我國農村財務監督面臨的困境與出路

◎馬建軍

限于多種因素，農村地區在財務管理方面的問題日益凸顯，各地相繼實施了農村會計委派制度、農村會計委托代理制度、農村會計集中辦公制度以及村賬鄉代管制度等，試圖通過創新財務管理體制來改變財務混亂局面。這些措施的確起到了一定的積極作用，客觀上提升了農村財務管理能力及水平。但與此同時，歷史遺留的集體企業股權改制混亂、死賬壞賬及其他不良債務等問題依然廣泛存在，這與農村財務監督管理體制缺陷有關。由于農村財務管理缺乏有效的監督機制，導致農村財務管理的實施不夠規范、民主。從某種程度上看，實施有效的農村財務管理監督機制，是維護農村農民群體利益的基本手段之一，是促進整個農村基層干部隊伍清正廉明、改善干部與群眾關系的重大舉措，能夠在源頭上抑制腐敗滋生的土壤，有利于基層民主水平的提升，讓農民群眾本應享有的集體財務監督權、參與權、決策與知情權回歸農民群體本身，這將對實施鄉村振興戰略起到不可替代的推動作用。

一、農村財務監督面臨的困境

與以往相比，廣大農民群眾對農村財務問題的關注程度越來越高，這主要在于農村財務關乎農村經濟發展和社會穩定?，F階段，農村財務監督方面還面臨著各種主客觀的限制因素，在實施上面臨諸多困難，集中體現如下幾個方面：

（一）會計核算混亂，收支審核把關不嚴

在農村財務管理中，白條報賬現象極為普遍，部分單據不合規定，甚至違反法律規定。不少行政村缺乏規范的財務制度，在進行收支審批時候都是由村支書一人說了算，有的行政村雖然制定了財務制度，但由于科目設置不當，使得所記賬目無法準確、客觀地反映資金狀況，造成村級賬目模糊嚴重。與此同時，在實施村賬鄉管理制度時，村干部仍舊有著老的村賬管理思想，在建立村級新賬時，將村集體資產、村集體土地、村集體水面等資產采取少報、瞞報等方式，讓這些資產掌握在少數村干部手中。另外，還廣泛存在著村干部私自拍賣或出售村集體資產使用權，并將補償費、承包費截留；對于國家的各類補償或社會捐款，也存在的不入賬的情形。更為嚴重的是，一些村委會連最為基本的現金出納制度都沒有建立，使得整個村級財務管理制度形同虛設，村級財務便成為了村干部創收、花錢的站點，這也是基層村級財務管理出現嚴重腐敗的根本原因之一。

（二）農村財務公開制度落實不到位，形式主義嚴重

村級財務公開制度是保障村民對村級財務享有知情權的重要措施，在這一方面，基層村級財務公開制度還存在著一些問題：

其一，村級財務公開滯后。通常情況下，村干部要在年初公布本年度財務計劃，并在年底公布當年全部收支狀況，如果存在專項財務活動，要在該專項活動結束后及時公開財務狀況。但實踐中，村干部常常因思想不重視而未能及時公開農村財務，一般只在接受上級檢查時才臨時公開部分內容，甚至還會出現在平時公開小部分內容，在接受檢查時再更換部分內容以應付上級的惡劣情形。

其二，農村財務公開的內容不詳細。相當一部分村在公開財務狀況的時候，總是側重于數據列舉，缺乏必要的明細，針對老百姓關心的重大項目開支，則選擇回避，這顯然容易導致群眾對財務信息產生質疑，大大削弱了財務公開的真實性。

其三，農村財務公開的程序不合規。按照規定，農村財務公開之前，必須由專門的民主理財小組對財務信息及相關內容加以核實，之后由鄉鎮農財部審核通過后，由民主理財小組組長、村會計、村書記簽字。但是具體到實踐中，農村財務信息未能嚴格按照上述規定進行公開。另外，一些村級財務信息只是在墻壁上、櫥窗中或者公開欄內公開，由于村民過于分散，單純靠上墻公布顯然是不夠的。

其四，農村財務公開的后續工作處理不到位。村級財務公開后，上級部門開展了稽查檢查工作，對其中存在的問題指出要求整改。但是，實際上，上級部門很少會對村級財務公開制度的問題予以后續的跟進，其整改要求也就難以落實。村級財務公開接受村民監督后，由于群眾意見難以傳達和落實，其實這種村級財務公開也就形同虛設。

（三）農村財務人員業務水平不高，隊伍穩定性難以維持

實踐中，大多數農村存在這樣的情況：當村干部隊伍出現較大的變化時，村財務隊伍也會出現較大的更替，這就導致農村財務人員隊伍極不穩定。就農村財務人員而言，他們大多學歷不高，理論知識欠缺，法律意識淡薄。有些財務連基本的財務管理知識都不了解，財務日常中的記賬、報賬或登記等相關的流程也基本上難以規范落實；有些財務的職業操守很低，在村級財務管理方面，任人唯親，唯利是圖，甚至是參與到村級財務腐敗當中，利用自己的權利和專業知識充當起了村干部貪污腐敗的幫手。

目前，盡管我國大部分地區的農村財務管理內部審計制度都已經建立和存在，但是，這并沒有大力推動農村財務管理水平，究其原因，主要是存在如下薄弱環節，導致農村財務管理內部審計效果低下：其一，會計核算制度不全；農村財務管理僅僅是針對財務資產，而沒有對其他方面的資產予以監管，導致會計核算難以深入。其二，會計人員業務素質低下；在村級財務管理中，常常出現會計運算失誤、會計信息虛假、會計信息記錄不準確等脫離財務人員基本業務素質的情形，導致整個內部審計出現很大的困難。其三，會計賬務設置不全；這使得整個村級財務管理內部審計難以實施。

二、造成農村財務監督困境的成因

（一）監管人員思想認識有誤區

第一，部分農村財務監管人員存在“老好人”思想，在他們看來，大家都是鄉里鄉親，低頭不見抬頭見，面對一些違反財務規定的村干部或者行為，總是選擇睜一只眼閉一只眼，這樣既能夠避免遭到報復，也不會日后丟選票。這樣的思想使得農村財務監管形同虛設，這就助長了村干部僥幸心理的滋生，讓其法律意識更加淡薄，對整個村級財務管理制度的規定形同虛設，村干部違法違紀行為猖獗。

第二，民主理財小組以及村務監督委員會成員在思想認識方面存在錯誤。不論是民主理財小組，還是村委監督委員會，都有一些成員在思想認識存在很大偏差。一些人認為，自己之所以進入理財小組或者村務監督委員會，全憑村干部對自己的信任與支持，既然如此，針對村干部的全部決定，都會無條件的支持。為避免個人利益受損，部分成員不敢也不愿對村干部的不當決定提出異議，這就導致了民主理財小組與財務監督委員會的功能喪失，基本上失去了該有的村級財務監督作用。

（二）缺乏必要的制度保障

隨著新農村建設的推進以及民主監督機制的提升，村級財務管理制度還處于逐步完善的過程中，但在執行方面，仍有許多問題需要解決，以減少村級財務管理監督落實的障礙。主要存在如下方面的問題：其一，村級財務人員隊伍素質普遍較低，絕大多數財務人員缺乏基本的財務素質，沒有能力勝任村級財務管理；其二，在村級財務管理方面，村民與村委之間的溝通機制不健全，村民無法行使村級財務監督的權利；其三，村級財務村民自主監督機制發展滯后，沒有強有力的自主監督，也難以實現對村級財務的監管。這些問題的存在，都直接或間接地導致整個村級財務監督制度的實施難以落實，村級財務管理工作的混亂也就必然發生。村民對村級財務管理水平不滿導致的集體上訪、舉報村干部貪污腐敗等現象頻發。村級財務管理與監督都不健全，資金的使用也都是村干部少數人說了算，不會經過小組討論或報備上級領導部門。村干部在村集體資產管理方面也存在諸多問題，例如，將集體土地出租給村民、企業等，有些數量極大，涉及的金額也很大，但在管理方面存在嚴重的滯后和不足，導致土地租金難以收取，對村集體經濟的影響重大。

（三）缺乏對財務管理工作的監督

一方面，內部控制缺失。農村財務監督的首要之舉在于建立健全內部控制制度，而內部控制制度的缺失則是農村財務管理出現混亂的核心原因。一般情況下，作為農村基層管理者，黨支部書記全權負責農村財務管理工作，村委會、民主理財小組等監督職能無法得到有效發揮；另外，各項規章制度不夠規范，其存在價值旨在應付上級檢查?？梢哉f，缺乏內控制度，導致村干部能夠將村集體資源憑借個人的感情與利益隨心的支配，最終導致村集體利益的受損。

另一方面，外部監督不力。有力的外部監督能夠促使內部監督更加完善。外部監督包括如下兩種形式：其一是政府監督。實踐中，基層單位的資金使用計劃與資源的使用都需要經過鄉鎮政府的調配，使得農村財務的支出僅僅是執行鄉鎮的資金計劃安排；另外，絕大部分鄉鎮行政人員都是從各個基層上調而來的，與基層存在著緊密的聯系，這也就導致了村級財務外部監督的公允性不足。其二是社會監督；社會監督主要是通過市場上的中介機構來執行的，但由于這種監督的實施成本過高，絕大部分村級財務的規模還難以支撐，因此，社會監督也就難以起效。外部監督的缺乏也使得村級財務管理方面的漏洞進一步擴大，財務賬目的混亂對整個農村的健康發展影響很大。

（四）農村財務責任追究不到位

在村級財務責任的追求方面，存在嚴重的不到位的情況，其主要原因在于：

其一，官本位傳統思想嚴重。領導干部的官本位思想嚴重，認為村級財務問題不應該公開化，而是應該通過內部化解，但這種考慮僅僅是個人利益、本單位利益，而沒有考慮到集體利益、國家利益遭受到了嚴重的損害。因此，對于本該追究責任的人員，采取了保護、隱瞞的方式，以避免因財務管理問題被處置后影響村干部的仕途、升遷。

其二，責任意識淡薄，主觀意識麻痹。有些村干部在本身履職方面存在嚴重的能力不足或失職行為，出于自身的保護意識，對于強調村級財務監督主體責任有著潛意識的反感，因此在出現村級財務問題時，也就對責任追究不重視，在主觀上模糊了責任追究的認識。

其三，人為干擾因素較為嚴重。在村級財務管理責任的追究方面，一旦出現問題，人為干擾因素也就隨之而來，這種人為干擾會導致責任追究最終不了了之。對被追究當事人而言，總是傾向于選擇通過“找關系”的方式大事化小、小事化了，從而讓自己的責任降到最小；對被追責當事人的單位及領導來說，考慮到多方壓力和不利影響，在進行追責時，往往是從輕從小，這也導致追責的嚴肅性喪失。

三、完善農村財務監督的幾點思考

（一）建立良好的會計核算體系

良好的會計核算體系是開展村級財務監督的基礎，只有會計核算體系建立起來了，會計監督才能夠有的放矢。二者相互配合，同步實施。根據村級財務管理的實際情況，建立起合適的核算體系和人員隊伍，保證整個核算制度的規范化、制度化。

同時，要加強農村財務制度的執行力度。推進村級財務制度執行是落實村級財務監督的必要條件，主要從如下方面實施：其一，實行村級財務管理制度的公開化。只有讓村委會財務管理工作呈現公開化、透明化，才能不斷增強村民對村委會的信任感，客觀上有助于改善村民與干部之間的關系；讓村民能夠根據相關的標準行使自己的監督權；其二，落實上級政府的審計與檢查；上級政府應加大對基層的巡檢力度，發現問題及時指出并落實整改情況。其三，激發農民參與積極性，有效提高農民的監督意識。對于村民而言，有權利對其所在村集體的財務狀況進行了解、監督，必要的時候，可以由理財小組行使財務狀況檢查。

（二）完善農村財務監督制度

其一，村級財務內部管理應規范、完善。村級財務管理既需要有完善的制度指導，也需要強有力的執行保證村級財務管理的實施按照制度進行。強化內部監管，要從人員的配置、分工以及責任承擔方面落實到位，嚴格按照財務管理要求執行。

其二，建立符合村級內部實際情況的財務管理制度方法。通過建立資產管理與財務收支管理方法，規范財務收支流程，使得整個財務活動都有制度可依。

其三，建立專項使用和管理監督辦法條例。通過對專項資金使用事前規劃、事中監督、事后審計，保證專項資金嚴格按照專款專用實施。

其四，落實“兩公開一監督”制度。在制度設計方面，往往都做得比較好，但在落實上，卻大都不參照制度執行。因此，落實“兩公開一監督”制度是保證村民集體利益的必要基礎。在涉及重大利益分配的事件時，村委會應該主動召開村“兩委”會，通過公開的討論和廣泛征求民眾意見，最終的交易還需要通過公開招投標的方式進行。

（三）重視農村財務監督隊伍建設

由于村級財務監管人員隊伍素質較低，導致村級財務管理水平難以實現高水平發展，各類村級財務問題也就隨之而來。因此，有必要強化村級財務監管人員隊伍的培訓與教育，提升其業務素養。

具體來說，建議從如下兩方面做起：一方面，要加強對村級財務負責人、會計人員的業務培訓和監督意識。另一方面，要做好村級財務管理制度基本知識的宣傳與《會計法》的普及，讓村民能夠了解到這些制度與法律知識對財務監督的作用，使得外部監督能夠形成良好的氛圍。通過財務培訓，提升村民對財務監督的能力，使之能夠更好地參與到監督工作當中。提升農村會計人員的業務水平，能夠讓其更好地承擔本職工作，減少財務問題的發生。

（四）強化責任追究機制

首先，要科學地定責。在責任體系的構建方面，“第一責任”是村主要負責人，監督責任由紀委主要承擔，而主體責任則由村黨委承擔，村領導集體班子則是“一崗雙責”。對于主體責任、監督責任等責任主體應明確，防止出現責任推卸的情形。

其次，應合理分責。嚴格遵守“有權必有責”這一基本原則，明確村領導干部、紀檢委監察組織、鄉鎮領導集體的追責方式，包括移送司法機關、黨政紀處分或黨組織處理等。建立起責任追究的“負面清單”制度，讓所有主體責任人員清楚地知道自身所承擔的權責。

最后，應嚴肅問責。在發生村級財務管理問題時，應嚴肅地予以問責，避免出現不了了之或置之不理的情況，維護村級財務監督的權威性。對于出現惡性事件、重大事故、重大違法違紀案例等情形時，應明確追責的方式以及程序。對于因追責受到通報批評及以上處理的干部，應取消其當年各類評選資格；對于受到免職的干部，一年之內不得恢復制度，兩年之內不得晉升。