英美兩國土地發展權制度的實踐與借鑒

◎翁曉宇

土地發展權制度是英國、美國及歐洲部分國家在20世紀30年代為保護自然資源、農業用地等而設計的一種土地利用管理機制。其始于英國成于美國，至今逐漸形成了極具代表性的兩種模式：以英國為代表的土地發展權“歸公”模式和以美國為代表的土地發展權“歸私”模式。在我國尚未引入土地發展權制度之時，深入研究英美兩國的土地發展權制度，可以為我國建立土地發展權制度提供典范，并且對于改革和完善我國農村土地管理制度，實現農村土地高效配置，保護農民土地權益都有重要的借鑒意義。

一、英美土地發展權制度及其實踐

（一）英國土地發展權制度

1.源起

土地發展權制度最早產生于20世紀的英國，主要是對農業用地進行開發再利用的權利。作為一種土地經濟權利，其首先是改變土地的使用用途，其次是改動土地的利用強度。土地發展權制度則是通過制定相關法律、法規等規范性文件，來規范土地開發權帶來的權益分配與歸屬，這種制度對于20世紀50年代的英國具有歷史性的重要意義。

眾所周知，羅馬法有“私法之祖”的美譽，其“上至穹頂，下涉萬物”的思想對中世紀英國財產法的發展具有重大影響。11世紀中葉，諾曼底貴族威廉一世侵占英國后建立諾曼帝國。其當政期間，將盎格魯撒克遜法律制度與歐洲大陸法律中有關土地制度的規定有機結合，制定土地保有制度。簡單來說，土地保有制是指領主與保有人互為權利義務人，領主有權分得部分保有人使用土地所獲得的經濟收益，保有人有權獲得領主的土地使用權并受其保護。威廉一世將王室土地和征服沒收的土地一部分占為己有，剩余土地分封給將領、王室貴族、傳教士等使用。按照社會層級劃分，直屬封臣留有部分自用土地，將剩余土地進行下一層級分封，被分封者成為二級封臣，與直屬封臣互為領主和保有人關系，以此類推，逐級分封，呈現金字塔狀的位階體系。

英國的土地所有權和使用權是相分離的。國王雖擁有土地所有權，但土地使用權實際掌握在保有者私人手中，私人有權自由使用土地，尋求更高的經濟效益，當時并不重視土地所有權。因此，英國法學家提出不同于土地本身的概念，即地產權。地產權是一個抽象概念，代表土地各方面的權益。同一土地，具有多種地產權，一人可通過持有一種或多種地產權獲得經濟收益。土地發展權作為一種土地使用方面的權利，就是地產權的一種權利形態。

2.實踐

土地發展權起源于威廉一世時期的地產權，但當時并未制定相關的法律規范將其歸為法學領域。19世紀和20世紀，英國不斷加大對土地發展權的探索力度，土地發展權制度的實踐可謂“一波三折”，主要包括三個階段：私法限制階段、公權力管控階段、土地管控規劃實施階段。

私法限制是英國土地發展權制度實踐的初級階段。這個階段主要來自財產法、限制性約據、侵權法等傳統私法規范的限制。首先，由于同一土地有多種地產權，地產權人分封土地時，有權將土地發展權與其他地產權分離，單獨流轉，但要限制土地用途，以達到保護土地之目的；其次，根據英國普通法和衡平法多個案件確立的規則，地權人與受讓人達成協議，約定限制土地的使用方式、使用時間、使用內容等，且約據隨地流轉，不受協議相對人的限制。再者，11世紀時，英國通過頒發令狀的方式，限制土地的用途，排除對公眾的損害。例如，1855年英國公布的《排除妨害法》規定，建造房屋不得過于密集，否則應予拆除。自此，英國政府出臺一系列法案，或多或少的涉及對土地開發的調控。

公權力管控是英國土地發展權制度實踐的中期階段。在土地發展權制度實踐的初期，土地發展權并未進入公權利領域，屬于私權利。19世紀后，英國工業革命如火如荼的展開，工業的快速發展和國內自然資源的銳減，城市建筑面積的擴大和農村土地的流失是當時的主要矛盾，而這種矛盾并不能通過傳統上的私權限制的方式得到有效解決。這時，英國政府頒布了《社會衛生法》、《工人住宅法》等法案，以公法形式加強對土地用途的管制，規范土地使用行為，有效緩解了城市化快速發展帶來的土地矛盾。

土地管控規劃施行是英國土地發展權制度實踐的后期階段。19世紀英國政府頒布的相關法案僅僅強調管控建筑物面積、房屋間距、建材衛生等建筑本身方面，而忽略了城市規劃與農村土地流失之間的矛盾。1909年以來，英國政府又相繼頒布了《住宅、城鎮規劃諸法》、《城市規劃法令》、《城鄉規劃法》等法律對城鎮建筑、損害賠償作出了明確規劃，進而推行土地發展權國有化，土地發展權制度最終確立。

（二）美國土地發展權制度

1.源起

土地權利制度的發展與國家經濟水平成正相關關系。第一次世界大戰后，美國通過擴大外貿等措施，從世界邊緣走向世界中心，成為世界經濟強國。由于吸引了大批海外移民，迫使城市規模不斷擴張，進而導致大量的農村土地被占用，耕地面積不斷縮小，自然環境遭到破壞，不可再生資源迅猛減少，工業污染覆蓋范圍不斷擴大等現象。針對這些社會問題，美國聯邦政府首先借鑒德國先進的土地治理方案，采用土地用途管控制度。通過行政強制的方式，干預私人自由使用土地權利，控制土地用途轉變方向，限制城市建筑面積。由于植入行政強制手段，嚴重侵犯了土地所有者的利益，且政府不采取任何補償措施，致使政府行政規劃難以執行，地下違法交易市場滋生且屢禁不止。

通過近30年來的實踐，美國聯邦政府意識到根據德國土地用途管控制度制定的相關法律規范并不能有效解決農村土地減少、自然資源銳減、環境污染加劇等問題，甚者導致違法犯罪率上升，不利于國家的和諧穩定。究其緣由，主要是缺乏配套的補償機制。在美國這個崇尚自由與民主的國家，美國聯邦政府的土地用途管控制度侵犯了公民的私有財產，且不采取任何激勵機制，農地所有者怨聲載道。自1960年起，美國開始反思國家土地管控制度，并逐漸學習借鑒英國土地發展權制度，從本國實際情況出發，借鑒和吸收英國土地發展權制度、德國土地用途管控制度之精髓，將之與本國實踐相結合，制定了具有本土特點的美國土地發展權制度。

2.實踐

與英國土地發展權制度不同，美國將土地發展權分為兩種——土地發展權征購和土地發展權轉移。為防范土地發展權的濫用，在保障土地發展權私人權利的同時，加強了國家對土地發展權的管控力度。

土地發展權轉移概念首次在1968年美國紐約市《界標保護法》中提出，之后美國各州縣逐步采用這一制度，隨著《土地發展權轉移法令》等法案的相繼頒布，為彌補土地征收等土地保護政策的弊病而產生的土地發展權轉移制度逐步在全美推廣。

美國土地發展權制度根據土地使用需要將土地劃分為兩類——土地發展權轉讓區和土地發展權受讓區。其中轉讓區的土地所有者有享有兩種權利：一是按照批準的土地用途繼續使用，二是在不改變土地耕作用途的情況下放棄土地所有權，并獲得相應補償。受讓區的土地所有者所享有的權利是充分利用土地價值進行商業開發。同時，為保障土地發展權轉移制度的有效實施，保護轉讓區和受讓區的合法權益，美國政府在全境設立了十多個土地發展權轉移銀行。實踐證明，土地發展權轉移銀行對于實施土地發展轉移項目具有重要作用，建立運行了25年歷史的美國新澤西州土地發展權轉移銀行就是一個成功的典范。

美國土地征購制度是美國政府財政通過支付對價的方式，掌控土地使用者的土地發展權，留存耕種，從而起到防止農地流失、保護優質耕地的作用。源于1974年美國紐約州的土地發展權征購制度，讓政府成為土地使用權征購主體，與土地發展權持有者通過平等協商完成征購。其程序是：第一步，由土地所有者提出申請，政府對申請者的征購條件進行審查；第二步，政府對出售土地進行全方面的評估，確定市場價格；第三步，政府與土地發展權出售者進行談判、協商、簽約，明確征購雙方的權利義務；第四步，農業部門對生效的約據進行備案，對被征購方進行監督，確保土地發展權轉讓者按照約定使用土地。

二、英美土地發展權制度的特征

雖然英美土地發展權各具特色、別具一格，但是深入辨析兩國土地發展權制度，發現其也有一些共同之處，具體包括以下三個方面：

第一，兩國土地發展權制度的法律性質相同，都屬于財產權性質。英國土地發展權歸國家所有，是從土地所有權中派生出來的一項權利，并相互獨立且單獨處分。美國土地發展權歸私人所有，且能夠通過與土地所有權分離而得以自由流轉。因此，英美兩國土地發展權均屬于與土地所有權相分割的一項獨立財產權。西方政府基本職能就是保護公民的私有財產不受侵犯，為實現這個目的，政府制定土地發展權制度，促進土地增值收益的分配公平，提高分配效率。

第二，兩國土地發展權實踐的社會背景相同，均是在城鎮化范圍加速擴大時期孕育。英國進入工業革命時，不可避免地導致國內土地資源銳減，生態環境破壞，城市建筑面積擴大，農村土地減少，優質耕地流失，而這種矛盾并不能通過傳統私權限制的方式得到有效的解決。同樣，美國在第一次世界大戰后，經濟的快速發展使得城市化進程不斷加快，隨著外來移民的迅猛增加，助推了城市向農村擴張的范圍和速度，這必然會導致農村土地面積減少，耕地流失，自然環境破壞，不可再生資源減少，工業污染覆蓋范圍擴大等。總的來說，英美兩國土地發展權實踐的社會背景均是國家經濟快速發展時期所造成大量優質耕地減少，生態環境遭到嚴重損毀等，傳統的土地管控方式不能有效解決當時的矛盾和問題，土地管理手段面臨創新的壓力和挑戰，此時土地發展權制度也就應運而生。

第三，兩國土地發展權制度的構成要件基本相同。在土地發展權制度參與主體方面，英美兩國均是國家和私人。英國土地發展權屬于國家所有，土地使用者若要使用土地必須首先向國家購買土地發展權。相反，美國土地發展權則屬于私人所有，國家可以通過向土地所有者支付對價而征購土地使用權。雖然兩國土地發展權的所有者不同，但無非是在國家及私人兩者間流轉。再者，英美兩國土地所有權制度均植入了經濟補償。為防止社會矛盾的激增，兩國的土地所有權流轉均引入經濟因素，通過支付一定價款而流轉土地發展權。其三，英美兩國均制定一系列激勵機制，保障土地發展權流轉的有序實施。

三、英美土地發展權制度的借鑒意義

毫無疑問，無論是英國模式的土地發展權國家管控，還是美國模式的在政府監管平臺中土地發展權私有并自由流轉，土地發展權都是由土地所有權中派生出來的財產權，具有支配性、獨立性、排他性等特征。土地發展權作為一種獨立的經濟權益，其效力不管是在英國還是在美國都是一種排他性物權，其主要區別在于，英國土地發展權受國家嚴格管控，土地發展權行使的前提是要符合政府規劃；而美國土地發展權的實現則是在國家提供交易平臺的基礎上更加放開交易的自由，國家想要對土地發展權進行權利的實現也需要向權利人進行公平自由的交易。英國土地發展權制度是基于保護耕地、保護環境、防止城市過度擴張的基本考量，采取了國家嚴格管控的模式；而美國土地發展權制度則是基于公平正義、保護交易為前提，尊重權利人個人意愿，保護權利人私有權利的最大實現。英美兩國基于不同的出發點，政府在實施管控的力度與范圍也有天差地別。所有這些，對于我國引入土地發展權制度都具有重要的借鑒意義：

（一）必須探索建立符合中國特色的土地發展權制度

土地發展權制度的設計要充分考慮其處于的歷史階段、基本國情等因素，其產生和設計是一國的土地開發利用程度發展到一定階段的歷史必然。英國土地發展權制度正式形成于19世紀末，當時英國處于工業革命時期的后期，城市工商業快速發展，城市規模不斷擴大，在這個單一制的君主立憲制國家，英國土地發展權國有化是其必然。美國與英國則完全相反，其是聯邦制的國家，更加崇尚自由、民主，更加強調私有財產權利。因此，美國的土地發展權屬于土地所有者私人所有，其具體運作主要靠土地發展權轉移制度和土地發展權征購制度保障實施。

與英美等西方國家的政治制度不同，中國是具有中國特色的社會主義國家。因此，中國土地發展權制度的第一要義是要緊扣我國當前的農村土地制度，堅持家庭聯產承包責任制，堅持社會主義公有制。其次，我國正處于社會主義初級階段，土地發展權制度的設計必須與我國當前的歷史階段相適應。最后，中國是一個擁有近十四億人口的發展中國家，不同于英美等發達國家，也不同于其他發達國家，中國土地發展權制度應當具有中國烙印，這個烙印應當包括明確土地發展權屬于集體，限制國家經營土地發展權這兩點。

（二）土地發展權制度的價值應體現公平與效率

西方土地發展權制度設計的價值追求分為公平優先原則和效率優先原則兩種。第一是構建以公平價值為導向的土地發展權制度的代表是英國。其土地發展權收歸于國家，權利完全國有化。第二是構建以效率價值為導向的代表是美國。其土地發展權屬于土地所有者私人所有，發揮市場配置資源的作用，強調效率。因此，我國在借鑒英美土地發展權制度時，關于是注重公平還是注重效率這一問題，引起學術界的激烈爭論。

學術界的爭議主要集中于農業用地發展權屬于集體所有，還是屬于國家所有？有學者堅持農村用地的土地發展權應當堅持公平原則，收歸國有。其理由主要包括兩方面：一方面，土地上的權利來源于國家主權，將其國有化有利于國家對土地進行宏觀調控，有利于防止土地流失；另一方面，土地開發利用的收益歸國家后，通過政府財政反哺到社會公共建設上，更加有助于實現人民群眾生活的幸福安康；有學者堅持農業用地的土地發展權必然要堅持效率原則，屬于集體所有。美國的實踐檢驗，將土地發展權劃歸于私人，將有利于發揮市場的資源配置作用，激發市場活力，實現耕地保護的同時，刺激土地所有者對土地價值的深度挖掘。

作者認為，這兩種觀點都是片面的。公平和效率不是對立的，而是有機的統一。沒有公平作為基礎，就難以實現效率；沒有效率作為支撐，就難以保障公平。因此，我國在土地發展權制度設計時，不僅要將公平價值和效率價值有機結合起來，而且還要結合當前所處的歷史階段有所側重。