城鄉統籌背景下的農村土地法律制度研究

◎張可飛

鑒于土地是稀缺資源，因此土地的使用備受國家的關注，各個國家分別根據其自身的基本國情，建立了具有針對性的促進本國進步的土地制度。在如今新時代高速發展的趨勢下，我國城市化速度也得以提升。與此同時，城市和鄉村的土地使用方向上的爭議越來越大，由于目前我國農村土地法律制度仍存在一定的問題，所以要從我國城鄉統籌發展建設的現實情況入手，對城鄉統籌環境下農村土地流轉的情況進行分析，保障我國現有的耕地使用面積不被減少是重中之重，并在這一基礎上為農村土地法律制度給予具體的解決方式。合理的規劃土地且完善與之相關的法律機制，解決城鄉統籌發展過程中土地使用的沖突，與此同時，進一步對農村的生產與經營現狀加以改善。

一、城鄉統籌發展促使農村建設用地制度的完備加快進程

1.村莊建設需要大量土地使用面積

以筆者所收集得到的資料來看，我國鄉村占用的土地面積總數目約為城市占地面積總數的4.6 倍，而且大多被村民隨意使用，甚至很大一部分作為閑置的建設用地。我國農民居住使用的用地面積約為16.4 萬平方公里，而人均占地面積高達185 平方米，遠遠高于城市居民的人均占地面積，且嚴重高于我國的農村人均用地面積相關條例。也就是說，我國相關部門要對土地使用情況進行嚴格的管制，盡可能降低土地資源的浪費，從而大大提升我國土地的利用率，這一措施將為城市和鄉鎮之間的用地日益焦灼的矛盾提供有效的解決方式。

2.農村社會經濟發展對土地的剛性需求確定了農村建設用地面積將繼續走高

黨中央的經濟會議曾清晰表達，“要加強農村基礎設施和社會事業建設，加快推進農村道路、飲水、電網、通信等基礎設施建設”。提升農村基礎設施的建設這一舉措的實施，從某個方面來說，意味著對土地使用面積的需求量也會隨之大大提升。而推動農村經濟的發展，也就是提高農民的收入水平，也對可使用土地有著一定的需求量。這二者就產生了矛盾沖突，如何既能降低農民人均占地面積，且還能推動農村經濟的快速發展。若想解決這一矛盾，只能夠利用非農建設用地的法律制度的改革，從而滿足新農村建設對于非農業建設用地的需求。與此同時，盡可能的使閑置建設用地的使用情況活躍起來。此舉有效的限制了建設用地快速向外擴張的趨勢，從而確保土地供應及滿足了建設過程中的需求，也有效地保護了耕地面積不會減少。

二、農村土地管制情況及發現的問題

1.村民違法圈地建個人住宅，嚴重浪費集體土地面積

隨著最近幾年農村經濟水平的急速提升，部分先富的農民為了方便個人的交通，沿著公路侵占原有的田地來修建新的住宅，而原本的住宅卻因為個人原因并未被摧毀，如此就產生了目前我們所看到的“空心村”。根據保守估計，邯鄲縣內絕大部分的村落都有“空心村”這一狀況，空心的程度各不相同。在邯鄲縣的225 個村落中，大約兩萬畝的面積都是“空心村”，占總體面積的三成左右。不只是這一個縣，河南省也存在著數量不小的“空心村”，再加上閑置的工礦廢棄用地和磚瓦窯的閑置場地，保守預測，總面積約達200萬畝。還有濟南市的農村居民內部的閑置土地占比例很多，使該地區的土地利用率大打折扣。根據該地區相關部門的數據顯示，濟南市的農村居民點內部大約有10.66%的土地目前處于閑置的狀態，也就是約6814 公頃的土地。

2.村委會隨意批準隨意占用集體土地面積

由于農民本身并不是集體土地使用權力的主題，并沒有權利來出面保護屬于整個村落的集體土地。由于農村人口關系的復雜性，村民小組長等和村委會領導都會有著一定的親屬關系或者利益關系，而且村民小組并沒有專門的監督機構來行使其權利，也就是說，即便村里有村民小組在運行，也不能夠保證有效保護村民的集體土地。鑒于一些土地相關的執法部門的錯誤執法方式，且集體土地的權利主體并沒有明確的歸屬，村民委員會的領導及其成員及其有可能為了一己私利而隨意占用集體用地，進而產生大量的集體用地被違法占用這一現象。

3.部分政府部門濫用職權隨意侵占集體土地

隨著城市的發展，城市的規模也在不斷地擴展，因此勢必會侵占城市周邊的農民集體土地。甚至部分地方政府官員依據其征收的職權，大肆侵占農民集體土地的使用權，農村集體土地被大面積的違法侵占，村民們卻只能是啞巴吃黃連。根據調查資料顯示，2015年某省的11 個縣中200 多個用地面積較大的項目通過審核，其中真正屬于公共事業項目的僅有42 項，剩下的項目中，148 項均為盈利項目。

三、導致農村土地管制不良后果的法律原因

1.國家對土地市場的壟斷是城鄉統籌建設的最大障礙

根據我國《中華人民共和國土地管理法》條例中表明，對于使用農村建設用地的條件分為三個情況。首先，對于在農村進行集體經濟，“興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的”。其次，在鄉鎮的公共設施的完善方面，共同促進其建設事業的快速發展。最后，針對農民隨意擴建住宅基地的情況，加以嚴格的管控。因為土地市場被國家壟斷，限制了非農利用者與土地所有者進行土地交易。而與此同時城市對農民集體用地和資源的侵占，更加惡化了城市與鄉鎮之間的土地使用糾紛。

2.土地相關制度法律執行強度低

我國的法律體系中，與土地相關的法律條文數目并不少，也都是具有全國范圍的約束力的條文規定，卻并沒有真正的執行。主要是我國的行政管轄區域就有三十多個，且各個區域的土地使用情況差距很大，而且其土地價值的利益取向通常受該地區經濟發展水平的影響，因此土地法很難真正的落實到具體案例。

3.農村建設用地隱形市場已存在

20世紀90年代初以來，一些大城市的郊區，農民將自己建成的倉庫、店鋪等出租出去賺取收入，或者干脆直接將土地違法租出去。隱形市場也就是農民違法利用土地賺取收益，雖然表面上看起來為農民增添了收入是有利于維護社會穩定的。不過由于是違法行為，不受法律保護，經常會出現矛盾紛爭。因此要加強對農村建設用地的管制，從而穩定農村社會的發展，促進農村經濟沿著正確的發展道路前進。

四、有效解決土地管理制度現存問題的法律政策

1.立法政策

（1）堅定正確的立法方向，加快農村集體土地的法律制度的建設。一般來說，如今農村的集體土地制度還沒有形成的良好的法律體制，要從現在所執行的法律中不合理的條款著手進行整改措施，填充立法方面的空白區域。在農業立法過程中對集體土地的使用制度加以完備，從而在法律層面有效解決農業、農村、農民的問題，進而大大加快我國農村集體土地法律制度的改革步伐。（2）完備關于土地征收的立法要求。在立法內容中清晰表明“公共利益”的界線，并且將有關部門設置為監督機構。也就是通過法律來規定集體土地所有權的主體，不僅僅屬于村委會和村民小組，更屬于所有村民，也就是說若想通過集體土地的使用方案，必須經過村民小組的每一位成員的同意。（3）完備村民住宅基地立法的相關條約。通過立法清晰的規定村民們的住宅規劃，若是要變更住宅基地需要向當地村委會進行申請，并經過村委會和村民小組成員的一致同意后方可進行宅基地的改擴建行為。且對原有的房屋基地及時進行回收，且對于不服從收回老、舊房屋命令的村民，可進行嚴厲制裁。成都率先出臺了一系列政策，鼓勵合格的農民退出宅基地，且將其用做儲備倉庫，當然，在此過程中農民會獲得現金補償，且其補償金額必須高于當地的征地補償標準。成都市這一政策的實施，大大提升了當地的土地利用率，在故有面積不變的情況下，縮減了宅基地的占地面積，且不同程度的擴大了農村建設用地面積，值得各個省市的借鑒。（4）加強對于地方政府以及其工作人員違法征收農村集體土地的行為的懲罰力度，在立法過程中，清晰表達違法者需要擔負的行政責任核刑事責任的法律準則，當然也要考慮到司法部門的實際操作難度。

2.執法政策

（1）各級政府和相關土地的管理部門都要正確行使國家授予的職權，提升對管理地區土地的規劃程度，清晰集體土地的具體使用情況，及時對違法操作進行規范，從而進一步促進農村集體土地的良性流轉。（2）相關的土地管制要提高對土地違法使用或違法侵占案件的重視程度，并根據具體情況對其加以懲治。且要注意懲治的力度，要考慮到社會輿論方面的壓力，對情節不是十分嚴重的行為給予一定的寬松政策。從而達到既懲治了違法亂紀者，又獲得了廣大農民的信任。（3）創立完備的價格標準，將集體土地獲得的收入合理分配。提升農村建設用地中非農建設用地的流轉價格標準，從而形成一定的市場系統。（4）對于國家相關法律進行適時的整改和完備工作。為了讓農村的建設用地使用權能夠真正的進入市場參與流轉，就必須要有一定的法律依據，也就是為其創建《農村建設用地使用權入市流轉法》。

五、結束語

總的來說，我國農村土地現在的土地經營方式并未發生改革，繼續執行著“勞動群眾集體所有，家庭承包經營”的方法。不過隨著時代的飛速發展，社會經濟發展的步伐日益加快，城鄉統籌的發展進程對土地急切的需求量，隨之而來的城市和農村之間的土地使用問題漸漸惡化，這一情況的解決迫在眉睫。也就是說，迫切的需要一種新的土地制度模式來對現狀加以改善，并形成一種有效的體系，使土地產權在法律的保護下，無論是農村轉為城市用地還是反過來，都有一定的法律法規可以參考，并對其進行一定的約束與限制。既能滿足城市的用地需求，也保證了我國農業生產和糧食對于土地的需求，進而保證農民群眾的基本權益。