城郊地區失地農民就業問題與路徑重構研究

■劉健

現代化的過程包含著工業化和城市化的過程，工業發展和城市對外擴展都依賴著國家對于土地的征收。2016年底，中國城市化率為57.6%，預計到2020年達到60%，如此快速的城市化進程其代價就是衍生出大規模的失地農民群體。由于中國經濟發展非均衡性以及失地農民個體有其特殊性，無法給予每個失地農民最契合的安置方式，許多人在失去土地的同時也失去了維持基本收入來源的務農工作，成為“種地無田、就業無崗、低保無份”的城市邊緣人。

就業是民生之本，對失地農民發展具有重要意義，在促進其融入社會生活、有效規避社會風險等方面發揮著舉足輕重的作用。即使是城郊失地農民的就業，也會受制于自身技能、搜尋成本、勞動力市場信息不對稱和擇業觀念因素。因此，如何完成城郊失地農民就業問題的路徑重構，如何實現就業穩定、收入增長以完成新市民的轉型任務，如何在土地征收后促進城郊失地農民生活質量提高，顯得尤為重要。

一、內涵界定

（一）城郊地區失地農民

以與土地聯系強弱程度劃分，我國失地農民應分為兩大類：其一是土地主要用于農業生產的中西部中小城市失地農民；二是土地已經完全或者即將完全用于工商業用途的大中城市郊區和沿海發達地區的失地農民。前者占據農民群體中的絕大多數，后者占據農民群體中的少數。失去土地意味著農民失去獲取物質資料的基本途徑，會對他們的就業、生活產生沖擊，不過由于城郊失地農民能夠享受到土地在轉型過程中產生巨額的增值收益，他們可以獲得貨幣補償、住房安置以及社會保障安置等。在征收土地與征地補償雙重因素作用下，城郊失地農民的就業行為究竟呈現出何種現狀與趨勢，值得深思。因此本文以第二類失地農民作為研究對象。

此外，城郊失地農民為在土地被征收之前依然從事農業勞動以獲得農業收入的失地農民，該群體內部可細分為純農戶和兼農戶，即務農之外不再從事其它工作的農戶和既務農又在二、三產業中從事非農勞動的農戶。

（二）土地與就業

代際分工為基礎的半工半耕模式是當前中國農民較為典型的家庭生計模式，農民家庭中年長的人在家務農，年輕的人外出務工，家庭能夠得到兩份收入。城郊失地農民所掌握的土地具有區位特殊性和不可移動性，正因為這兩種特性使得該區域農民較早的受到工業化城市化進程的沖擊，與土地聯系程度變得十分薄弱，年長抑或年輕農民在進行農業生產活動同時也主動加入到當地的二、三產業中以獲得非農收入，并且家庭收入以非農收入為主。因為非農工作的存在，失去土地并不意味著失去工作；但如果失去非農工作，失地農民就意味著失業，無法再以務農謀生。這樣來看，城郊和農村失地農民在就業方面依然存在著一定共性，失去土地不僅意味著失去了一份穩定收入來源和生存發展權益，還會讓自己的生產方式、生活方式、社會資本、親緣地緣發生最徹底的變革。不過城郊失地農民依然存在著特殊性，如非農技能相對熟練、失去土地獲得貨幣賠償、擇業觀念較為靈活等。因此，把握城郊失地農民就業方面的特殊性，妥善進行用工安置，重點是保證就業穩定性；促進職業能力開發，實現生活的可持續性發展；轉變落后“小農”意識價值觀，加快樹立自主擇業觀念，與時俱進。

二、城郊失地農民就業問題現狀分析

城郊地區由于較早的受到工業化城市化沖擊，年輕勞動力最初沒有學習農業生產技術，就直接投身到非農工作中，由于工作性質不屬于農業，因此失去土地工作也不會受到沖擊；當前在城郊地區從事農業收入的勞動者基本上為家庭年長者，并且愈來愈多的年長者在農忙時節務農而在農閑時會選擇加入二、三產業從事非農工作以取得非農收入，那么土地被征收就使這部分農民失去了農業工作，僅剩下二、三產業中的非農工作。城郊失地農民的就業問題研究對象應為在土地被征收之前依然從事農業勞動以獲得農業收入的失地農民，該群體內部可細分為純農戶和兼農戶，即除務農外不從事其它工作以及除務農外在二、三產業中從事非農勞動。

（一）就業缺乏穩定性，就業率不高

就業缺乏穩定性屬于兼農戶的主要問題。失地農民雖然在失地前也從事非農工作，但是絕大多數都是臟亂、危險和辛苦的工作，工作環境差且收入低，只因在有農業收入的保證下，農民以“多掙一點算一點來貼補家用”想法居多。但是，土地被征收隨之農業收入消失了，單純依靠非農工作來養家糊口導致家庭生計支出捉襟見肘，失地農民想獲得一個正規體面且有可觀收入的非農工作，這時頻繁搜尋變換工作成為一個顯著的特征，就業的穩定性受到沖擊。另外一個不容忽視的問題，農民在農忙時進行農業生產活動，農閑時才能從事非農工作，農民在時間安排上也不會讓他們能找到足夠穩定的工作，因為他們的非農工作時間就極其不穩定，從這點看來這些農民所從事的非農工作多半以拾遺補缺的服務業、非正規就業為主。以上兩方面可以得到清晰的認知，失地農民的就業缺乏穩定性。

就業率不高是純農戶的主要問題。純農戶在失地前沒有從事過非農工作，勞動者自身也不具備非農工作的相關技能與經驗，因而農地征收后被迫選擇進入到非農工作領域。純農戶由于自身原因以及勞動力市場中充斥著對于純農或兼農戶高標準專業技能的苛求，勞動力供給高于需求導致純農戶的就業率十分低下，可持續生計受到嚴重打擊。

（二）就業質量低、隱性失業逐漸顯性化

無論是純農戶還是兼農戶，失地農民群體的就業表現出質量低、隱性失業現象愈加嚴重趨勢。不少城郊地區對失地農民安置方式中沒有就業安置，即便有就業安置的地區，地方政府與當地企業的安置能力十分有限，失地農民能夠找到較為體面、收入穩定且內心滿意的工作非常困難。政府為降低失業率，緩和社會矛盾，急于給失地農民安置工作；失地農民則要面對無法取得務農收入且不從事非農工作就失業的現實情況，也急于搜尋著工作（有收入即可），一般會以犧牲一定權益為代價，如降低工作標準、減少工作福利、工作環境惡劣等。

隱性失業是一種經濟學現象，多出現于發展中國家，只是表現為員工收入減少、福利減少甚至取消、縮減工時等工作安排。城郊地區的城市化雖然會帶來產業結構的變化，二、三產業迅速發展隨著提供了就業崗位，但是由于失地農民自身素質與非農技能的原因導致無法與這些崗位進行匹配，這些崗位多半被當地沒有從事過農業勞動、非農技能相對較高的年輕人所占據，進而使得失地農民只能從事園林綠化、公路環衛、衛生保潔等對于技能要求較低工作。即便如此，勞動力市場也是供不應求，就業人員遠超實際需求，相關單位為了能夠保證盈利順利運營，不得不降低員工工資、減少福利項目開支來縮減勞動力成本，致使隱性失業現象愈發嚴重。

（三）失地安置方式與就業意愿

就業意愿作為勞動者意識活動的內容，對勞動供給具有反作用。失地農民的就業意愿會影響其再就業行為，而就業意愿又會受到年齡、教育程度、健康、年收入、征地補償以及社會保障等因素的影響，具體表現為年齡小、月收入低、受教育程度高、身體健康、征地補償低以及社保更不健全的失地農民就業意愿高；反之，則低。年齡、月收入、受教育程度和健康既是影響失地農民就業意愿的因素，也是農民甚至市民的影響因素。城郊失地農民是失地農民中的特殊群體，因為土地特殊區位以及國家過緊的建設用地供給政策，農用地轉變為城市建設用地的過程中產生巨額的增值收益，城郊失地農民因而能夠享受“農轉非”的收益。失地農民的土地被征收后，可以獲得一大筆可觀的貨幣收入、幾套住房以及用安置補償款購買的社保，極大地提高了城郊地區失地農民的物質財富。結合近幾年的文獻與調查，城郊失地農民以征地補償款、房屋出租以及領取失業救濟金來獲得生活來源的占比逐年增加，失地補償機制對失地農民就業意愿缺乏積極的激勵舉措，致使失地農民對于補償機制的過分依賴。一次性貨幣補償、失業保險金當超過失地農民自身勞動就業價值時，就會抑制他們在勞動力市場中的勞動供給行為，進而退出勞動市場造成勞動力資源的巨大浪費，阻礙當地人力資源合理利用，不利于經濟的發展。

三、城郊失地農民就業問題解決難點分析

城郊失地農民就業現狀與廣大內陸地區失地農民存在著差異性，由此帶來的解決難點也有自身的特殊性，以下從失地農民自身因素、經濟因素和政策難點三方面具體闡述。

（一）失地農民自身難點

首先，就業觀念決定著就業方式的選擇，數千年來的傳統農耕生產方式使失地農民形成獨特的思維方式、就業擇業觀念，具有相對封閉性與保守性。長期的城鄉二元經濟結構造成農民自卑消極的心理暗示，似乎自己無法改變命運只能聽天由命，被動守成有余而主動進取不足。上述原因致使“農民”轉變為“新市民”身份之時，失地農民短時間不能適應由務農向務工的工作性質轉變，對新生活產生抵觸、消極對抗以及失業斗爭等方式，落后的就業觀念阻礙失地農民的產業意識轉型和產業技能轉型。

其次，從勞動者就業技能角度分析，不論純農戶與兼農戶的失地農民都長期從事與農業相關的生產勞動，兼農戶相對于純農戶來說，非農生產技能要嫻熟些，但也不至于相差懸殊。總體地說兩類農戶非農技能水平與文化素質偏低，失去土地后在謀求工作時缺乏足夠的競爭力，不能勝任有非農技能要求的工作需要，形成結構性失業或者不得不選擇一些收入工資不高、準入門檻低、可替代性強的工作以致形成隱性失業現象。這種崗位無論是工資收入還是社會認可層面都不能滿足城郊失地農民的實際需求。非農技能水平過低既是城郊失地農民就業穩定性低原因，也是隱性失業現象愈發嚴重的原因，制約著城郊失地農民就業問題的解決。

最后，上述的就業觀念落后與就業技能欠缺，都是土地征收前小農生產方式決定的，有一定程度的不可避免性。但是失地農民在得到征地補償后，只顧短期物質享樂從而產生對就業行為的抑制作用，無法樹立長遠、可持續就業觀念，沒能實施對自我有效的就業培訓，則是在土地征收后農民自身因素導致的。城郊失地農民對于政府專門設置培訓部門組織的或外包給社會專業培訓機構組織的培訓活動，他們的積極性顯然不高，與項目制定的期望大相徑庭，造成資源不小浪費。因此，就業觀念扭曲、缺乏正確培訓意識，也是城郊失地農民就業問題解決難點之一。

（二）經濟難點

城郊地區農村較為分散、農戶不集中，無法產生規模效益，因此造成當地的基礎設施較為落后，加之區位的劣勢、規劃前瞻不足，使得城郊城市化水平與城市相距甚遠，吸引國企、民企、外資等企業到當地投資能力欠缺，不能有效拉動經濟增長，以致經濟發展不足以實現當地產業結構、產業布局的優化升級，鄉鎮、新興企業吸納失地農民的能力不足，不能提供給失地農民一份收入相當、穩定性高的非農工作。

鄉鎮企業作為解決失地農民再就業的關鍵，由于其自身發展的局限性制約了功能的充分發揮。其一，鄉鎮企業發展相對于城市化的平面推進有其滯后性，也就是說城市化進程推進到城郊地區在先，鄉鎮企業發展擴張在后。鄉鎮企業就業容量受經濟發展水平所影響，與土地征收政策無關，不能伴隨著失地農民數量的驟增而增大容量；其二，鄉鎮企業追求經濟效益，為了提高自身競爭力，必須加強技術革新與高端人才征募。技術革新需要購進更智能的生產設備與配備更高素質的勞動力，所需的高端人才與失地農民的匹配程度不高，兩方面都不利于吸納更多的失地農民。

（三）政策難點

政策難點主要分為兩個方面：一方面是政府對于當地經濟產業結構的引導與規劃，另一方面是由于城郊土地的非農使用產生巨大的增值收益，土地賠償金數額與就業意愿存在著負相關性，阻礙城郊失地農民勞動力供給行為。

一個地區的產業類型、產業結構主要是受當地經濟發展水平決定，但是政策的引導與支持也會對于產業類型與結構產生影響。城市化工業化作用范圍擴大的城郊地區，使當地的產業結構重新調整，即第一產業比重下降，二、三產業比重上升，尤其是第三產業中高新產業、服務業。地方政府為促進產業結構優化升級，更好更快地實現經濟發展的需要，對于高精尖產業提供政策優惠與支持，如加大基礎設施建設稅收減免、改善交通環境。這些產業不能有效吸納失地農民，為他們提供更多的崗位，就業問題沒有得到很好解決，結構性失業問題依然存在。相對于高新技術產業的發展，當地政府更應思考如何構建出科學合理的產業結構比例，如何對鄉鎮企業等可以為失地農民提供匹配就業崗位的企業提供政策支持、鼓勵和引導，這是解決城郊失地農民的政策關鍵所在。因為這些企業可以為失地農民提供更多的就業崗位，吸納能力強，很好地發揮蓄水池與穩定器的作用。

對城郊失地農民采取的是貨幣、住房與社保安置相結合的補償方式，由于城郊地區特殊區位原因和國家偏緊的土地供給政策，這地區失地農民可以享受到土地農轉非而產生的級差收益，失地農民在土地征收后能夠得到一筆可觀的貨幣收入、每月通過出租房屋收取房租收入以及達到退休年齡領取的養老保險收入，三筆收入合計起來要比之前務農務工收入要增長好幾倍。與非農工作相比，不少失地農民的就業意愿沒有先前強烈，積極性受挫，逐漸產生退出勞動力市場的想法。地方政府部門如何在征地賠償與失地農民就業意愿之間尋找到一個平衡點，能夠保證農民失去土地獲得賠償之后依然愿意進入勞動力市場以提供勞動供給行為，積極性不降反增。這是政策難點中的又一關鍵因素。

四、城郊失地農民就業路徑重構

城郊地區失地農民就業層面存在著就業觀念扭曲與就業目的模糊、政府培訓缺位與失地農民異質性特征明顯、政策促進就業不足等問題，城郊失地農民就業路徑重構需要多管齊下，共同構建新的就業路徑。

（一）樹立正確就業觀念

由于較早地受到來自城市內部向外擴張的工業化城市化力量沖擊，城郊地區相較于傳統農村地區保守封閉的自然經濟的解體更為提前、更為充分。城郊地區部分農民在從事農業勞動同時，利用農閑時間加入到非農工作中，成為所謂的“兼農農民”；剩余部分農民依舊以務農作為全部勞動，沒有在非農勞動領域進行勞動供給，即“純農農民”。非農戶可以獲得務農和務工雙重收入，因此他們生活質量對比于純農戶要富裕。這樣使非農戶的比重驟增，許多城郊地區農戶幾乎都已成為兼農戶，單純依靠農業收入的家庭基本上不存在。土地征收行為給城郊地區農民（已基本為兼農農民）帶來巨大沖擊，首當其沖的就是失地農民的就業觀念。長期的城鄉二元結構讓農民伴有與生俱來的弱勢觀念，沒有土地無法取得務農收入作為生計保障，單純依靠非農收入來實現家庭再生產，城郊地區經濟迅速發展伴隨而來的是生活成本的增加，雙重因素以至失地農民未來生活面臨著嚴峻考驗，自卑心理與消極的自我暗示蔓延心頭，影響失地農民個體對新社會環境的融合意愿和融入程度。

因此，只有先轉變失地農民對于就業整體看法，樹立正確的、積極的、可持續生計的就業觀念是城郊地區失地農民就業路徑重構的重要前提。首先，失地農民真正從內心里接受從“農民”到“新市民”的角色轉換現實，加速融入到重塑的生存格局之中，要積極面對來自身份、生產生活方式、人文社會環境等方面變化，消除自卑與消極的自我內生心理。

其次，失地農民需要更新就業觀念，徹底改變在勞動力市場中只尋求工作環境好、職業聲望高工作的“面子思維”。結合城郊地區經濟發展情況與勞動力市場就業現狀，考慮失地農民個體的優勢與長處，打破“固定地點、固定內容、固定收入、固定時間”傳統就業觀的桎梏，不要盲目執著正規就業。在充分發掘失地農民自身的潛能與興趣的前提下，適當地投入到非正規就業領域，諸如學生托管機構、家政服務機構、空巢老人日常護理機構等。通過自主擇業與自主創業等方式，靈活地、務實地實現勞動力再就業。

再次，繼續發揚艱苦奮斗的勞動品格，切忌因享受土地增值收益而小富即安、好吃懶做、坐吃山空。不少城郊地區農民為了能夠在土地征收過程中攫取巨大的增值收益，不惜鋌而走險。如與當地黑勢力傳統勾結、威逼利誘當地政府官員與開發商、不顧生命危險甘為釘子戶，這不僅會加大失地農民自身安全隱患，嚴重地會因違法而受到法律的制裁。城郊地區失地農民要打消企圖成為土地食利階層的念頭，堅信一分耕耘一分收獲，將數千年農業勞動中所形成的吃苦耐勞、勤勞簡樸的優秀品質保持下來。

（二）構建失地農民就業培訓體系

人力資本理論認為，人力資本是凝結于人自身的一定技能、體能和知識水平的總和。一般而言，對個人的教育與培訓室人力資本領域研究的重點命題。通過正規教育、在職培訓、經驗傳授等途徑有助于城郊失地農民個體非農技能的提高，進而增加其在勞動力市場的競爭力。人力資本存量低、人力資本結構失調是城郊失地農民的現實情況，具體表現為文化素質水平普通較低，接受專業技能培訓比重偏低；失地農民的教育程度、學位類型與勞動力市場需求不匹配，職業技能與產業結構、產業類型不匹配，造成失地農民結構性失業。基于人力資本理論，城郊失地農民群體由于人力資本存量與結構原因，且無法再進行正規教育、難以組織技能培訓與經驗傳授，缺乏有效的成長機制，由此將導致其長期陷于“次級勞動力市場”與“低技能陷阱”的泥淖中。因此，加強職業非農技能培訓，完善就業服務機制，構建城郊失地農民就業培訓體系是實現就業路徑重構的關鍵環節。

由于能夠享受土地非農使用的增值收益，城郊失地農民群體內部就業意愿存在著分化現象且愈發顯性化，即部分城郊失地農民因為所獲得的土地補償金高于“自身價值”時，就會選擇退出勞動力市場，不愿提供勞動。這部分農民更不情愿耗費自己的時間與金錢進行技能培訓、正規教育等方式的人力資本投資。基于此，城郊失地農民個體并不是普遍具有強烈學習愿望和對專業技能渴求的，存在著異質性特征。另外，構建就業培訓體系不僅從政府投資視角來考量，也引入城郊失地農民個體消費視角來進行比較分析。

基于政府投資視角，首先政府應該在土地征收過程中與征收后深入失地農民還遷社區開展就業宣傳活動，提高失地農民對于就業勞動與人生價值的認識，繼續保持發揚農業耕作中艱苦奮斗的道德品格，從意識上幫助城郊地區失地農民摒棄不勞而獲、貪圖享樂的念頭，完成思想上的重塑。應結合身邊個案分析人力資本投資的成本與價值回報收益對比，提高失地農民對職業技能培訓的認知度與人力資本投資意愿。其次，政府預留部分土地賠償金作為技能培訓專用經費，開展長期的、穩定的、專門針對城郊失地農民群體的技能培訓活動。這里需要注意的是，政府部門應將就業權讓渡給失地農民，由過去的就業請求權轉變為培訓支配權，告別過去政府部門“一言堂”“拍拍腦子”的課程設置、時間地點安排，重現技能受眾與勞動力市場的實際需求。將就業培訓具體事宜寫入征地補償合同，城郊失地農民可以靈活選擇培訓機構、培訓時間、培訓技能、培訓費用等具體內容，這樣既可以讓失地農民在充分把握自身能力與興趣的基礎上進行職業技能選擇，提高培訓資源的利用效率，同時又構建一個高效、靈活、良性運轉的就業培訓機制。

基于城郊失地農民消費角度，城郊失地農民要擺脫土地補償對其勞動供給抑制性作用，清醒地認識人力資本投資的重要性，“知識技能就是本錢”。應轉變“投資-消費”觀,運用征地賠償和安置補助費來進行人力資本投資，參加在職培訓、類似“高自考”的成人教育、向專業技工求教技能等途徑來提高失地農民個體非農技能，實現“務農體力型”勞動力轉變為“技術型”復合勞動力。從而增加自身的不可替代性以降低職業失業風險，并充分分析個人條件與外界環境，對職業生涯進行合理的規劃，選擇適合、熱愛的崗位以保證職業穩定性，保證失地農民的可持續性發展。

（三）加強政策引導

城郊地方政府在追求工業化城市化所帶來的經濟效益和社會效益的同時，不應忽視對于失地農民補償政策與經濟結構政策的頂層設計，切實確立與當地經濟社會現實相契合的戰略政策。以政策為導向，實現產業結構升級、失地農民“市民化”身份切換、區域經濟與社會良性發展。因此，加強政策引導可以為實現失地農民就業路徑重構提供不竭動力，現主要從征地補償政策與區域經濟政策兩方面來進行考量。

1.征地補償政策

城郊地區政府部門要完善征地補償制度，建立多元化的失地農民安置體系。告別過去單純的一次性貨幣給付，實現貨幣安置、住房安置、就業安置和社保安置優化配置，確定科學合理的安置組合，保障重構的安置方式不僅能夠改善失地農民的生存現狀，而且可以兼顧未來可持續生計生活的需要。另外，城郊地區失地農民由于能夠獲得土地非農使用的級差收益，其勞動供給行為受到征地補償政策的內在抑制，即征地賠償金額超過“自己期許”或“自身勞動價值”時，出現就業動機弱化和退出勞動力市場行為。沿海和城郊發達地區的部分失地農民群體有成為土地食利階層的苗頭與趨勢，這就需要從政策頂層設計之初，政策制定部門應予以重構與優化，在為失地農民提供足以完成市民化的物質補償之時，盡可能消除因土地征收與房屋拆遷而造成對就業行為的內生抑制作用。城郊地區政策制定部門要尋求征地補償政策平衡點，這個平衡點不僅能保證失地農民當前與未來的基本生存條件不低于失地之前，又可以有效提高城郊失地農民的就業意愿與生產積極性，這樣可以讓失地農民與地方政府都受益。

2.經濟政策

城郊地區政策制定部門進行政策規劃時需注意把握本地區的優勢產業，結合當地歷史傳統、社會地理條件和勞動力特點，因地制宜地招商引資，為失地農民提供力所能及的崗位。例如在東部沿海經濟較發達的城郊地區，交通便利且距離城市消費市場很近，應鼓勵當地企業發展都市農業（花卉、乳畜），以提高產品附加值，發展集約型農業，地方政府提供政策優惠與引導。政策制定部門要充分調研，統計當地失地農民數量與就業意愿（薪酬、行業、區位），在科學論證后促進失地農民就業崗位安置與城鎮產業布局、產業結構相契合的統籌發展戰略，構建“失地農民－地方政府－當地企業”良性聯動機制。最后，為了應對失地農民群體中存在老弱病殘的勞動個體，政府部門提供一定比例的公益性崗位，這些崗位對非農技能要求不高并且支付給失地農民的工資更多帶有財政轉移支付性質的色彩，所有政策以切實解決失地農民就業為導向。

城郊地區失地農民群體在就業問題上呈現異質性，即并不是全部失地農民都表現出強烈學習愿望和對工作崗位的渴求，征地補償對于就業意愿存在負面作用，進而影響其就業行為。政府部門應試圖尋找到一個平衡點，在這個平衡點之上可以保證城郊失地農民基本物質生活不下降，同時又不會因過高的征地補償而產生的就業抑制作用。因此，發現并確定這個平衡點對決策部門來說，顯得尤為迫切。

城郊失地農民又與傳統失地農民有一定共性，具體表現為就業穩定性低、質量差、就業率不高、存在隱性失業現象等，這就要求明確并固化政府在就業領域中的責任與義務，包括就業觀念宣傳重塑、構建職業技能培訓體系以及加強政策導向作用，重構城郊地區失地農民就業路徑。