農(nóng)村集體資產(chǎn)股份有償退出與繼承的理論研究和地方探索

■ 方志權(quán) 蔡 蔚

黨的十八屆三中全會提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。近年來，國內(nèi)對這一領(lǐng)域的理論研究取得明顯進展。黃延信（2014）從法律層面對農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本概念及內(nèi)涵特征進行了梳理，提出探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，賦予集體資產(chǎn)權(quán)能。于飛（2014）提出共同共有和集體所有是兩種不同的法律概念，不能以共有來解釋農(nóng)村集體所有制。集體所有與總有最近似。總有制度的目的是確保團體成員的共同生存。集體所有制改革應(yīng)當(dāng)?shù)瘓F體所有，增強個人支配與個人利益歸屬。張曉山（2015）對有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的幾個理論問題進行了梳理，提出應(yīng)及時對中國農(nóng)村集體所有制從理論、法律和政策層面進行探索。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部（2015）也提出對農(nóng)村集體所有制下的產(chǎn)權(quán)必須通過深化改革進行重構(gòu)。陳錫文（2017）指出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是要把集體資產(chǎn)查清楚，把收益分配權(quán)落實到每個成員頭上，絕不是把集體的資產(chǎn)分割到每個成員頭上。韓俊（2017）分析認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，是一個內(nèi)改制，其核心是保護好農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，重點是明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。

在實踐層面，上海是我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的先行地區(qū)，近年來，通過規(guī)范改革程序，創(chuàng)新登記形式，健全工作機制，各項改革走在前列。至2017年底，全市98%的村完成了村級改制，50%的鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)級改制。上海市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進入了法治化新階段。北京市不斷深化改革，農(nóng)民獲得感明顯增強，全市1373個村集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)股份分紅，占35.2%，137萬股東實現(xiàn)人均分紅3467元。浙江省在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的同時，拓展發(fā)展集體經(jīng)濟的有效路子，鼓勵改制地區(qū)采用項目股份制方式籌措項目建設(shè)資金，走出社區(qū)尋找開發(fā)項目（程渭山，2016）。江蘇蘇州對所量化到人的股權(quán)份額進行“固化到戶、戶內(nèi)共享”的靜態(tài)管理，做到以戶為單位、股權(quán)份額“生不增，死不減，遷入不增加，遷出不減少”。目前，蘇州已有95%的社區(qū)合作社完成“股權(quán)固化”的工作（陳建榮，2017）。對股權(quán)(份額)管理，在具體推進過程中，集中有兩種情況：一是在城市化地區(qū)已撤制村組的地方，對入股股民的股權(quán)應(yīng)實行靜態(tài)、基本封閉的管理模式。二是對農(nóng)村地區(qū)村委會和村集體經(jīng)濟組織都還共同存在的地方，其股權(quán)（份額）可實行動態(tài)管理模式，待撤制村組時，可及時鎖定基數(shù)，實行靜態(tài)固化管理。從各地探索集體資產(chǎn)股權(quán)有償退出與繼承的經(jīng)驗看，必須嚴(yán)格限制股權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，除內(nèi)部股民自由轉(zhuǎn)讓外，不允許外來人員受讓本公司股權(quán)；防止內(nèi)部股民惡意買賣股權(quán)；內(nèi)部股民股權(quán)轉(zhuǎn)讓、親人間的繼承或贈予必須經(jīng)個人或家庭申請、董事會同意、雙方簽字確認(rèn)、司法公證（家庭成員增減屬家庭內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化的事情，由家庭內(nèi)部協(xié)商確定）。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人相關(guān)理論研究

（一）總有制度與“母雞”理論

今后相當(dāng)長一個時期，建立在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的股份合作制經(jīng)濟是中國發(fā)展集體經(jīng)濟的有效形式。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以社會主義公有制為基礎(chǔ)，其以土地為中心的主要生產(chǎn)資料是農(nóng)民集體所有，并以憲法和法律直接予以確認(rèn)。它是具有中國特色的社會主義在中國廣大農(nóng)村的經(jīng)濟基礎(chǔ)和組織保證。其次，它適應(yīng)中國農(nóng)村在社會主義初級階段的必然發(fā)展規(guī)律，也就是說能夠適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和維護最廣大農(nóng)民群眾的根本利益。農(nóng)村集體經(jīng)濟具有以下特征：

一是社區(qū)性（區(qū)域性）。集體經(jīng)濟組織是指界定在一定區(qū)域范圍內(nèi)，集體經(jīng)濟組織與成員不可分割，成員是封閉的圈子，權(quán)利義務(wù)“進”則“與生俱來”，“退”則“自然棄失”，不對外開放。

二是合作性（共有性）。集體資產(chǎn)由組織成員共同所有，資產(chǎn)收益和勞動成果歸成員共同分享，權(quán)利義務(wù)均等。

三是排他性。盡管集體經(jīng)濟組織的層次不盡一樣，小到村組，大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但每個集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)、成員邊界是清晰的，上下左右不能侵權(quán)。

四是多功能性。集體經(jīng)濟組織既承擔(dān)了生產(chǎn)功能、生活功能，還承擔(dān)了公共公益服務(wù)、社會管理等其他功能。

同時，按照《村民委員會組織法》規(guī)定，農(nóng)村基層社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設(shè)的村民小組，但在當(dāng)前的農(nóng)村基層組織中，大多是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民小組或村民委員會是同一機構(gòu)，即兩枚印章一套機構(gòu)。二者決策機制相似，實踐中職能相互重疊，特別是對農(nóng)村基層社會的管理與服務(wù)，兩者難以截然分開，具有較為明顯的“政社合一性”。

綜上可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既不同于一般的經(jīng)濟組織，又不同于社會團體，也不同于行政機關(guān)，自有其獨特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。正是由于這種特殊性，決定著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能作用及其成員的資格權(quán)利等重要內(nèi)容。《民法總則》已經(jīng)明確，要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟可用“母雞”理論進行闡述。只有這樣，集體經(jīng)濟發(fā)展才能逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟，并不斷適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要。只有這樣，才能做到“兩個促進”，即采取多種渠道發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，通過哺育養(yǎng)健集體經(jīng)濟這只“母雞”下更多的蛋，從而建立健全農(nóng)民持續(xù)增收的長效機制。

（二）內(nèi)改制與“放風(fēng)箏”法理

集體經(jīng)濟組織就像是一只放飛于農(nóng)村上空的風(fēng)箏，為了讓風(fēng)箏飛得更高更順暢，在風(fēng)箏的這一頭，政府必須牢牢地拽著那根線。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織給農(nóng)民的分紅，就像大人給小孩的壓歲錢，不能不給，又不能隨其任性。收放之間，需要智慧管理，通過加強集體資產(chǎn)的監(jiān)督，實現(xiàn)“兩個防止”，即在改革過程中，堅守農(nóng)民利益的底線。在股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，規(guī)定轉(zhuǎn)讓范圍、受讓人持股上限，防止集體經(jīng)濟組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、非法處置集體資產(chǎn)。針對一些農(nóng)民存在的希望撤鎮(zhèn)撤村處置兌現(xiàn)現(xiàn)金、注重眼前利益求實惠的心態(tài)，堅守集體所有制的底線，杜絕農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革推進過程中出現(xiàn)“一撤就分、一分就光”的現(xiàn)象。防止外部資本侵吞、非法控制集體資產(chǎn)，制定章程，明確規(guī)定現(xiàn)階段集體資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓（贈與）、退出、繼承限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。同時做到“兩個確保”，即確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展不動產(chǎn)及物業(yè)、租賃管理項目；確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和成員基本利益，堅持效益決定分配原則，明確不得舉債分配，明確建立農(nóng)村集體資產(chǎn)收益以豐補歉機制。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的有償退出和繼承的實踐

（一）集體資產(chǎn)股份的有償退出

根據(jù)對29個試驗區(qū)有償退出試點情況的調(diào)查，目前已有24個改革試驗區(qū)出臺了集體資產(chǎn)股份有償退出的相關(guān)辦法，遼寧省海城市、青海省湟中縣等5個試驗區(qū)尚未出臺相關(guān)辦法。

2016年上海市閔行區(qū)在全國率先出臺了《閔行區(qū)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理暫行辦法》（閔府發(fā)[2016]20號），對有償退出做出如下規(guī)定：村集體經(jīng)濟組織章程中對有償退出要有明確規(guī)定，經(jīng)上一級集資委批準(zhǔn)，方可實行股權(quán)有償退出。有償退出的程序，本人提出申請，經(jīng)成員代表會議討論通過實行股權(quán)有償退出的，由集體經(jīng)濟組織按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)進行計退。同時，暫行辦法規(guī)定因大病、火災(zāi)、車禍或其他不可預(yù)見災(zāi)難等特殊情況退出股權(quán)的成員享有回購權(quán)，回購價格按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)回購。在總結(jié)閔行區(qū)試點經(jīng)驗后，上海市于2017年11月23日出臺了《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，將集體資產(chǎn)股權(quán)管理以法規(guī)形式予以固化。其中，第二章權(quán)屬確認(rèn)的第十一條對有償退出（轉(zhuǎn)讓）做出明確規(guī)定：農(nóng)村集體資產(chǎn)份額可以在本集體經(jīng)濟組織成員之間轉(zhuǎn)讓、贈與，也可以由本集體經(jīng)濟組織贖回，但不得向本集體經(jīng)濟組織成員以外的人員轉(zhuǎn)讓、贈與。通過份額量化或者轉(zhuǎn)讓、贈與、繼承等方式持有農(nóng)村集體資產(chǎn)份額的，持有的總份額不得超過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程規(guī)定的上限。

北京市大興區(qū)較早對有償退出作出規(guī)定，明確有償退出現(xiàn)階段應(yīng)嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，退出主要有股東個人內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和集體贖回兩種方式。內(nèi)部轉(zhuǎn)讓可以股東股份全部轉(zhuǎn)讓，也可以是部分轉(zhuǎn)讓；股東股份全部轉(zhuǎn)讓后，其股東資格自行終止。成員股東之間轉(zhuǎn)讓，協(xié)商定價受讓人持股份額采取上限控制。受讓人最終所持有的總股份，不能超過本組織總股份的3%，且不能超過個人股東平均股份的5倍。受讓人按其所持股份獲取收益，但不能因受讓股份而增加其投票表決權(quán)，依然一人一票。轉(zhuǎn)讓程序要求：成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓由董事會指派專人審核，要求轉(zhuǎn)讓雙方提供有關(guān)證明材料，辦理相關(guān)手續(xù)。在例行的股東代表大會上，董事會應(yīng)將股份轉(zhuǎn)讓情況列入事項報告，向股東代表作出說明。目前大興區(qū)不提倡采取集體贖回股份的方式。規(guī)定僅因全家定居國外，或發(fā)生大病、大災(zāi)、車禍和其他不可預(yù)見災(zāi)難等特殊情況，可暫時采取集體贖回方式，原則上價格按照股份獲得時的原始價格。

與閔行、大興等試驗區(qū)相同，浙江省德清縣股權(quán)退出的方式分為集體回購和內(nèi)部轉(zhuǎn)讓兩種。德清縣既對股權(quán)轉(zhuǎn)讓方作了規(guī)定又對村集體經(jīng)濟組織進行了規(guī)定。規(guī)定股權(quán)轉(zhuǎn)讓方必須有固定住所、穩(wěn)定收入并辦理社保；單個股東轉(zhuǎn)讓的股權(quán)不得超過本村集體經(jīng)濟組織股份總數(shù)的3%；同一年內(nèi)轉(zhuǎn)讓的股份總量不得超過股份總數(shù)的10%。同時規(guī)定村集體經(jīng)濟組織流動資金占總資產(chǎn)10%以上，且近三年經(jīng)營性收入年均增幅達(dá)5%以上時才可開展集體贖回。

綜觀25個制定有償退出政策的試驗區(qū)，各地對股權(quán)有償退出（轉(zhuǎn)讓）上限均有規(guī)定，但標(biāo)準(zhǔn)有所不同：福建省閩侯縣要求同一股權(quán)戶受讓股權(quán)后享有的股份數(shù)額不得超過本集體個人股總數(shù)5‰；寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)、北京市大興區(qū)、浙江德清縣均要求受讓人最終所持有的總股份不能超過本集體經(jīng)濟組織總股份的3%；云南省大理市、湖北省京山縣、山東省昌樂縣要求受讓方所持個人股比例不得突破總股本的5%；天津市寶坻區(qū)要求受讓方占有的股權(quán)比重不得超過本集體經(jīng)濟組織股權(quán)總量的10%。

據(jù)調(diào)查，雖然25個省市制定了集體資產(chǎn)股份有償退出管理辦法，但真正實施者寥寥。上海市閔行區(qū)有6個鎮(zhèn)17個村2291人開展了股權(quán)有償退出，退出金額7938萬元；廣東省佛山市南海區(qū)轉(zhuǎn)讓18宗，股權(quán)數(shù)99股；贈與35宗，股權(quán)數(shù)263股。其他地區(qū)均未實際開展。

（二）集體資產(chǎn)股份的繼承

根據(jù)對29個試驗區(qū)調(diào)查，目前已有24個改革試驗區(qū)出臺了集體資產(chǎn)股份繼承權(quán)的相關(guān)辦法，遼寧省海城市、青海省湟中縣等5個試驗區(qū)沒有出臺相關(guān)辦法。

2016年上海市閔行區(qū)出臺《閔行區(qū)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理暫行辦法》（閔府發(fā) [2016]20號），對繼承權(quán)作出如下規(guī)定：法定繼承人為本集體經(jīng)濟組織成員的，按照法定順序繼承股權(quán)。法定繼承人為非本集體經(jīng)濟組織成員，被繼承人所持股權(quán)原則上由本集體經(jīng)濟組織回購或轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織其他成員。如繼承，繼承的權(quán)屬受限。無法定繼承人的，被繼承人所持股權(quán)歸集體經(jīng)濟組織所有。法定繼承人一般應(yīng)在被繼承人死亡后60日內(nèi)，依照有關(guān)規(guī)定辦理股權(quán)繼承手續(xù)。股權(quán)繼承一般遵循以下程序：法定繼承人向理(董)事會提出書面繼承申請。理(董)事會進行審核把關(guān)。法定繼承人持相關(guān)資料到公證機構(gòu)公正或到村集體經(jīng)濟組織見證，由公證機構(gòu)出具公證文書或村集體經(jīng)濟組織出具證明材料；若已經(jīng)司法判決或調(diào)解的，法定繼承人能夠提供確認(rèn)股權(quán)繼承人股權(quán)的判決書（調(diào)解書），則無需再證明。法定繼承人憑公證文書或村集體經(jīng)濟組織證明材料或司法判決書（調(diào)解書），到村集體經(jīng)濟組織辦理股權(quán)繼承手續(xù)，進行股權(quán)變更登記。股權(quán)繼承時，法定繼承人應(yīng)提交公證機構(gòu)或村集體經(jīng)濟組織出具的被繼承人死亡或宣告死亡的有效證明材料，以及被繼承人的股權(quán)證書。存在多名法定繼承人的，需提供多名法定繼承人的股權(quán)證書。在總結(jié)上海市閔行區(qū)試點經(jīng)驗后，2017年11月23日上海出臺的《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》將集體資產(chǎn)股權(quán)管理以法規(guī)形式予以固化。第二章權(quán)屬確認(rèn)第十一條規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)份額可以依法繼承。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以外的人員通過繼承取得份額的，不享有表決權(quán)，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程另有規(guī)定的除外。通過份額量化或者轉(zhuǎn)讓、贈與、繼承等方式持有農(nóng)村集體資產(chǎn)份額的，持有的總份額不得超過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程規(guī)定的上限。

北京市大興區(qū)在完成整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非且資產(chǎn)清晰的股權(quán)固化村中，開展了股權(quán)家庭內(nèi)部繼承試點。規(guī)定在成員股東死亡后，股份可以繼承，且不受上限限制。繼承人為本集體經(jīng)濟組織成員的，可按其所持股份獲取收益，但不因受讓股份而增加其投票表決權(quán)，依然一人一票；繼承人為非本集體經(jīng)濟組織成員的，其權(quán)利義務(wù)由本村集體經(jīng)濟組織章程規(guī)定。實踐中，大多數(shù)村規(guī)定非成員繼承人只享受收益權(quán)，不享受民主管理權(quán)；無繼承人的，被繼承人所持股份列入集體股；暫時無法確定繼承人的，股份由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織暫時保管，股份分配暫停發(fā)放；如存在多名繼承人的，也可在協(xié)商一致前提下，由一人代表繼承。

山西省潞城市規(guī)定，因繼承、贈與成為股東但是不符合成員資格的，只享受收益權(quán)，不享受民主權(quán)利。同時強調(diào)只有申請登記為成員的，才可享受民主權(quán)利。

貴州省湄潭縣規(guī)定，股權(quán)可繼承，股權(quán)繼承人依據(jù)《中華人民共和國繼承法》相關(guān)規(guī)定確定。

據(jù)調(diào)查，全國29個試驗區(qū)中有5個地區(qū)開展了集體資產(chǎn)股權(quán)繼承權(quán)試驗：上海市閔行區(qū)30個村6494人開展了股權(quán)繼承，涉及金額31175萬元；浙江省德清縣已有2553戶中的家庭成員通過規(guī)范的程序繼承了股權(quán)；北京大興區(qū)51個村發(fā)生股權(quán)繼承2065人，繼承金額17795萬元；廣東省佛山市南海區(qū)發(fā)生繼承240宗，股權(quán)數(shù)達(dá)1242.3股；重慶市梁平縣6戶7名過世成員，均按程序辦理了股權(quán)繼承。河南濟源和湖南資興兩地正在進行有償退出試點探索。其他地區(qū)均未實際開展。

綜上，實現(xiàn)中國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效形式任重而道遠(yuǎn)，推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能是一個比較漫長的過程。筆者認(rèn)為，就全國面上看，現(xiàn)階段重點是清理界定好農(nóng)村集體資產(chǎn)，用好并管好集體資產(chǎn)，既要防止在改革中少數(shù)人對集體經(jīng)濟的侵占，非法處置集體資產(chǎn)；又要防止集體經(jīng)濟被社會資本所侵吞，非法控制集體資產(chǎn)。今后，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)價值不斷顯化、隨著法律法規(guī)不斷健全，可不斷加大改革力度、深度和強度，引入現(xiàn)代企業(yè)制度和市場主體，充分完善集體經(jīng)濟資產(chǎn)股份權(quán)能。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本在于健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、以公平為核心原則的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)保護法律制度。應(yīng)抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，依法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)益，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的基本權(quán)益。