新常態下農村貧困退出機制研究*

◎林科軍

對于農村地區來說，貧困是束縛農村經濟發展的枷鎖，嚴重阻礙著區域經濟發展，同時也影響民生和社會的穩定，因此國家制定了扶貧攻堅計劃，扶持農村經濟的發展，如“國定貧困縣”、“精準扶貧計劃”等，重視發展農村經濟，強調以城帶鄉，力求促進城鄉一體化，然而在實際的扶貧過程中，出現了一些意想不到的情況，如一些貧困縣以“貧困”為驕傲，或者帶著“貧困帽”占據國家資源，而國家在貧困退出機制方面的建設相當缺乏，這是短板，需要政府有所作為，避免這種現象的發生。有研究者指出，退出機制實質是一種導向機制，它是指在某種指標體系中，經過發展而達到這種指標時自動脫離的情況。正因為當前我國農村貧困退出機制存在諸多問題，才導致了這種自動脫離的情況少之又少，這需要在分析其具體原因的基礎上，說明解決這些問題的方法策略。

一、我國農村貧困退出機制現狀分析

現階段，我國農村貧困退出方面整體呈現出一種被動退出、退出數量少和退出效果不佳等狀況，這種總體情況，需要進一步分析。

（一）退出數量少。我國農村貧困地區退出的數量較少，主動退出的自覺性相當弱，不愿意自動退出。雖然自我國確定扶貧標準以來，農村貧困區有進有出，但總體上退出的數量偏少。就以貧困縣的退出為例，有數據表明，自1994年以來，我國國定貧困縣的退出比率只占8.6%，退出數量較少，效果也并不明顯。

（二）退出困難。正是因為我國扶貧政策為農村貧困地區帶來了可觀的經濟利益，某些貧困地區還能獲得上億元的扶貧資金，這些資金原本的用意是解決該地區的貧困問題，以促進貧困地區經濟的發展，一些農村地區爭相獲得國家的資金扶持，而且那些依靠國家資金實現了脫貧的農村地區為了繼續無償享受國家的資金扶持而不愿意將這項權利讓給其他的貧困地區，加上我國在貧困退出方面的機制和制度的建設存在巨大的缺失，因而在激烈的競爭和強大的資金誘惑下，農村貧困退出相當困難，狀況堪憂。

（三）負面影響大。以上現象會產生諸多不良后果，一方面，加重了財政負擔，不利于實現社會公平，這主要體現在那些依靠國家扶持資金發展起來的農村地區沒有退出國家扶持范圍，占據了一部分名額和資源，致使應該獲得國家資金扶持的地區不能獲得有效的資源以發展自己，導致了社會的嚴重不公，加重國家的經濟負擔，同時也影響了我國扶貧效率的提高。另一方面，形成了一種逆向的激勵方式，反而妨礙貧困地區的發展。一些貧困區過度依賴政府政策支持，形成“等”、“靠”、“要”的思想，這與國家制定政策扶持貧困地區發展的初衷不相符合，沒有對該地區的發展起到激勵作用，嚴重阻礙了貧困地區自我發展的能力。

二、我國農村貧困退出機制存在問題的原因分析

（一）缺乏明確的退出制度。我國在貧困退出方面的制度缺失是長久以來困擾貧困退出的關鍵所在，因為制度的模糊、不明確，使得農村貧困退出無法可依。在流程方面，中央政府只是對各個省份提出了一個大致的要求，如按照“高出低進、一進一出”的原則來分配貧困名額，正是因為這條規則過于寬泛，缺乏具體的操作步驟要求和相關執行標準。此外，執行人員也可能按照自己的理解方式或者從維護自己的利益方面入手，來理解國家提出的相關要求，制定具體的退出制度和方案，最后形成了多數不同版本的退出機制和政策，沒有統一的標準和具體的要求，影響了順利退出。

（二）評定標準缺乏科學性和公開性。我國農村貧困地區的退出與國家對貧困地區的評定標準密切相關，目前，我國對貧困地區的評定標準正在隨著經濟發展水平的提高而不斷調整和優化，但總體來說，現行的評定標準在指標體系和監督體系的建設方面還是缺乏力度，主要表現為評定標準缺乏科學性、公開性和統一性，過于靈活的評定標準只會讓各省份憑借自身對貧困以及扶貧標準的理解和認知來制定相應的退出政策。在制定評定標準時，多種退出版本并行，致使各個區域的退出口徑不協調，不利于農村貧困地區的退出。

（三）缺乏可靠的監測評估和動態調整機制。我國農村貧困地區一旦被國家評定為資金扶持對象，每年即可享受到相當豐厚的財政支持，但國家在為這些貧困地區帶來大量資金的同時，卻沒有注重建設可靠的監測評估機制和動態調整機制，以實時監測資金的用途，是否真正進入了確實需要資金的群體中，或者監督貧困地區在實現脫貧之后是否將其“貧困身份”摘除。由于缺乏相關動態調整機制，這些發生變動的區域沒有得到相應的調整，如某些被國家評定為貧困縣的地區實現了脫貧，甚至出現在國家百強縣名單中，卻依然沒有變換其“貧困身份”，依然享受著國家的政策。因此，在監測評估機制和動態調整機制的建設方面，國家需要進一步加大建設力度。

三、完善我國農村貧困退出機制的策略分析

2016年4月份，中辦、國辦印發了《關于建立貧困縣退出機制的意見》，指出要建立嚴格、規范、透明的貧困縣退出機制，促進貧困人口、貧困村、貧困縣在2020年以前有序退出。就目前農村貧困退出現狀來看，我國建立和完善貧困區域退出機制和制度已經處于緊要關頭，任務十分緊迫而艱巨。

（一）明確脫貧目標和評價標準。目前我國貧困地區的評定方式主要是以該區域的貧困人口、農民的人均收入情況和人均GDP以及人均地方財政的收入為主要依據進行制定的，為了進一步優化貧困地區的退出標準和完善相關機制，可以考慮以下幾個方案：第一，以每個地區的各項經濟指標為標準，進行綜合評價和權衡，實時調整進入貧困縣的相關標準，將不能達到貧困標準的縣、村等統統排除出去，以實現扶貧資源的有效利用。第二種方案是在第一種方案的基礎上加入健康狀況、教育及醫療水平等具體的指標，將經濟發展指標與人民的生活指標相結合，綜合起來進行衡量，要求那些達到良好發展水平的貧困地區自動讓出名額。

（二）為農村貧困地區設定明確的退出期限。為盡可能地減少貧困農村的數量，可以考慮使用有“期限”的貧困評定方式，為一部分富裕起來的貧困農村設定一個近期的退出時間，使其到了規定時間能夠自動將“貧困身份”轉變為普通身份，從根本上杜絕農村爭相獲取貧困名額的行為。對于剛剛獲得貧困名額的農村，首先應該讓他們意識到名額是流動的，不是固定的，不能長期被自己所占有；然后為這些貧困農村制定脫貧“時間表”，在這個時間段內該區須憑借國家的資金資助實現自主發展。

（三）鼓勵貧困地區自主發展，建立正向激勵機制。針對某些地區出現的逆向激勵現象，政府應當積極制定相關政策，鼓勵接受扶貧計劃的區域實現自主發展，增強擺脫貧困的力量，建立正向的激勵機制。首先，制定獎勵政策，以重金獎勵那些憑借著政府的支持走上自主發展、實現本區域可持續發展的貧困農村，而且對待那些只依靠自身力量發展起來的農村更應該給予更高的表揚和更豐厚的獎勵，從而引導那些又“等”又“靠”的貧困農村不再“等”下去。其次，扶貧一定要堅持“授人以漁”的原則。中央制定了扶貧計劃和政策，地方政府就需要提供相關的配套措施，確保資金能夠真正落實到亟需改變生活狀況、亟需發展自身經濟的貧困群眾手中，以幫助當地貧困人口通過國家扶貧政策提高自我發展的能力，同時也保證扶貧資金用在“刀刃”上，提高扶貧效率。

（四）確立可行性強的約束機制。為確保農村貧困地區退出機制的進一步完善和發展，建立激勵機制還遠遠不夠，需要相應的約束機制，從規范考核的角度約束地方官員的行為，促使他們將扶貧工作的重點放在農村建設方面，引導他們樹立正確政績觀。在具體的貧困考核中，須同時注重經濟增長和社會公平問題，將考核的內容擴大到扶貧政策的有效性、扶貧資金的使用效率、貧困人口的生活水平是否提高和農村環境是否得到改善等方方面面，切實做到全心全意為人民服務，踏踏實實為人民做好事實事。

（五）制定科學的退出程序。首先，根據貧困農村的發展狀況獲取詳盡的信息，并對之進行處理和分類。其次，根據詳細的信息核查應當退出的貧困農村，將部分符合退出標準的貧困農村進行備案登記，并將這些備案文件進行反復對比，認真核實，以避免遺漏和失誤現象。同時，在確定退出名單之后將退出對象予以公示，各個省份將各自所轄區域內的脫貧農村予以張榜公示和網上公示，將結果告知廣大農村地區。完全確定退出對象的階段，由省級政府將確定的名單上報到國家，經過國家扶貧辦審核確認之后再予以停發扶貧資金，最終將該村移出貧困農村的名單。最后，為了鞏固貧困退出成果，在停發扶貧資金的同時，政府可以在其他方面繼續給予優惠和幫助，如給予退出貧困名單的農村稅收優惠政策或者相關產業支持等，以確保該區域的經濟持續健康發展。