城鎮化背景下失地農民就業問題探究*

◎張永敏 李麗艷

隨著城鎮化的快速發展，城鎮用地需求量隨之不斷提升，使得大量的農村耕地被占用，進而出現了大量的失地農民。失去土地后農民獲得了一定數額的補償金，并從傳統的農業勞動中解放出來，不斷涌入城鎮勞動力市場，但這種就業轉移往往是自發的缺乏有效的政府引導，且在就業保障方面的供給遠遠低于需求，帶來了一系列復雜的社會問題。因此，了解產生失地農民就業問題的根源，進而使失地農民就業問題從根本上得以緩解，具有重要的現實意義。

一、失地農民就業的影響因素

1.能力因素。由于文化層次較低和就業觀念傳統，影響了失地農民的就業能力，表現為缺乏在城鎮企業工作的相關經驗，且對新技術、新產業的接受能力不足，使得失地農民的就業競爭力相較城鎮居民明顯處于劣勢。此外，我國目前缺乏健全的、完善的失地農民就業培訓機制，失地農民在被推向市場之前沒有參加過系統的技能培訓，因而大多只能從事諸如衛生清潔、工廠安保及貨物裝卸等低技術含量和重體力付出的工種，不但工資收入低、工作強度大，且崗位需求量小、可替代性強。因此，失地農民無法滿足市場對勞動力的素質要求，在很大程度上制約了失地農民的再就業。

2.信息因素。能否順利就業不但取決于求職者自身的工作能力，就業信息傳遞渠道機制的健全也十分重要，在“互聯網+”背景下擁有豐富的信息來源就意味著更多的就業機會。當前，失地農民的就業信息主要來自于親朋好友，因為具有基本類似的社會背景，因而與城鎮居民相比社會資源非常有限，獲取就業信息的渠道非常狹窄。同時，縣級勞動保障工作的觸角很少延伸到鄉鎮基層，使得勞動力市場的用工信息與失地農民的就業信息難以實現有效的對接，失地農民大多依然停留在傳統的盲目流動階段。

3.創業因素。失地農民長期從事傳統的種植業和養殖業，對于創業知識知之甚少，加之市場環境的不完善，導致失地農民很難有自主創業的動機。同時，充足的資金保障是成功創業的必要條件，而失地農民在失地之前只有微薄的務農收入，自給自足尚且捉襟見肘，同時還要用于子女教育及贍養老人等方面的支出，加之政府給予的補償金相對有限，明顯無法滿足創業需求。另外，失地農民的融資渠道也不順暢，在申請創業貸款時受到農村金融融資體系的阻礙，不但貸款流程繁冗復雜且借款時間較短，貸款擔保的條件和邊界也相當嚴格，無法滿足失地農民創業的資金需求。

4.社會因素。一系列的社會原因造成城鎮居民普遍對農民存在一定程度的身份歧視，這種偏見將在相當長的時間里對失地農民就業帶來負面的影響。失地農民進城就業勢必會擠占原有城鎮居民的就業空間，因為并不一定有充足的工作崗位可以提供，并且這種無序的就業競爭態勢存在著壓低原有工資水平的可能，從而導致城鎮居民的不滿，這種對立局面的加劇會在一定程度上影響社會穩定。此外，政府的失地農民就業促進制度也不盡完善，進一步影響了失地農民進城就業的心態，使得他們缺乏認同感和歸屬感。

二、城鎮化背景下促進失地農民就業的對策

1.加強培訓。以人為核心的城鎮化首先要解決的就是失地農民的生計問題，加強農民向產業工人過渡的技能培訓，可以極大地提升失地農民的就業能力，因而對這一問題進行深入研究并提出切實可行的方案尤為重要。目前，失地農民的技能培訓可分為現代職業農民和非農職業技能培訓兩大類，前者是結合現代農業的發展需要而進行的與農業產業化相關的技能培訓，后者主要是培訓失地農民從事第二、三產業的職業技能。

一是構建多元化的經費保障機制。應建立以政府投入為主、社會力量參與及個人合理分擔的多元化失地農民職業培訓經費保障機制，可按一定比例提取土地拍賣費作為政府的資金來源，并以制度化的方式將之固定下來，同時鼓勵用工單位和土地開發商的積極參與。當然，在對失地農民開展高級別的培訓以助他們實現“農”轉“工”的蛻變過程中，如因師資力量和硬件設施等緣故使得培訓費用超出一般培訓科目費用標準，學員理應分擔超出的那部分；二是培育多元合作的培訓主體格局。要充分發揮企業、民間培訓機構及非政府組織（NGO）甚至民間能人的作用，提高失地農民培訓工作的針對性和專業性。由于失地農民培訓工作是一項非盈利性質的民生工程，社會力量若無利益驅動很難調動起積極性，因此政府應當在建立有效的監督評估機制的前提下，通過政府公開招標購買服務、發放失地農民培訓券和給予參與培訓企業稅收優惠政策等方式進行引導。

2.搭建平臺。失地農民缺乏社會資源，在激烈的勞動力市場競爭中處于劣勢地位。因此，政府部門要提高服務意識，充分發揮職能作用，建立和完善勞動就業公共服務平臺，提升基層就業服務信息化水平，為失地農民免費提供失業登記、擇業指導及就業咨詢等服務，為海量招工就業信息的收集、整理和使用等提供高效、可靠的手段，通過互聯網、移動終端和自助終端等多種方式，在用工單位和失地農民之間搭建起信息溝通的橋梁。

勞動就業公共服務平臺要完成省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）等五級聯網服務，實現機構、人員、經費、場地、制度、工作的“六到位”，而采用云計算技術構建勞動就業公共服務平臺，可以將計算任務分布在大量的設備資源池上，從而便捷地處理各種求職和招聘信息，降低信息化建設的成本。因為云計算技術能夠充分利用政府勞動部門現有的信息化基礎設施，通過虛擬化部署提高硬件資源的使用效率，降低勞動就業公共服務平臺的運營成本。同時，勞動就業公共服務平臺匯集了海量的信息資源，用戶借助云計算技術可以方便地使用任何終端設備發布和獲取信息，為失地農民和用工企業提供了多層次、多形式、多功能及多角色協作的服務。

3.扶持創業。一是政策扶持。失地農民能否成功創業關鍵在于政府的扶持政策是否到位，政策因素能顯著影響創業績效。政府應提高工作質量和工作效率，為失地農民創業提供全方位的優質服務，簡化或優先辦理失地農民的創業審批程序，對符合條件的創業人員不再征收管理、登記等相關費用，杜絕以任何借口開展相關的強制性收費活動，并完善創業企業負擔舉報和反饋機制，確保創業者的經營目標能夠滿足當地的可行性發展需求。同時，由政府補助、保險第三方機構和民間組織等聯合設立失地農民創業失敗風險保障基金，作為以防失地農民創業失敗的“風險留存”，當然這種保險模式并不是對良莠不齊的創業項目不加取舍，而應選擇那些有發展前景的創業項目進行投保，以避免失地農民的盲目創業行為。

二是資金扶持。失地農民創業過程中的資源配置結構以及創業的層次和水平會受到信貸約束的影響，由于各類金融機構在農村的經營網點稀少，大部分農村地區只有信用社一家金融機構在勉力支撐，且信用社資金實力有限、貸款條件比較苛刻，需要一定的抵押擔保，而失地農民很難找到可抵押資產，貸款難度可想而知。因此，實現開放式貸款很有必要，政府可以出資設立擔保基金，并委托擔保機構進行貸款擔保，以解決符合一定條件的失地農民創業資金不足的問題。另外，鑒于失地農民創業資金短缺的現狀，政府可以將農民的失地轉為創業用地，為失地農民提供經營場所，有效降低他們的創業成本和創業風險。

4.促進就業。一是農業崗位就業。由于大部分失地農民沒有從事非農行業的經驗和技能，因而很多人更愿意繼續從事與農業相關的工作。政府可以根據失地農民在農業方面的比較優勢，在推進農業市場化和農業產業化的過程中解決失地農民的就業問題。鑒于我國農業在國際市場上具有一定的競爭優勢，應根據當地的資源狀況優化農業發展的體系結構，以發展高附加值的、勞動密集型的都市農業為宜，為失地農民提供充足的就業機會。

二是社區就業。社區作為基層的政府管理部門，其服務型崗位對從業者的技能要求并不高，同時可以就近就業故而方便失地農民照顧家庭生活，因此應當充分發揮自身優勢，加強同勞動保障部門的溝通與合作，為失地農民提供就業崗位。一般來說，社區就業崗位涉及到生活的方方面面，如物業管理、托老托幼、保潔清掃、市政綠化和保安聯防等，并可以通過籌建社區超市和社區菜市場等增加失地農民的就業崗位。

三是優先就業。為了保障失地農民的就業權益，政府應在同等條件下用行政手段要求用工單位優先安置失地農民。對于那些需要一定職業技能的工作崗位，政府可采取“先培訓后上崗”的策略。此外，在當前嚴峻的就業形勢下，要為那些年老體弱就業困難的失地農民安置一些間斷性的、臨時性的工作，如此一來雖然收入水平并不理想，但由于擁有一定數額的失地賠償金，他們也能過上相對穩定的生活。如上海市承諾就業困難的失地農民在“不挑不揀，服從安排”的前提下，確保“零就業家庭”一個月內至少實現一人就業，并且如果失地農民實現了自謀職業，可按規定享受就業崗位補貼和社會保險費補貼等，這種“鐵保障、活就業”的模式值得借鑒和推廣。