地方政府投資與產業結構變遷的區域差異性

（西南財經大學經濟學院，四川成都 611130）

經濟新常態背景下，中央提出“供給側結構性改革”以適應經濟基本面發生的歷史性轉變，將產業結構的戰略布局與調整作為改革重心。然而，在改革推進過程中仍存在不少問題，無法完全實現預期政策效應。一方面，經濟運行中的重大結構性失衡根源在于體制機制的障礙，仍然是政府沒有發揮應有的作用，還一定程度上阻礙了市場的自動調節，規范政府行為尤其是政府投資行為正是引導資本流向、促進產業升級、實現經濟轉型的關鍵。另一方面，如今中國面臨的供給側高端產業供給不足、低端產業產能過剩的現象已不能僅用“供需失衡”來概括，造成這種現象的原因之一就有市場調控的短視性，很多產業盲目擴張，只顧短期利益而忽視長期利益，造成無法自動調節的結構性問題。無論是哪種情況，政府投資在供給側結構性改革過程中仍然具有重要地位。

政府投資對產業結構的影響早就吸引了大量學者關注。在國外相關研究成果中，不少學者都強調了政府投資應隨著產業發展過程的變遷而不斷調整，促使經濟朝著更好的路徑發展。對發達國家而言，在工業化過程中產業發展的不同時期，政府投資方向都需朝著增加社會福利的方向轉變[1]，可通過對制度體系的不斷完善影響服務業相對增長績效[2]，高福利國家的政府支出政策還能為民生性行業帶來普遍的積極效應[3]；發展中國家處于工業化早期，應積極擴大公共投資以提供完善的基礎設施[4]。還有部分學者關注了公共基礎設施和R&D這兩類政府公共投資對產業結構變遷的影響，認為這兩類政府投資有助于降低制造業成本、提高制造業生產效率[5]，對建筑業、房地產業、交通運輸業和服務業有正向促進作用[6]。國外學者大多支持政府投資能夠促進行業發展的觀點，尤其是對一些具有極大公共福利或者與民生密切相關的行業，政府投資能夠提高產業內生產效率、促進行業發展；在工業化的不同階段應采取不同的產業投資政策，才能使投資效應最大化。而國內學者們對中國政府投資是否促進區域內產業結構變動的問題存在爭議。一方面，部分學者認為政府投資能促進產業結構變遷，但具體到關于政府投資對各大產業促進作用的結論就有些分歧[7]-[9]。另一方面，有學者認為政府投資無法促進產業結構變遷，政府投資刺激未能實現產業升級，當前經濟產能過剩正是來自于政府的“有形之手”，政府投資應從產業發展領域中逐漸退出[10-13]。

本文認為中東西部區域間產業結構差異大，區域內產業結構不平衡，不能一概而論，應在獨立的框架下進行討論。其次，可以利用財政政策支出在產業政策中的重要地位，體現對國家產業結構調整的導向，引導資本高效地完成政府對產業的整改計劃，完成供給側結構性的調整，促進區域間合理的資源配置。

一、實證模型和數據說明

（一）實證模型

本文實證部分的模型采用Cobb-Douglas生產函數：Y=ALα Kβ。在此基礎上，為有效區分地方政府投資和非政府投資的效用，參考Aschauer[14]的方法，將資本存量K區分為政府投資資本Kg與非政府投資資本Kp，由此構建全國31省市面板數據模型：

兩邊取對數得：

區分三大產業后構建回歸方程如下：

其中，Yni，t為第i截面第t年第n產業增加值，Lni，t為第i截面第t年末第n產業從業人員，n=1、2、3，Kgi，t、Kpi，t分別為第i截面第t年地方政府投資資本與非政府投資資本，A為截距項，可衡量技術進步。

（二）數據說明

本文所使用數據來源于國家統計局數據及歷年統計年鑒，研究樣本包括中國 31個省市（不含港澳臺），時間跨度為2005—2015年。

1．主要變量：①總產出采用地區生產總值三大產業增加值度量，利用GDP指數剔除價格因素；②勞動力為各省市年末從業人員數，并區分三大產業的年末從業人員數。

2．固定資本存量：C-D模型中的資本要素為存量，故不能簡單利用每年新增資本額。利用核算（參考Goldsmith的永續盤存法），It為t期內的資本形成總額，tσ為t期內的固定資產折舊率（假定為5%①本文參考王小魯（2000）研究方法，將折舊率假定為5%，原因是中國歷年公布的固定資產折舊率都在5%左右。），Kt為t期內的固定資本存量。3.政府資本：視31省市地方政府財政生產性支出為當年政府投資（本文僅將地方政府財政支出的生產性支出視為地方政府投資行為，不包括國有企業和地方融資平臺等的投資行為），并利用每年固定資本存量折算為政府投資資本存量，剩余部分視為非政府投資資本存量。

3．政府資本：視 31省市地方政府財政生產性支出為當年政府投資①本文僅將地方政府財政支出的生產性支出視為地方政府投資行為，不包括國有企業和地方融資平臺等的投資行為。，并利用每年固定資本存量折算為政府投資資本存量，剩余部分視為非政府投資資本存量。

表1 主要變量描述性統計

二、實證結果

（一）全國總量生產函數測算結果

據前文所述模型建立2005—2015年全國總量生產函數，得出三大產業回歸結果（表2）。

表2 全國總量生產函數回歸結果

三個方程均顯著，F值通過檢驗，修正可決系數分別是 99.6%、99.7%、99.8%，模型整體擬合較理想?？梢钥闯觯菏紫龋诘谝划a業的全國總量生產函數測算中，第一產業就業量、地方政府資本和非政府資本產出彈性均為正，對第一產業的增量有正向促進作用，非政府資本的拉動作用優于政府資本；其次，第二產業中地方政府資本和非政府資本拉動作用均不及第一產業，政府投入大量資本支持地方基本建設，但是沒有達到預期的效果，其正向的外部性較小；再次，在第三產業中，勞動力的促進作用為負且沒有通過檢驗，可認為在不斷增加的第三產業從業人員中低素質的勞動力增加并沒有促進第三產業的增長，同時非政府資本的促進作用仍優于政府資本，民間資本的重要性在不斷顯現。

（二）東中西部地區分省市生產函數測算結果

東中西部地區間產業結構存在不小差別，故分區域詳述。經檢驗后，東中西部地區的回歸模型均采用固定效用模型，其修正可決系數分別是 99.71%、99.35%、99.84%，說明三大產業就業量、政府資本、非政府資本的合力在較高水平上解釋了三大產業的增加值，技術進步包含在截距項中。

1．東部地區政府資本對產業結構的影響分析

根據2005—2015年東部地區面板數據估算出政府投資和非政府投資的產出彈性（即回歸方程的參數估計）如表3所示。

表3 東部省市政府投資與非政府投資產出彈性測度表

可以看出，除了天津、浙江的第一產業，河北、福建、海南的第二產業，其余省市均在相應顯著性水平下通過檢驗且產出彈性顯著為正，說明東部省份的經濟增長和政府投資呈正相關，政府投資有明顯的正向經濟效應。分地區來看，北京、上海兩個一線城市以及海南這個旅游大省的政府投資對第三產業增長拉動明顯，其余東部省份情況類似；分產業來看，政府投資對東部地區第三產業整體拉動作用是顯著的，這與東部地區產業結構現實相符；與非政府投資對比，河北、遼寧兩省第三產業的非政府投資產出彈性甚至大于 1，說明這兩省民間投資效率高于政府投資，河北第二產業的非政府投資為負，說明該省民間投資多流于第三產業而相對忽略第二產業。在中國的地域布局中，東部地區處于龍頭地位，以其獨有的地理優勢、資源優勢迅速增強經濟實力，部分經濟群成為產業高度集中的中心地帶。與此同時，政府仍然不斷擴大投資力度，降低外資進入門檻，使之與中西部差距逐漸拉大。近年來，在相關政策引導以及與日俱增的環境承載壓力、成本壓力等影響下，東部地區開始將一部分勞動密集型或資本密集型產業向中西部轉移，但是由于轉移的多是低端產業，并未給中西部帶來更多實質性產業升級機會。

2．中部地區政府資本對產業結構的影響分析

根據 2005—2015年中部地區面板數據估算出政府投資和非政府投資的產出彈性如表 4所示。從表4可看出，僅河南的第一產業，安徽、河南的第二產業，江西的第三產業的政府投資產出彈性沒有通過檢驗。中部城市的政府投資對經濟仍然是正面的促進作用，但各產業間的投資產出彈性差距不明顯。與非政府投資對比發現，除河南省第二產業非政府投資產出彈性為負、對經濟有一定阻礙外，其余省份非政府投資產出彈性為正，多數省份非政府投資貢獻高于政府投資，說明在中部地區民間投資效率更高。中部地區具有承東啟西的國家腹地作用，人口眾多、資源豐富，具有極大的產業潛力。由于中部地區第三產業不具有較大優勢，第二產業相對而言對經濟拉動更為明顯，第一產業也占據較大份額，故三大產業間沒有明顯差距。三大產業處于一個較平衡的結構，在轉型過程不需要抑長補短，壞處在于沒有最大可能地發揮地域長處、形成區位互補，在承接東部轉移時無法因時因地做出最好決策。

表4 中部省市政府投資與非政府投資產出彈性測度表

3．西部地區政府資本對產業結構的影響分析

根據2005—2015年西部地區面板數據估算出政府投資和非政府投資的產出彈性如表5所示，從表5可以看出，除甘肅、廣西第二產業，西藏第三產業沒有通過檢驗，西部其余省市均在較高的顯著性水平下通過檢驗，政府投資對西部省市的促進作用為正。分地區來看，貴州三大產業的政府投資產出彈性均較高，其余省份情況相似。分產業來看，西部地區整體第三產業政府投資拉動明顯，部分省份以第一、二產業為重，政府正加大投資改善西部城市第三產業狀況。與非政府投資對比，西部省份對非政府投資的利用度是較低的，說明西部相比東部和中部更難吸收到民間投資。西部地區疆域遼闊但人口稀少，貧困地區多且分散，相對較為落后?！耙粠б宦贰薄俺捎褰洕骸钡鹊慕ㄔO的確給西部帶來更多機遇，但是地區發展不平衡、地區間經濟文化差距過大、少數民族聚集等問題突出，在承接產業轉移過程中產生巨大矛盾，需要政策的更多引導，利用投資將資本引入最需要的領域，增強西部的產業優勢。

表5 西部省市政府投資與非政府投資產出彈性測度表

（三）對東中西部差異的進一步分析

為進一步比較和分析東中西部政府投資對產業結構的影響，并了解差異形成的原因，本文引入了地區虛擬變量D1和D2，建立模型如下：

根據2005—2015年中國31省市面板數據得出中國地方政府投資對東中西部產業結構影響實證結果如表6所示。（1）在引入虛擬變量后對三大產業進行回歸，模型的F值均較大，R2分別是90.6%、94.6%、96.1%，說明所有解釋變量聯合起來對產業結構變動影響顯著。在第一產業中，就業人數的貢獻度最大，其次是政府投資與私人投資；在第二產業中，非政府投資貢獻最大，政府投資對第二產業的拉動相較遜色；在第三產業中，政府投資貢獻度略低于非政府投資，勞動人數貢獻較小。（2）在第一產業中，只有交互項D1*Kg顯著且系數為負。說明在其他條件不變的情況下，與西部地區相比，東部地區的政府投資貢獻度較低，其中位數平均會低0.063 5個單位。（3）在第二產業中，虛擬變量D1系數為0.692 1且顯著，交互項D1*Kg系數為－0.0841顯著，其余虛擬變量沒有通過檢驗。在其他條件不變的情況下，與西部地區相比，東部地區政府投資對產業結構的影響改變了回歸方程的截距和政府投資本身的產出彈性。東部地區政府投資于第二產業，引導社會資本更多流入中部地區第二產業，采用更先進的技術提高了產業產出水平，致使政府投資本身效率稍有降低。（4）在第三產業中，仍然僅有虛擬變量D1與交互項D1*Kg分別在10%、1%顯著性水平下通過檢驗，說明東西部地區政府投資對第三產業變動的影響有結構性差異。東部地區第三產業相當發達，政府投資量大，吸引私人投資和海外投資，使政府投資的貢獻度明顯高于西部。（5）在三大產業中，引入的中部虛擬變量都不顯著，無法確定中西部之間政府投資對產業結構變遷影響是否有明顯差異。

表6 中國地方政府投資對東中西部產業結構影響實證結果

三、結論與啟示

本文實證分析了東、中、西部的地方政府投資對三大產業結構變遷的影響，結果表明地方政府投資的確促進了區域內產業結構變遷，其中政府投資對東部地區第三產業拉動最大；對中部地區第一、二產業拉動最大；由于西部地區間差異過大，各省市的政府投資拉動情況不同，但整體上對西部地區第三產業拉動較為明顯。進一步分析發現，東西部之間政府投資對三大產業變遷有明顯結構性差異，而中西部之間的差異無法確定。因此，可得以下幾點啟示：

第一，對于東部地區而言，處于龍頭地位就要發揮龍頭作用。東部省市供給側結構性改革的重難點之一就是整理東部城市復雜的產業結構，去粗取精、合理轉移、緩解城市壓力。政府要保留東部的產業優勢，也要平衡與中西部的產業差距，要合理安排對東部省市數額龐大的政府投資，根據供給側結構性改革需要，投資于更加核心的部門，使投資效用最大化。

第二，對于中部地區，應最大限度發揮承東啟西、連接南北的地理優勢作用。在承接東部產業的梯度轉移時，一方面要考慮自身的環境、人口承載能力，不能盲目引進，另一方面抓緊機會填補本地區產業空白，并形成自己的優勢產業。政府要制定最符合本地區發展的戰略計劃，對已有產業進行考察改革，對空白產業積極引進，將政府投資投入能夠形成地方優勢的產業，以期發揮出最大效用，促進中部乃至全國的經濟增長。

第三，對于西部地區，要使整個西部平衡發展，對落后地區更多關注。由于西部各省市情況完全不同，都需要明確自身的優劣勢，不要急于向東部、中部靠攏，要抓住“一帶一路”等機遇，合理利用可獲得資源。政府投資對西部至關重要，首先要投資于地方最重要產業，引導民間投資流向，同時給予更多優惠吸引外資，提高西部地區對民間資本的利用水平；其次在面對東部的產業轉移時，政府需提供更多引導，給予足夠的產業支撐、技術支撐，形成配套的產業環境、合理的上下游產業鏈。

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