土地承包經營權退出機制的法律問題研究*

◎富新梅

在解放農村生產力的過程中，土地承包經營權為非常重要的頂層設計，是法律賦予農民的重要權益之一。當前，國家借助法制力量而維護農村土地承包經營權的現狀，杜絕出現違背社會公平原則的大規模土地擁有者。這樣符合農民的均田思想，能夠為農民的基本生活提供保障，但是也產生了諸多問題，如土地碎片化現象，影響了農業的規模化與產業化發展。針對此，我國有必要完善土地承包經營權退出機制，使得土地這一重要的生產資料能夠流動起來，促進農業產業結構調整。

一、土地承包經營權退出的法律路徑

一是自動退出，為農民依法放棄土地承包經營權。依據《農村土地承包法》中的有關內容我們可知，在統一組織承包的過程中，本集體經濟組織成員擁有自愿放棄承包土地的權利。在承包期間中，承包方可以將土地交還發包方。在自愿交還土地的過程中。承包方需要提前六個月通知發包方［1］。二是被動退出，具體包括如下情形：因政府的征收活動而使得農民的土地承包經營權退出；承包方在承包期間內戶口性質發生變動，轉為非農戶口，這種情況下其土地承包經營權被回收，發包方應給予一定的補償；因不可抗拒的自然力量而導致承包地嚴重毀壞，這個時候可以退出土地承包經營權。三是準退出。承包方可以以土地承包經營權入股合作社。

二、土地承包經營權退出機制存在的法律問題

（一）土地承包經營權退出補償不合理

土地承包經營權退出過程中，農民所獲得的補償太少，無法體現出土地的價值。《土地承包權》內指出當前農民自愿放棄土地承包經營權的時候，應給予農民必要的補償，然而其未體現土地的資本屬性。土地承包經營權退出的過程中，補償款的額度非常龐大，使得很多基礎政府與農村自治組織無力承擔。因為缺乏補償能力，導致農民退出土地承包經營權的時候缺乏動力。很多農民都認為土地是其基本生活保障，失去了土地，其將無法維系生活。一是退出程序存在問題。從實際操作情況來看，我國并未針對土地承包經營權退出機制的需要而設置常態的組織，負責該方面工作的主要為臨時性機構。因此，其所采用的退出程序也為臨時性的。現存法律并未就退出程序進行詳細的規定，現有的該方面內容太過模糊，退出方案的公布、實施及配套措施方面均未進行有效規定。二是扶持的力度嚴重不足［2］。從當前的試點地區來看，大部分的農村集體組織還沒有足夠的實力來對退地農民進行有效扶持。即便是政府部門承擔了扶持經費，其力度也非常小，難以滿足農民的實際需要。三是法權結構方面存在問題，現有的農村土地使用權法權結構為封閉性狀態。在退出過程中，社會資本難以有效地參與進來，導致大量的農業資源浪費。

（二）土地承包經營權退出的過程中缺乏有效的監督

在對土地承包經營權退出展開研究的過程中，首要做的是明確相關法律關系，如市場作用、家庭經營、政府指導等因素的作用。從試點地區的實際狀況來看，集體經濟組織與鄉鎮政府還未針對監管方面而設置專門的信息平臺，也未構建起完善的再分配與利用監管機制。在土地承包經營權退出的過程中，以土地承包經營權入股其實也為土地承包經營權退出的一種狀況。但是，我國還沒有針對新型農業經營主體進行全方位的監管。針對此，集體經濟組織與地方政府都應做好監管工作，杜絕出現騙取農業扶持資金的狀況，有效地保護好農業用地屬性。針對改變土地使用用途的情況，相關監管部門可以依法終止土地流轉，將土地經營權回收。在此過程中，很多新型農業經營主體自身的經營水平與管理水平有限，影響了自身的發展。針對和農民共同持有股份的新型農業經營主體，其商業風險突出，貫穿在整個經營過程中。相關政府應積極引導農戶自愿以土地經營權入股新型農業經營企業，使得農民獲得更得的經濟收益，并針對此構建起更為完善的風險防范機制。

三、土地承包經營權退出機制的法律問題解決辦法

（一）完善土地承包經營權退出機制的相關法制

在深化改革的過程中，應從土地承包經營權退出相關的法律制度入手。導致農村土地承包關系退出的原因有多種，基于法律層面來看，主要包括法律行為導致的退出和法律事實導致的退出。法律行為導致的退出主要有：土地承包經營權流轉過程中的退出，比方說土地入股與三權抵押等；土地承包經營權自愿有償的退出。法律事實導致的退出行為主要有：因死亡、婚姻、征收、遷居、自然災害等導致的土地承包經營權的強制退出。在自愿有償退出的過程中，應進行等價有償補貼，保護農民的合法權益。在強制退出的狀況下，只有法律規定的有關事項才是強制退出的事由，農民所持有的合作社股份也必須進行轉讓或被回購。在退出過程中，所涉及到的法律程序有成立專門的組織、商討與確定退出方案、公示退出方案、退出通知與表決、退出合同與登記等。倘若農民自愿放棄，則農民能夠獲得與城鎮居民同等待遇的社會保障。

（二）針對土地承包經營權退出構建起完善的政府服務機制

農村土地承包經營權退出出現于集體經濟組織中，政府部門應承擔起必要的職能，做好社會服務與行政管理工作。針對土地承包經營權退出，應提供配套的土地用途管理、產權變更與公益性土地收儲管理。對于大多數農民而言，其最擔心的是土地承包經營權的退出會導致其生存狀況受到影響，這使得政府部門在此過程中提供的公共服務尤為重要。除了政府部門之外，還應該大力發展中介服務企業。在補償的過程中，第三方專業的評估機構承擔起價值評估工作。相關部門應針對第三方專業評估機構的工作需要而制定出資格要件與資格審查方面的制度。在此過程中，土地管理部門、土地交易部門與規劃部門等應當做好登記與備案工作。

（三）為土地承包經營權退出機制提供必要的金融與財政支持

針對土地承包經營權退出，政府部門有必要給予財政與金融支持，具體包括失業保險、補償金、經營權抵押處置等。在財政方面，政府部門可以引入PPP項目模式，借助公共服務購買與風險補償基金等形式提供必要的財政支持。在此過程中，有必要引入市場機制，加強資源的優化配置。因為農村金融缺乏良好的基礎，針對農村土地承包經營權退出而提供金融服務，有助于農村金融發展，優化農村地區的金融環境。金融機構的參與，還能夠提供必要的資金保障。針對土地承包經營權的退出，金融支持體系能夠提供多方面的服務，如市場信息發布、金融保險與交易代理服務等。針對融資難的問題，可以積極推進土地承包經營權的股份化進程。農民在退出土地經營的過程中以土地承包經營權入股，當其需要資金的時候，其可以將土地股份抵押或轉讓。這樣能夠使得農民無后顧之后，推進土地承包經營權的順利退出。在市場機制的作用下，農民只需要在土地交易所內進行土地股份出讓。針對此，商業性金融、政策性金融與合作性金融可以深入合作，構建起多層次性的農村金融體系。針對農村土地經營權退出，金融機構可以推出四權抵押與三權抵押業務。在土地交易所的作用下，農村土地承包經營權退出能夠實現市場化發展。雖然我國法律還沒有就農村土地信托進行細化規定，但是農村土地信托業務已經在實際中開展開來。盡管農村土地所有權并非為農民所有，但是商業銀行應允許農民運用土地承包經營權而進行信托。在這一過程中，農民能夠得到資金信托產品與財產權［3］。

（四）強化農民權益保護的有關措施

完善農村土地承包經營權退出方面的各項法制時，最根本的目的在于農民合法權益的有效保護與農村土地使用權的科學運用。在對農村土地制度進行改革的過程中應從農民的權益出發，完善相關法律制度。在法律方面，農民集體身份權和集體財產權間存在著嚴重的關系問題。在土地承包經營權推出的過程中，必須處理好土地承包財產權與社會權益之間的矛盾。如果農民的權益得不到有效保障，那么將會引發大量社會矛盾。導致社會動蕩不安。在農村土地承包經營權退出的過程中，我國應進一步完善戶籍改革工作，構建起統一化的社會保障體系。從現有的試點單位來看，土地承包經營權退出的補償金一方面來源于財政支持，另一方面來源于集體經濟組織的自籌［4］。為了降低土地承包經營權退出過程中的相關風險，有必要完善農民權益保護機制，具體策略有：一是加快社保方面的改革，構建起城鄉統一化的公共服務體系，使得土地的社保功能降低；二是積極拓寬農民的就業路徑，使得農民獲得更多的收入，使得土地承包經營權的收入在農民總收入中所占有的比重下降；三是加快構建科學的農村土地評估制度，確定恰當的退地補償標準；四是為退地農民提供健全的公共服務，包括教育、醫療與養老等方面。

（五）土地承包經營權退出機制的立法工作

我國有必要針對土地承包經營權退出機制而加強頂層設計，為土地承包經營權的順利退出提供必要的基礎保障。我國有必要將土地規模化經營融合進來，加快該方面的市場化建設，發展土地交易所等；針對土地承包經營權退出過程中的各種糾紛，有必要制定風險控制機制與糾紛解決機制；構建起科學的社會服務體制，強化政府管理職能，從法律層面上確認各項改革工作。

四、結束語

土地承包經營權的順利退出是我國農業規模化與產業化發展的前提。當前，我國土地承包經營權退出機制中存在著諸多法律問題，相關政府部門應從多方面加以解決。我國應進一步完善土地承包經營權退出方面的各項法規，提高土地的利用度，保護農民的合法權益。