農業轉移人口逆市民化：現象辨析、潛在影響及扭轉路徑

（安徽行政學院，安徽 合肥 230022）

中國共產黨第十九次全國代表大會是全面建成小康社會決勝階段的里程碑式會議。會議首次提出“實施鄉村振興戰略”，再次強調要“加快農業轉移人口市民化”，進一步明確“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。有序推進農業轉移人口市民化，是新型城鎮化的內在體現也是頂層設計的必然要求，更開啟習近平新時代中國特色社會主義城鄉經濟社會融合發展新格局。在新型城鎮化推進過程中，出現農村人口向城鎮凈遷入貢獻率下降及“人走戶（籍）不遷”情況（筆者稱之為逆市民化現象）。因此，研究如何扭轉農業轉移人口逆市民化現象，具有重要現實意義。

一、問題提出：正確辨析農業轉移人口逆市民化現象

（一）農業轉移人口逆市民化現象

2009年12月召開的中央經濟工作會議，明確提出，要把符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化重要任務。農業轉移人口概念較為含蓄和中性，重點關注農業人口從農村向城鎮遷移并最終成為城鎮居民的過程。伴隨工業化進程加速，我國城鎮化經歷起點低、速度快的發展過程。1978—2015年，城鎮常住人口從1.7億人增加至7.7億人，城鎮化率從17.9%提升至56.1%。2016年，我國城鎮化率達到57.35%，但戶籍人口城鎮化率較低，僅為41.2%，與常住人口城鎮化率間相差超過16個百分點，農業轉移人口市民化進展較慢①數據來源于2016年中國統計年鑒。。我國在推進城鎮化進程中，出現農村向城鎮凈遷入貢獻率下降現象（見表1）。

1994年我國取消了以商品糧供應為依據劃分的農業與非農業戶口，建立常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式的戶口管理模式。由表1可見，1995年后農村向城鎮凈遷入貢獻率均值明顯提升，大多保持在83%～86%水平，至2010年上升至最高值87.47%。此后，農村向城鎮凈遷入人口規模仍較大，但總量從2010年2 156.99萬人下降到2014年1 424.09萬人，為1996年以來農村向城鎮凈遷入人口規模最小年份。均值呈現遞減趨勢，表中第二個五年（1995—1999）明顯比第一個五年（1990-1994）農村向城鎮凈遷入人口數均值高很多，近2.6倍，但從第三個五年（2000—2004）開始，農村向城鎮凈遷入人口數均值由1 793.02萬人下降到第五個五年（2010—2014）1 740.02萬人，且第四個五年（2005—2010）與第五個五年均值相差無幾，說明農村向城鎮凈遷入人口相對處于穩定水平。同時，城鎮總人口由2000年45 906萬人增加到2014年74 916萬人，年平均新增人口為2 072.1萬人，但城鎮年新增人口總體上呈遞減趨勢，由2000年2 158萬人減少到2014年1 805萬人。近年，農村向城鎮遷移人口總體上也呈下降趨勢。2014年7月30日，戶籍改革新政正式出臺，基本上消除人口遷移障礙，打破中小城鎮入戶門檻，但并未發生大規模集中式“農轉非”現象，農業轉移人口市民化由“不能”轉化為“不為”[1]。

表1 1990—2015年我國城鎮化水平與農業轉移人口遷移至城鎮情況

2014年7月戶籍新政實施后，浙江、河南、四川、陜西、江西等地均出臺政策推進戶籍制度改革，但相當數量農民卻因擔心原有利益受損和難以享受城市居民配套待遇而心存顧慮，“進城不落戶”現象突出，甚至出現原有城市戶籍人口希望轉為農村戶籍的逆城鎮化現象②參見2014年11月4日《經濟參考報》。。其實，這種現象不應稱為逆城鎮化，筆者界定其為農業轉移人口逆市民化現象。

（二）農業轉移人口逆市民化現象辨析

進入21世紀，自2003年開始，我國不斷出現“民工荒”“逃離北上廣”“非轉農”及農民工回流等人口從大城市向農村或小城鎮倒流現象，這些社會問題引起學術界廣泛關注。廖筠、陳伯君、郭文婧等將之稱為逆城市化[2-4]，宋時飛、袁業飛、郎咸平等認為逆城市化實為偽逆城市化[5-7]。盛英斌認為“逆城鎮化”包括兩層含意，一是指生活地域城鎮化，或已具有轉為城鎮居民戶籍條件的農業人口，不愿轉為城鎮戶籍（“農轉非”）現象[8]。二是指城鎮人口主動放棄原有城鎮戶籍，申請轉為農村戶籍現象（“非轉農”）。近年來我國凈遷入人口（農村向城鎮遷移人口）貢獻率下降、城市常住人口負增長以及“招工荒”、農業轉移人口放棄“農轉非”等現象并非逆城鎮化，實質上為逆市民化，理由如下：

其一，與逆城鎮化理論不符。1976年美國學者貝里首先提出逆城市化（counter-urbanization）概念，認為逆城市化（counter-urbanization）是城市化相反概念，并指出逆城市化表現為人口由向大城市和大都市區集中轉為向小都市區乃至越出都市區向非都市區反向移動。另外，諾瑟姆曲線理論也說明，逆城鎮化非城鎮化的簡單對立，而是城鎮化發展到高級階段（一般城鎮化率達到75%以上）才會發生逆城鎮化。顯然，我國不及60%的常住人口城鎮化比例尚處于中等水平，屬于城鎮化發展中級階段。同時，因國家政策限制，我國農業轉移人口流動方向仍是“鄉→城”流動，向大城市和大都市區集中仍是主流愿望，但因個體能力局限等因素限制，愿望未必能成為現實。因此，我國“逆市民化”現象不能理解為“逆城鎮化”。

其二，與逆城鎮化實踐不符。逆城鎮化是城鎮化發展到一定階段的派生產物。一般而言，城鎮化水平越高，逆城鎮化趨勢越明顯。但逆市民化并不是市民化發展到一定階段的派生產物，二者可同時存在。逆城鎮化是經濟發展到一定階段城鎮人口向都市區外圍遷移，向郊區化發展現象，目前中國尚未發展到逆城鎮化階段。而農業轉移人口市民化是過程，也是結果，是意愿需求和能力實現結果，遷移行為是其外在表現形式，融入城市才是市民化內在要求和目標。由于戶籍制度與權益緊密掛鉤，導致僅具登記憑證功能而無經濟價值的戶口演化為可進入市場變相交易的價值載體。農業轉移人口逆市民化僅表示不愿轉為城鎮戶口，并不意味著一定不會在城鎮工作生活。因此，農業轉移人口逆市民化更多是意愿表現，背后是農村戶口紅利預期升值。

（三）正確理解農業轉移人口逆市民化現象

在發達國家，農民市民化的地域、職業及身份轉變同時發生，市民化直接表現為農民鄉城遷移。人口遷移理論主要包括W.A.Wlewis揭示農村勞動力轉移到城市動因的二元經濟理論[9]、M.P.Todaro的預期收入理論[10]、Thodore.W.Schults的遷移收益與遷移成本間博弈選擇理論[11]、Francois Hebel揭示農村勞動力轉移動力[12]、D.J.Bogue和E.G.Ravenstein的“推—拉”理論[13-14]。人口遷移理論是西方學者在人口遷移影響因素、空間格局、機理作用等方面的研究成果，但鮮有涉及戶籍。我國傳統戶籍制度無形中成為人口自由遷移流動羈絆。農業轉移人口市民化既是具有空間、時間和社會屬性的概念，也是動態演變過程，不僅有戶籍身份、生活空間與就業方式轉變，還包括城市文明、環境意識、價值觀念、社會權利和福利等轉變。在此過程中，市民化是目的也是結果。城市戶籍是其特有標志和證明，無城市戶籍者無法享受城市市民同等公共服務。

農業轉移人口逆市民化是相對于農業轉移人口市民化而言，著重從“市民化意愿”和“戶籍”角度界定。農業轉移人口逆市民化是指農業轉移人口不愿放棄農村戶籍而成為擁有城市戶籍的居民。不愿放棄農村戶籍并不影響其進入城鎮生活和從事非農職業。在城鎮生活卻擁有農村戶籍，形成事實職業是工人，生活地域更像市民，社會身份仍屬“農民”的新二元結構狀態。同時，農業轉移人口擁有農村戶籍，意味著其生活空間與就業方式最終可能會還原為本來生活狀態，在一定程度上會阻礙新型城鎮化和鄉村振興戰略推進。

二、農業轉移人口逆市民化潛在影響

農業轉移人口市民化主要標志是農業轉移人口與城鎮居民的同質化、同融化程度。農業轉移人口逆市民化一方面會遲滯新型城鎮化推進，影響農業現代化和新型農業經營主體的形成與發展，另一方面也將對其自身產生不利影響。

（一）農業轉移人口逆市民化不利于新型城鎮化推進

黨的十八大提出“新型城鎮化”發展理念，核心是實現人的城鎮化，即要以人為本推進以人為核心的城鎮化，目標是提升農業轉移人口綜合素質和生活質量，首要任務是促進有能力的農業轉移人口有序市民化。黨的十九大也明確提出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。”可見農業轉移人口市民化與新型城鎮化同步、均衡、充分發展，是我國經濟高質量發展的內在要求和外在體現。農業轉移人口逆市民化蔓延會影響城鎮化發展水平。

農業轉移人口在逐步向城鎮居民轉變過程中，因不愿成為城鎮戶籍居民，導致轉移后身份未發生實質性改變，難以真正獲取與城鎮居民同等的勞動就業、居住生活、社會保障、子女教育等權利。農業轉移人口生產生活空間轉移，但不愿轉換戶籍身份，內心仍自視為農民，隨時會回到農村，重拾傳統農耕生活，影響市民價值觀念形成、職業與就業狀態轉變、生活方式與行為習慣轉型，甚至逐漸被城鎮社會環境邊緣化，難以真正融入城鎮生活，無法實現家庭整體市民化推進，不利“同城同工同待、共治共享共建”一體化目標實現。

（二）農業轉移人口逆市民化不利于鄉村振興戰略實施

黨的十九大提出，實施鄉村振興戰略是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求，是實現“兩個一百年”奮斗目標的必然要求，是實現全體人民共同富裕的必然要求。實施鄉村振興戰略，涉及農業、農村和農民，“三農”問題核心是農民問題，農民問題核心是收入問題。因此，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕總要求，大力培育新型農業經營主體，加快實現小農戶與現代農業發展有機銜接，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道，至關重要。但農業轉移人口逆市民化從某種程度上固化“小農戶”存在感，潛在影響表現為：一是影響適度經營。農業是投資回報期長、抵御自然災害和市場風險能力較差的弱勢產業，農業生產宜采用適度規模化、集約化生產模式。農業轉移人口逆市民化，使相當一部分農業轉移人口“人”在城鎮，“田”在農村。農業轉移人口可能抱有“寧可拋荒不可失地”思想，不愿將土地流轉給他人耕種，經營大戶流轉不到土地，或因流轉期限短，不敢也不愿加大基礎投入。留在農村的“房屋”因常年無人管理，加速折舊，空占宅基地。同時，農村務農年輕人越來越少，農業勞動力數量不斷減少、素質結構性下降問題日益突出，農村空心化、農業兼業化、農民老齡化和低文化趨勢愈發明顯，導致農業生產效益低、農民種地積極性不高，農業人才儲備枯竭，直接影響適度規模經營實現。二是影響小農意識的破除。農業轉移人口逆市民化易固化小農意識，不利于農業現代化。三是影響新型農業經營主體發展。小農戶占大多數、未來存在時間長，是我國現實國情。這種狀態下的小農戶在采用新技術新機具、對接市場、抵御市場風險、質量安全風險等方面，均面臨更多困難。農業轉移人口逆市民化無形中強化自身的小農戶狀態，很難與新型農業經營主體建立緊密利益聯結機制，難以參加新型農業經營主體的組織化、規模化生產，小農戶參與力弱阻礙新型農業經營主體的發展，影響我國糧食安全和農產品有效供給。

三、農業轉移人口逆市民化扭轉路徑

農業轉移人口逆市民化扭轉路徑，實質是農業轉移人口市民化的有效推進路徑。依據戶籍新政中推進機理，以農業轉移人口為主體，充分尊重其意愿，從深化戶籍地方配套制度改革、促進土地流轉、完善住房供應體系、提供公共服務、健全社會保障、建立成本分擔機制等，因地制宜、規范有序、多舉協同推進。

（一）政府主導

公共管理學家法約爾指出：“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充，凡權力行使的地方就有責任。”因此，化解農業轉移人口逆市民化難題是政府應盡責任。政府在市民化進程中扮演執行主體角色，隨著新型城鎮化加速推進，其對農業轉移人口市民化的主導責任和引導功能日益凸顯。政府應明晰有所為、有所不為邊界，既要做到簡政放權，強化“放管服”改革，又要正確處理好與市場關系，不可越位、錯位。農業轉移人口成分較復雜，包括農民工、城郊村與城中村農業轉移人口、僻遠鄉村農民，他們在遷入地城鎮會遇到就業、社會保障和公共服務等問題。政府應建立農業轉移人口市民化成本分擔機制；保障農業轉移人口市民化后的生活權益；主導相關制度創新與政策協同；在承擔行政責任時發揮主導作用，避免出現農業轉移人口市民化后“失地、失業、失保”困境。

（二）提升素質

農業轉移人口市民化基礎是實現其能力素質市民化。市民意識是市民在城市文化潛移默化影響中形成的價值取向、思維方式、行為方式的綜合表征，是市民在社會活動中形成的心理定勢和行為取向。基于血緣和地緣關系，特別是“整體市民化”方式下部分農業轉移人口，往往缺乏從事非農勞動的職業技能和就業經驗等。因此，政府一方面應將培訓資金納入財政預算，加大職業培訓力度，引導其提高城市生存能力；另一方面，培養其可持續城鎮生活能力。同時，農業轉移人口長期在農村生活，當原有心理預期與現實情況產生差距時，心態易失衡。政府應提高其參與競爭意識，引導和幫助他們從心理、社會角色與生活觀念上盡快融入遷入地城鎮及社區居民。農業轉移人口市民意識培養具有漸進性和代際性特點，會經歷認知-認同-融入三階段，是一個長期過程，需以新生代和長期生活在城鎮的農業轉移人口為立足點，通過培養其市民意識，逐漸影響他人。

（三）規范有序

目前我國農業轉移人口尚未完全具備市民化條件，應分階段、分地區、分步驟有序推進。可將農業轉移人口市民化推進節奏分成初級和高級階段。初級階段（階段Ⅰ）要實現農業轉移人口城鎮居民化，完成農業轉移人口能進城、愿意留在城鎮，并逐漸享有市民化待遇是市民化發展初級目標。高級階段（階段Ⅱ）要實現農業轉移人口完全市民化，完成市民化“身心轉換”，實現農業轉移人口價值觀念、思維方式和行為方式與市民一體化的市民化發展高極目標。

與農業轉移人口市民化推進節奏相適應，設計個體—家庭化推進與整體化推進結合的推進路徑（見圖1）。個體—家庭化推進模式基于個體化農業轉移仍為主流事實，注重優先解決存量問題。鼓勵有經濟實力和生活能力的個體，帶動家屬以家庭為單位落戶城鎮，實現由個體化向家庭化轉移。解決農業轉移人口市民化增量問題主要依靠規模效應，可采用“整體化”推進模式，結合棚戶區與城中村改造需要、精準扶貧脫貧及新型城鎮化、城市群建設需要，根據與城鎮距離，依托經濟發達城鎮帶動，尊重大多數農業轉移人口市民化意愿，逐步以整村方式推進。城中村及郊區村可優先采用此模式，動員偏遠地區農村采用整村遷移方式，對離城鎮較遠的農村采用集中安置方式，在靠近小城鎮處就地建立農村新型社區或融入小城鎮。整體推進成本較高，政府、市場及個人應建立合理成本分擔機制，政府要統籌解決好農業轉移人口落戶、居住、就業、生活、社會保障等問題。個體—家庭化與整體化推進并非相互割裂，隨著國家逐漸破除二元體制，可依據實際情況和農業轉移人口需求，采取兩個階段協同共進的轉移路徑。

（四）以人為本

在戶籍新政下，農業轉移人口進入城鎮（除特大城市外）基本上消除落戶障礙，進得來還要留得下、穩得住。如戶籍改革僅停留在“戶口”名稱改變，顯然毫無意義。目前，城鎮化進程中出現逆市民化現象，恰說明獲得城鎮戶口名分遠不及獲得預期利益重要。因此，在分階段、分步驟、分情況推進農業轉移人口市民化過程中，應充分尊重其市民化意愿。農業轉移人口作為有限理性人，不僅會關注市民化后的城鎮生活質量與社會權利，還會關注在農村的權利，特別是利用農業戶口無形資產，通過轉移土地可能獲得的補償收益。戶籍新政下應保護有市民化意愿的農業轉移人口的城鎮即得利益和農村既得利益，既保證繼續擁有固有農村利益，又可平等享受城鎮市民同等公共產品和公共服務。保護農業轉移人口集體經濟所有權的衍生權益，主要包括農地“三權”（承包權、經營權和所有權）、惠農補貼。

圖1 農業轉移人口市民化推進路徑

（五）因地制宜

農業轉移人口市民化是一項復雜的系統性工程，必須以地區經濟發展水平及農業轉移人口市民化意愿為基礎，在有序推進中因地制宜，不斷創新與完善。依據我國現有國情，不同語境下農業轉移人口含義與分類不同。如按照職業，可分為農業型和非農業型；按照地域（與城鎮距離），可分為近郊區、遠郊區與非郊區型；按照市民化意愿，可分為強市民化、弱市民化、排斥市民化型；按照是否離開常住地，可分為留守型和外出型。根據農業轉移人口市民化的途徑和方式，也有多種分類法，如就地或失地農業轉移人口市民化、主動或被動農業轉移人口市民化、農民工或城郊農業轉移人口市民化、城中村或居村（整個自然村）農業轉移人口市民化等。對于具有分散性、個體化特點的農民工市民化，采用個體-家庭化模式，優先解決有意愿者的市民化問題，逐步解決好“半城鎮化”問題和“半市民化”問題；對于具有同步性、整體化特點的失地、城郊或城中村及脫貧遷移村，存在居村市民化因素，應圍繞新型城鎮化建設需要，通過自然村莊整體城鎮化實現農業轉移人口市民化，覆蓋轄區內或擴展區內人口有序轉移。總之，無論采取何種市民化路徑均要有序有效推進，避免出現“城市貧民窟”和“鄉村病”后遺癥。

（六）統籌配套

戶籍改革為農業轉移人口市民化打通落戶城鎮要道，但并不意味著可直達預期目標。在具體操作中，還需與其他制度統籌配套，建立協同推進格局。配套制度主要包括土地、社會保障、公共服務、財稅、信息及社會支持網絡制度等。一要積極探索土地制度改革，探討農地“承包期再延長30年”與退出補償制；充分發揮市場內生動力，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場；推進農村集體經營性建設用地有條件入市及農村經濟運作資本化、農業現代化，使土地收益分配更均衡。二要建立同等社會保障體系。農業轉移人口市民化后，既要有臨時性、應急性社會救濟和社會救助，還要盡快建立各項社會保險轉移接續政策，搭建五險統一管理的大社保平臺，推動平等享受城鎮社會保險。三要完善公共服務體系。主要涵蓋義務教育、就業培訓、公共住房、醫療衛生、社會安全、文化生活、社會保障等，將低保、就業、教育、經濟適用房、廉租房等擴大到城鎮就業的農業轉移人口，加強其聚居地社區居委會和公益性文化體育設施建設，實現進城農業轉移人口與城市居民生活方式、經濟生活和價值觀念等同質化，充分享受公共服務均等化權利，實現農業轉移人口市民化待遇。

農業轉移人口市民化協同配套制度還包括：（1）信息管理制度。建議以居民身份證號作為用戶名，作為信息查詢、社保接續、財產買賣、資金結算等活動的唯一標識，統一專屬個人的戶口賬號、社會保障賬號、金融賬號、房屋登記賬號、農地確權證書號等，實現全國數據聯網；在農村土地承包經營權確權登記頒證時，建立并完善中央與地方互聯互通的土地承包經營權信息應用平臺。（2）財稅金融制度。改革財稅體制，理順事權關系及公共財政責任，逐步建立與常住人口規模匹配的公共資源配置和財政轉移支付制度，在稅收、金融等方面給予一定優惠和便利。（3）社會支持網絡。農業轉移人口市民化的實現必然鑲嵌于動態社會支持網絡中，建立集政府部門、企事業單位、社區組織、社會團體、農業轉移人口于一體，包含政策支持、就業服務、法律援助、文化教育、休閑娛樂等支持內容的社會支持網絡，促進農業轉移人口盡快融入城鎮。

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