我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度困境與改革*

◎王銅琴

農村土地承包經營糾紛仲裁制度是中國農村土地改革實踐發展的法律制度保障，為解決農村土地承包經營糾紛、保障農民土地利益、促進農村社會穩定和發展具有重要意義。農村土地承包經營糾紛仲裁制度的發展也是我國農村事業的進步。而我國對農村土地承包權與經營權的認定與法律適用直接影響糾紛仲裁制度。自從《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布后，各地市也紛紛出臺相應指導意見與實施細則，有效指導了我國農村土地糾紛仲裁案件，仲裁程序更合法、仲裁機構組建更有效、人員選聘更科學等因素，一定程度上促進了我國農村土地承包經營糾紛制度的發展。但是，隨著時代的發展，農村土地承包經營糾紛類型在變化，現行農村土地承包經營糾紛仲裁案件裁決結果是否符合農村長遠發展要求，是否符合仲裁制度理念與法理，程序是否具有改進空間等，仍然是值得深入探討的問題。本文從我國農村土地承包經營糾紛的內在性質，分析其運作程序中存在的問題，并在此基礎上提出改進意見。

一、我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度特點

（一）農村土地承包經營糾紛仲裁制度的特殊性

土地是農村發展的基礎性資源，是農民權益的重要組成部分。農村土地承包經營制度有效保障了農民利益，但是農村土地承包經營糾紛也成為影響農村穩定發展的因素。如果解決不好農村土地承包經營糾紛仲裁問題，就不利于農民維權和農村發展。但是農村土地承包經營糾紛仲裁制度具有特殊性，不同于一般的民事仲裁。首先，從法律依據上來看，我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度屬于仲裁法基礎上的單獨立法。農村土地承包經營糾紛關系三農問題，具有較強的政策性指導訴求，同時我國土地制度的特殊性也決定了農村土地承包經營糾紛需要獨立法律依據。其次，農村土地承包經營糾紛仲裁擁有地方政府的財政支持與保障。這類仲裁案件往往事關農村農民利益，無法按照民商事案件進行糾紛解決，地方政府一般將其納入財政預算以保證糾紛順利解決。第三，農村土地承包經營糾紛主體在仲裁中不存在管理與被管理關系，也不存在行政上下級關系，而是以維護農民利益為主要目的化解糾紛，糾紛主體間是平等的民事主體。最后，受限于農村地區經濟與社會發展水平，該類仲裁案件仲裁庭一般由上級仲裁委員會在當地設置仲裁庭管轄，對仲裁人員法律素養與農村事務具有較高要求，考慮農村地區現實情況，一般為當地政府工作人員擔任。

（二）農村土地承包經營糾紛仲裁制度的特點

從法律制度上來看，農村土地承包經營糾紛仲裁制度也同樣區別于其他類型的仲裁。依據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的相關規定，農村土地承包經營糾紛仲裁制度具有以下特點。第一，農村土地承包經營糾紛仲裁程序的啟動是以任何一方當事人申請為條件，而不是雙方當事人簽訂的仲裁協議。一旦糾紛無法通過和解或調解等方式解決，當事人就可以向當地農村土地承包經營糾紛仲裁機構申請仲裁，并啟動仲裁程序。第二，雖然在實踐中，農村土地承包經營糾紛解決方式大多以和解、調解、仲裁、訴訟的順序選擇，但是調解仲裁法條文中沒有明確規定調解、訴訟、仲裁的先后順序，農村土地承包經營糾紛當事人可以自由選擇是否采用仲裁方式。第三，農村土地承包經營糾紛的仲裁裁決并不是一審終審，而是實行“一裁兩審”。如果當事人對仲裁結果不滿意，可以在仲裁裁決作出后的法定時限內向當地法院提起訴訟。

二、我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度存在的問題

（一）案件受理范圍小，仲裁覆蓋范圍有待提高

我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對農村土地承包經營糾紛仲裁案件受理范圍進行了明確界定，并作出了排除性規定。主要涉及農村土地承包權與經營權帶來的權益問題，包括土地承包合同的訂立、履行、變更、接觸和終止以及土地承包權調整與收回而產生的土地糾紛，以及農村土地承包經營權問題帶來的相關糾紛。但同時，該法對因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛問題進行了排除規定。實際上，根據我國農村土地相關法律規定，農村土地屬于國家或集體所有，農村土地承包經營糾紛發生的物質載體本身就屬于國家或集體所有，而將因征收集體土地發生的糾紛排除在仲裁之外的規定很明顯與現實需求是矛盾的。特別是隨著我國城市化進程的發展，農村土地糾紛很多都涉及農村集體土地征收與補償問題，特別是因政府征收土地的補償問題產生的糾紛，應當納入民事仲裁范圍，保證農民利益。因此，將征收集體土地及補償糾紛排除在仲裁受理范圍不符合農村土地仲裁現實發展需要，無法最大限度保證農民土地權益，也與農村土地糾紛問題解決的初衷不符。

（二）法治屬性不足，行政強制性特征突出

當前我國農村土地承包經營糾紛仲裁機構設置和人員配置等均具有明顯的行政化傾向。農村土地承包經營糾紛仲裁遵循屬地管轄原則，糾紛當事人無權自由選擇仲裁機構，且仲裁程序的啟動僅需一方當事人申請，而沒有申請的另一方當事人則只能遵從，具有一定的強制性；再者，仲裁機構的設置上，仲裁委員會由當地縣（地市）級政府的農業、經濟等相關部門組建，人員配備上也相應的由當地政府的人員組成，管理權限上隸屬于相關行政管理部門。綜合上述，仲裁機構設立與人員構成均有政府行政人員參與，管理章程與規章制度均具有明顯的行政色彩。因此，仲裁委員會集行政與仲裁為一體，容易成為行政單位的附屬單位，缺乏獨立的法制屬性容易受到行政干預的影響，違背了糾紛仲裁解決機制的獨立性和公正性，在很大程度上影響了農村土地承包仲裁的公正性和權威性。

（三）仲裁與訴訟銜接不暢，仲裁功能弱化

一般而言，“一裁終局”是仲裁制度的本質特征。但是，根據《農村土地承包經營糾紛調整仲裁法》規定，農村土地承包經營糾紛的仲裁裁決卻是“一裁兩審”，規定“如果當事人對仲裁結果不滿意，可以在仲裁裁決法定時限內向法院提起訴訟”，此規定弱化了仲裁的法治功能與法律效力，違背了仲裁制度快速保障農民土地權益的初衷。另一方面，仲裁與訴訟對農村土地承包經營糾紛的案件受理范圍不一致，法院不受理農村土地承包經營確權相關訴訟，承包權取得與收回糾紛不屬于民事訴訟受案范圍，由此可見，仲裁案件受理范圍大于訴訟范圍。如果仲裁當事人對仲裁結果不滿意向法院提出訴訟要求，就會導致仲裁與訴訟無法銜接的問題，因為不是所有的仲裁案件都可以繼續進行訴訟申請，這就造成農村土地承包經營糾紛問題的解決同時存在不同解決方式的切換與適用，容易影響仲裁功能的發揮。

（四）法律與民情交織，仲裁裁決執行難

土地是農村的基本發展資源，也是農民最重要的資產。土地承包經營糾紛仲裁案件的執行問題關系到農民生產生活保障并且受鄉土民俗民情因素影響，同時存在主客觀的雙重執行難問題。土地具有不動產屬性，對于仲裁當事人來說，土地糾紛就是利益糾紛，且涉及長遠利益，影響當事人農業生產活動，主觀上當事人具有阻礙仲裁裁決執行的動機，法院強制執行也變得較為困難。另一方面，農村鄉土民情氣息濃厚，發生農村土地承包經營糾紛后私下解決較多，一旦訴諸法律，則往往需要經過調解、協調、仲裁與訴訟等不同方式的長期解決，同時，仲裁裁決的做出與執行分屬不同單位，這些都容易造成法院執行動力不足。最后，農村是人情社會，圈子小，人情多。土地承包經營糾紛仲裁工作人員、法院執行人員與當事人往往具有千絲萬縷的人情關系，不利于仲裁裁決執行。

（五）仲裁員素質參差不齊，仲裁行為有待規范

農村土地承包經營糾紛仲裁工作要求工作人員既熟悉農業經濟相關知識，又要具有一定的法律素養，同時具有豐富的農村工作經驗。而實際上受限于農村社會發展條件，仲裁員的仲裁專業知識與法律素養和農村工作經驗往往不可兼得，大部分仲裁員是來自相關行政單位的工作人員，仲裁素養參差不齊。第一，仲裁員面臨工作身份的轉變和法律素養的不足。農村土地承包經營糾紛工作涉及諸多專業法律法規，比如《物權法》《合同法》等，工作人員必須熟知這些法律法規條文并能應用到工作中，但是由農經人員轉變為仲裁工作，不熟悉仲裁法規和仲裁工作方式，在工作中無法熟練的利用法律知識對土地糾紛做出符合法律評斷的裁決，無法在保障農民土地權益的同時展現法律公正的力量，這一現狀制約了仲裁工作的效果與推進。第二，工作身份與工作手段的轉變。由于農經人員熟悉農村工作方式，比較了解農村糾紛特點，從事仲裁工作具有一定的優勢。但是由先前農村工作管理崗位到糾紛調解人員化解農村糾紛與矛盾的轉變，需要深入基層了解糾紛原因，同時仲裁工作是以法律法規程序進行辦案裁決，而不是行政力量的干預，這對工作人員的適應能力提出了巨大挑戰。

三、我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度的改進與完善

（一）夯實仲裁案件受理法律基礎，適當擴大仲裁受理范圍

《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》受案范圍中將“征收集體所有的土地及補償發生的糾紛”排除在外，以立法的形式截斷了農民與集體的土地糾紛仲裁之路。我國《土地管理法》《物權法》《農村土地承包法》等都對農民土地權益進行了保障。集體土地權益也是農民土地權益的重要內容，現實中，隨著我國城市化進程的發展，農民與集體土地糾紛已經成為影響農民土地權益的重要糾紛形式，這種排除顯然不符合當前農村土地糾紛發展趨勢，也不利于保障農民土地權益。集體土地征地糾紛主要表現在政府征地程序與規則、征地補償標準與安置方案、集體經濟土地補償費用分配等方面。我國相關法律對前兩類糾紛做了明確規定，但是后者關于集體土地征地補償費用的分配問題卻并沒有明確的法律依據，從本質上講，這一類糾紛仍然屬于民事糾紛，涉及到村一級基層自治組織，依靠訴訟與行政復議顯然不能徹底有效解決問題，理論上納入仲裁案件受理范圍更為合適。因此，農村土地承包經營糾紛調解仲裁的法律基礎仍然具有可改進的空間，應該與時俱進，構建符合農村土地現實狀況的土地糾紛仲裁法律體系。

（二）突出仲裁法律獨立性，淡化仲裁行政強制性傾向

在我國土地屬于國家或集體所有，而農村土地承包制度保障了農民的土地使用權和收益權。盡管圍繞農村土地承包權與經營權產生的相關糾紛與民商事糾紛相比有其特殊性，但是本質上仍然屬于民事糾紛。同時，盡管我國農村土地承包經營糾紛仲裁機構組成與仲裁人員來源與當地農經部門有著千絲萬縷的關系。但是，農村土地承包經營糾紛仲裁仍屬于民事仲裁，并且具有獨立的法律依據。《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》中規定了完整的立法框架和仲裁程序，其中對農村土地承包經營糾紛案件的申請與受理、仲裁庭組建與仲裁員選擇、仲裁裁決執行等方面分別做了詳細規定。因此，改革農村土地承包經營糾紛仲裁制度，必須突出該仲裁制度的法律獨立性與完整性，淡化仲裁的行政強制性傾向。首先，與民商仲裁機構設立保持一致，仲裁委員會應獨立于地方政府行政部門，在條件不允許的地區設置獨立辦事處或辦事機構；其次，在日常工作中，仲裁部門人員應注重農村基層調研，掌握基本農村工作技能，避免工作中過度依賴當地行政部門，盡量降低行政干預可能性，減少行政傾向，必要時可以多部門各司其職相互配合，但不能過度依賴甚至由行政部門代替。

（三）構建農村土地承包經營糾紛綜合干預制度，凸出仲裁法治功能

農村土地承包經營糾紛的解決需要多樣化的糾紛解決方式，雖然仲裁是比較有效的一種，但是不是所有的此類糾紛都適合直接仲裁。調解在解決類似土地糾紛中的作用也是不容忽視的，并且具有比仲裁和訴訟更好的適用性。在農村農民問題中，仲裁往往是調解不成功的情況下繼而采取的維權方式。因此，針對農村地區民風民情與現實經濟社會法律發展需要，有必要建立有針對性、有層級性的農村土地承包經營糾紛干預制度，并做好不同干預解決方式的對接聯動工作。從農村實際出發，堅持調解與仲裁相結合，先調解后仲裁的原則，建立村、鎮、縣、市多級聯動的糾紛解決機制。仲裁部門與當地村鎮一級管理部門積極合作，相互配合，充分利用農村工作的熟人圈子，及時化解土地糾紛于地方，降低土地承包經營糾紛負面影響，減少仲裁申請數量。但是，一旦調解不成，也要積極指引當事人申請仲裁，以法律武器維護自身合法權益，并向農村地區普及法律知識；依法仲裁，發揮仲裁法治功能。

（四）引進與培訓相結合，提高仲裁人員綜合素養

當前我國農村土地承包經營仲裁人員綜合素養有待提高，仲裁人員的就地解決制度雖然可以解決農村仲裁人員缺乏的問題，但是，仲裁人員的農村工作經驗與仲裁工作經驗需要同步發展。因此，有必要采取措施，引進專業仲裁人員并對現有工作人員進行專業培訓，提高仲裁人員綜合素養。首先，加強對仲裁人員的法律業務培訓。定期學習相關法律知識，包括專業法律知識和仲裁程序法規范，特別的要與時俱進，隨時跟進并了解國家土地政策，提高法律素養；其次，組織上級專業仲裁專家進行業務培訓，強化仲裁人員農村工作能力與專業仲裁能力，學習農村糾紛矛盾化解技巧，在業務能力與專業知識上提高仲裁人員綜合素質；第三，建立符合中國農村發展情況的仲裁人員選拔制度，重視工作人員的日常工作考核與監督，并進行不定期考核，規范仲裁工作合法性與仲裁人員專業性。

（五）強化仲裁裁決執行，維護法律制度權威

作為執行標的物的土地具有特殊性，這也決定了農村土地承包經營糾紛仲裁裁決執行是有難度的。但是只有仲裁裁決得到有效執行才能維護農民合法土地權益并彰顯法律正義。只有仲裁裁決有效執行，才能實現仲裁的目的。由于土地的特殊性，仲裁執行是關涉多個部門多個主體的長期行為，不能一蹴而就，因此執行單位必須要有高度的責任感和使命感。首先，人民法院作為仲裁裁決執行機關必須履行職責，積極走訪仲裁當事人，了解仲裁起因與緣由，做好仲裁執行的準備工作。對有能力履行裁決而拒不履行的當事人，要根據相關法律法規采取強制執行，而對實在沒有執行能力的義務人，則要做好相關調查工作，并積極反饋并采取有效的應對措施。其次，執行后仲裁機構及法院要積極回訪調研，保證土地承包經營權利人能夠正常獲得土地收益，如果存在仲裁義務人存有妨礙裁決執行的行為，應采取相應措施積極制止，保證仲裁裁決執行到位，維護當事人土地權益和法律制度權威。