我國社會保障水平城鄉(xiāng)差距的應對之道

◎余尤騁

社會保障是國家或社會依法建立的、具有經(jīng)濟福利和社會化性質(zhì)的國民生活保障系統(tǒng)。一般來說，我國的社會保障由社會保險、社會救助、社會福利、軍人福利、醫(yī)療保障、福利服務以及各種政府或企業(yè)補助、社會互助等組成。

目前我國的社會保障水平表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差距。從最低生活保障水平來看，在20 世紀中期，城市居民該項指標已經(jīng)達到每人每月170元，而同一時期，農(nóng)村居民的該項指標數(shù)據(jù)競為每人每月70元，為城鎮(zhèn)居民的一半。而2012年，城市人口的最低生活保障水平為每月330元/人，農(nóng)村只有每月172元/人。據(jù)2013年穆懷中教授統(tǒng)計預算的數(shù)據(jù)：2011年城鎮(zhèn)社會保障水平約為5.39%，而農(nóng)村的社會保障水平約為1.26%，城鎮(zhèn)的社會保障水平比農(nóng)村高出約3.28倍左右。目前我國農(nóng)村地區(qū)的社會保障明顯呈現(xiàn)出保障水平低、覆蓋率低、人民的接受與認知程度低等不理想的狀況。

現(xiàn)代社會保障是全體公民應該享有的基本權(quán)利，也是國家和社會對公民的責任，是社會進步的重要標志之一。縮小社會保障體系的城鄉(xiāng)差距，建立完善的社會保障體系是政府重要的施政方向和奮斗目標。

一、我國社會保障水平城鄉(xiāng)差異的成因

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會體制的影響。在中國社會的特殊發(fā)展中，形成了城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟社會管理體制。其中，農(nóng)村表現(xiàn)為自給自足的經(jīng)濟特征，而城市則具有較完善的市場經(jīng)濟特征。這種二元經(jīng)濟社會體制尤其是其戶籍制度導致了城鄉(xiāng)之間的流動的困難。戶籍制度是我國計劃經(jīng)濟時期形成的社會制度，它根據(jù)地域?qū)⑷丝谶M行了嚴格地劃分，限制了農(nóng)村人口大量遷入城市。同時，這種制度使得城鄉(xiāng)的教育、醫(yī)療、福利等服務存在明顯的差距，導致了城鄉(xiāng)社會保障水平的不平衡。

（二）城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡。中國建國初期采用的是計劃經(jīng)濟的社會模式，這種模式使得政府的投入與社會的發(fā)展關(guān)系十分密切。政府對地區(qū)的投入主要體現(xiàn)在資金和各項生活、生產(chǎn)資料的投入，這些財政投入使得財政政策的改革可以引起社會保障水平的變化。因為城市發(fā)展較快、人口基數(shù)大、話語權(quán)強，是社會現(xiàn)代化建設(shè)的中心，所以政府對城市的財政投入明顯大于農(nóng)村地區(qū)。城鄉(xiāng)居民對社會保障的享用會導致社會保障水平城市明顯高于城市。同時，資金籌措上的差異也會使得城鄉(xiāng)社會保障水平差距加劇。各項社會保障事業(yè)需要資金的支持，政府對城市資金籌措上的力度較農(nóng)村地區(qū)的投入要大很多。

（三）制度變遷存在的路徑依賴性。有研究表明：制度變遷存在路徑依賴性。路徑依賴性是指過去所做的某項制度或行為的選擇決定了他們現(xiàn)在及以后的選擇。國家一直將城市作為改革與發(fā)展的重心，而社會保障水平又是經(jīng)濟發(fā)展的重要配套要素，因此，城市的社會保障也是處于重心位置。從改革前的“國家—單位”保障型社會保障制度到改革后為使國企改革順利進行的社會保障制度都貫徹了這一規(guī)律。與此同時，農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度長期不受重視，導致這農(nóng)村社會保障水平的逐漸落后。

（四）某些方面政府責任履行不到位。改革開放前，基于國情和國家經(jīng)濟實力，政府選擇去優(yōu)先保障城市的社會保障水平，而在農(nóng)村地區(qū)實施“集體+家庭”的社會保障模式，這種模式對農(nóng)村地區(qū)的社會保障僅有基礎(chǔ)的災害救濟，而不存在更多的社會保障責任與義務。改革開放后，政府在農(nóng)村地區(qū)實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這使得農(nóng)村的家庭經(jīng)濟逐漸解體，因此，之前的農(nóng)村社會保障制度也隨之消失。但是，政府并沒有及時在農(nóng)村建立有效的社會保障制度，使得農(nóng)村居民的社會保障一直處于空窗期。即使在新的農(nóng)村社會保障制度建立的今天，政府對農(nóng)村地區(qū)的社會保障投入也十分有限，以上種種原因均使得城鄉(xiāng)地區(qū)社會保障水平差距難以縮小。

二、社會保障水平城鄉(xiāng)差異的負面影響

（一）反向擴大城鄉(xiāng)差距，不利于城鄉(xiāng)關(guān)系的均衡協(xié)調(diào)。社會保障作為一項重要的社會制度和收入分配制度，它也起著維護收入公平，縮小貧富差距的重要調(diào)節(jié)作用。社會保障水平的城鄉(xiāng)差距將減弱它的調(diào)控作用的發(fā)揮，會反向擴大城鄉(xiāng)的貧富差距，進而也不利于城鄉(xiāng)關(guān)系的均衡協(xié)調(diào)。

（二）激化社會矛盾，妨礙社會的和諧穩(wěn)定。社會保障的水平影響著國民的生活水平和社會的穩(wěn)定，它與群眾的生存發(fā)展緊密聯(lián)系，會直接作用于社會的和諧穩(wěn)定。社會保障水平的城鄉(xiāng)差距會激化社會矛盾，例如農(nóng)民工、流浪人口等弱勢群體的社會保障問題，如果處理不好，就會引起群體矛盾事件，進而妨礙社會的穩(wěn)定和諧。

（三）使人生來就社保水平不等，妨礙公平正義社會環(huán)境的形成。現(xiàn)代社會保障的核心價值理念是公平、正義、共享。這體現(xiàn)了社會保障水平對公平正義環(huán)境的重要性。然而，我國目前城鄉(xiāng)社會保障水平存在較大差距，農(nóng)村地區(qū)社會保障的覆蓋范圍、保障力度等都遠遠落后于城市，這使得人生來就受保障不平等，妨礙了公平正義社會環(huán)境的形成。

三、我國社會保障水平城鄉(xiāng)差異的應對之道

（一）宏觀方面的應對之道

第一，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。二元經(jīng)濟社會體制導致了城鄉(xiāng)之間的差距的形成與擴大，尤其是其戶籍制度。因此，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度便顯得十分重要。取消農(nóng)村和城市之間的隔閡，使得城市和農(nóng)村地區(qū)的居民享受均等的社會保障水平，使城鄉(xiāng)地區(qū)社會福利政策得到統(tǒng)一，從而促進居民權(quán)利的平等。另外一部分，城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度可以推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程，有利于城市與農(nóng)村之間制度、觀念隔閡的打破，有利于資源和居民的合理流動，進而可以促進社會的可持續(xù)發(fā)展。

第二，構(gòu)建普惠式的養(yǎng)老金制度。目前我國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險制度逐漸健全，但是農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險制度仍處于起步階段。需要將農(nóng)村社會保障進行健全與完善，使農(nóng)村居民可以得到健全的社會保障。普惠式的養(yǎng)老金弧度在實施過程中，需要加緊其制度的約束，從而促進農(nóng)村地區(qū)財政補貼得到落實。這需要建立健全社會保障體系的相關(guān)法律法規(guī)，明確資金來源于去向，強化政策的實施與一致性。

第三，推進社會保障機制的合理化。目前我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展仍存在不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等多種問題，其中城鄉(xiāng)社會保障制度的不合理妨礙這社會經(jīng)濟的發(fā)展。目前我國社會保障制度上存在一些不合理的點有：（1）在社會保障制度的供給方面，制度頂層設(shè)計上存在制度碎片化；（2）在制度實施的執(zhí)行力度方面，一些已出臺的社會保障制度沒有得到落實；（3）在社會保障的管理制度方面，在制度化不足，隨意性較強，實施路徑不夠完善。因此，需要政府進行全面綜合的思考和制度設(shè)計，注重公平性和合理性，提高統(tǒng)籌的層次，擴大制度政策的效應。

第四，創(chuàng)新社保基金運營管理模式。社會保障基金資產(chǎn)是保證社會保障制度有效實施的必要條件。與基金規(guī)模的不斷擴大和投資風險逐漸增加相比，其對社會保障經(jīng)濟進行管理和規(guī)范的法律法規(guī)方面卻十分薄弱。健全完善的法律法規(guī)可以確保社會的保障支出，因此需要健全防范機制，明確基金的來源和用途，對基金加強監(jiān)督和管理，以確社會保障基金的保值增值及其合理使用。在完善社會保障基金運營管理模式時，我們需要做到以下幾點：一要著眼效率成本，完善基金管理體制；二要發(fā)揮財政職能，納入政府預算管理；三要強化激勵約束，建立績效考評機制；四要促進基金增值，委托專業(yè)機構(gòu)運營；五要健全監(jiān)督體系，確保基金安全。

（二）微觀方面的應對之道

第一，加大社會保險的宣傳力度。由于受經(jīng)費緊張等因素制約，社會保險宣傳一直不夠理想，相當部分農(nóng)村居民不知道參加社會保險是用人單位和勞動者的法定義務，享受社會保險是勞動者的合法權(quán)益。加大社會保險的宣傳力度可以讓更多農(nóng)民去了解和感受到保險的優(yōu)惠及重要性，提高社會保險的普及率。首先可以每年財政投入一定的社會保險宣傳經(jīng)費，確保社會保險宣傳工作的正常開展。同時各級勞動保障部門和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，需要切實抓好社會保險宣傳工作的落實。全市勞動保障部門、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，需要開展多種形式宣傳活動，通過宣傳社會保險的政策法規(guī)和社會保險知識，提高了參保單位、參保人的社會保險意識，從而促進了社會保險事業(yè)的發(fā)展

第二，豐富社會救助的內(nèi)容，簡化申辦手續(xù)。國家和其他社會主體對于遭受自然災害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。它對于調(diào)整資源配置，實現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定有非常重要的作用。然而，我國農(nóng)村地區(qū)的社會救助依舊有很多欠缺的地方。為了解決困難群眾的實際迫切需要，需要去豐富社會救助的形式和范圍，這需要做到以下要求：在滿足困難群眾物質(zhì)救助的同時，也要關(guān)注群眾的精神上的需要；在發(fā)展及時性救助的同時，也需要發(fā)展其發(fā)展性救助。對困難群眾進行就業(yè)培訓等，從根源上解決問題。

第三，提高農(nóng)村居民在基礎(chǔ)教育方面的社會福利水平。農(nóng)村教育是農(nóng)村發(fā)展程度的重要表現(xiàn)，也是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。要做到城鄉(xiāng)社會保障水平的差距減小，需要對教育資源進行合理的城鄉(xiāng)分配，縮小城鄉(xiāng)之間的教育差距。這需要對政法公共教育經(jīng)費和教育資源進行合理的分配，需要對農(nóng)村的教育經(jīng)費保障機制進行改革和深化，落實政策的實施。