“PPP”：撬動“海綿經濟”產業鏈

周芳+王田

[摘 要] 城市內澇滯水一直是困擾許多大中城市多年的“老大難”問題。近日，隨著全國首批海綿城市名單正式公布，中央財政將重金向這類城市痼疾“開刀”。據悉，中央財政將撥款十億余元，在我國16個大中城市進行試點開展“海綿城市”建設。除了中央財政補助以外，政府和社會資本合作（PPP）模式或將挑起“大梁”，社會資本將成為海綿城市建設運營中投融資的重要渠道。 本文將從城市建設的案例出發，利用公共政策學中的PPP模式梳理了海綿城市建設的整體過程，即中央政府動議到地方政府的響應。最后提出各城市在推進海綿城市建設過程中，還存在不少問題，針對其存在的問題和不足，分析并提出海綿城市PPP 模式在我國應用的幾個要點與建議，展望未來海綿城市PPP 的發展。

[關鍵詞] 海綿城市；建設；PPP模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 073

[中圖分類號] TU992；TV213.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）01- 0177- 02

0 引 言

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化會議上提出了“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”要求。根據講話精神，2014年10月，國務院辦公廳印發文件《關于推進海綿城市建設的指導意見》，以指導建設的相關事宜。隨后，財政部、住房城建部、水利部根據講話和文件，進一步細化海綿城市建設工作，決定開展中央財政支持海綿城市建設試點選拔工作。2015年4月2日，財政部正式公布首批16個試點城市名單。這些試點城市都將得到中央相應的資金和政策支持。國家將海綿城市建設作為十三五規劃的重要內容，是基于現實的認真反思和對未來的科學規劃。海綿城市的建設將是提高我國新型城鎮化質量，促進人與自然和諧發展的必由之路。但是，據住建部的統計數據顯示，海綿城市的建設投資需要每平方米1-1.5億元，這是個巨大的投資數額。因此，當前的難題是如何在不增加財政負擔的前提下解決巨大的資金缺口，并將海綿城市的建設真正落到實處。

1 相關概念界定

1.1 海綿城市

海綿城市是新一代城市雨洪管理概念，指城市在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的“彈性”，也可稱為“水彈性城市”。 即下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。技術措施主要是：滲、滯、蓄、凈、用、排。 海綿城市的本質是城鎮化與環境資源的協調發展，海綿城市是一種城市建設和管理理念，而不是指某一個具體的項目。海綿城市建設屬于城市公共基礎設施建設。

1.2 PPP模式

關于 PPP 的基本概念和定義表述，學術界各有論斷，但是已基本達成共識， PPP模式（公私合營融資模式 Public-Private Partnership ）指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。PPP模式主要應用的領域是：準公共服務領域和純公共服務領域。

2 通過PPP來撬動“海綿經濟”

2.1 海綿城市建設面臨的巨額資金壓力

據悉，目前我國大部分城市都屬于快排模式，遠遠達不到海綿城市的標準。因此，要建設海綿城市就需要對現有的地下管網進行大規模改造。而這種改造則需要巨額的資金。

2015年1月15日，國家財政部、住建部、水利部聯合發布文件，表示支持推動試點城市開展海綿城市的建設。全國上百個城市進行了申報，在競爭及評審時，各個城市都是市委書記、市長親自帶隊，都紛紛表示出響應海綿城市建設的熱情，以及對轉變發展模式、尋求新的經濟增長點的期望。最終，16個城市入選，其中省會城市每年將獲得5億元中央財政補貼，其他類型城市每年可獲得4億元，這意味著財政部的預算要從原來的40億～50億元變為200億元。

據住建部的統計數據顯示，海綿城市的建設投資需要每平方米1億～1.5億元，這是個巨大的投資數額。然而僅試點城市就有16個，在這一“天文數字”面前，中央財政補助難免捉襟見肘，此時PPP模式將發揮其應有的作用。

2.2 中央鼓勵PPP模式

《關于推進海綿城市建設的指導意見》提出，堅持以“政府引導、社會參與”為主線。將政府宏觀調控的引導作用與市場配置資源的決定性作用有效結合，為有效利用社會資本營造良好發展環境。積極推進PPP模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市的建設。

各試點城市均對海綿城市規劃建設投入巨資，少則幾十億元，多則上百億元。例如，根據已編制完成的 《南寧市海綿城市試點建設三年實施計劃（2015-2017）》，南寧市擬投資 95.15 億元建設54.6 平方千米海綿城市示范區， 遠超過省會城市中央財政每年 5 億元的補助。 山東省濟南市也計劃投資 149 億元建海綿城市， 湖北省武漢市將投入 102 億元用于海綿城市建設試點。 浙江省嘉興市作為全省唯一入圍首批海綿城市試點的城市， 計劃在3 年 內上馬 10 大 類 488 個項目撬動“海綿經濟”，至少拉動 40 億元的投資。嘉興市初步計劃利用PPP 模式和財政部補助的部分資金， 有效整合市級財政專項資金和結余資金以及一般預算資金， 探索通過市場化的手段， 引入實力較強的專業基金團隊， 共同設立海綿城市建設發展基金， 帶動整個城市海綿經濟產業鏈的發展。

2.3 采用PPP 模式的益處

中央財政鼓勵采用PPP 模式吸引社會資本進入海綿城市建設領域，是一種促成政企合力、推動智慧城市發展的有效機制。一方面，由于財政性資金的投入， 城市基礎建設中的工程項目以及與工程建設有關的貨物、 服務采購， 很有可能采用政府采購方式完成。 這為采購規模的增長、采購程序的優化、采購模式的創新等提供了廣闊空間。另一方面， 中央財政鼓勵在海綿城市建設中引入PPP 模式， 有效地打破公共服務“壟斷”，為加速智慧城市的建設進程注入新動力。通過PPP模式，社會資本參與到城市公共項目的建設領域，不僅可以破除互聯網公共服務的壟斷格局，而且可以激發市場主體的活力和創造力，使政企雙方的角色隨之變化，政府將由公共服務的供給方轉變為合作方和監管方，保障公民的利益；從而企業對項目的參與程度也從過去單一的建設轉變到設計、建設、運營、維護的全過程，加大了企業的融入感。endprint

3 PPP 模式政策實施的困難反饋

政府和企業合作的模式收到了社會的高度關注，也為城市建設帶來了極大的便利與益處，但是在這熱潮背后，更需要理性、冷靜的思考，海綿城市由于自身復雜性及行業發展所處的階段所限，如何高質高效地推行PPP 模式尚屬一個新的課題，在全面推行海綿城市建設時必定會面臨一定的困難和障礙。

3.1 試點城市對海綿城市建設工作難度認知不足

一些試點城市對海綿城市建設的艱難度沒有明確的認識。從申報成功的試點城市來看，有包括西咸新區這樣的新城區，也有北京這樣建筑群居多的舊城區，但要在兩三年內完成涉及數百個改造與新建項目的規劃設計、施工建設和運行評估的區域建設與改造工作，存在一定的難度。因此，不僅項目數量大、周期短，還可能涉及河道以及流域的綜合整治，要科學有序地完成實施方案的整體規劃，保質保量地開展各個項目的設計及施工建設，是一項異常緊迫而又艱巨的工作。

總之，無論是舊城還是新城的海綿城市建設，都會面臨許多巨大困難和障礙。如果缺乏對這些困難和障礙的清晰認知以及積極有效的應對策略，將會極大地影響后續工作的有效開展。

3.2 收益模式以及政府支付能力問題

想要利用PPP模式推動海綿城市建設，必須要解決的一個關鍵問題就是收益模式。PPP模式是通過“政府付費”和“使用者付費”來獲取投資收益的，但是，在我國并沒有強制性的雨水收費等制度，尚且不具備“使用者付費”的條件。因此PPP模式的投資收益還是以“政府購買”支付為主。在這種情況下，政府的支付能力以及信譽度就成為了后盾保障，但是前文也已經提到，開展海綿城市的大規模建設，面臨巨大的資金和技術等挑戰，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情況并不少見。一些企業通過分析地方的經濟實力和政府的信用程度后，會出現放棄參與海綿城市PPP 的競爭，從而使得該模式無法實行。

4 如何使PPP 模式適應海綿城市建設和運行

雖然海綿城市PPP 模式在實踐過程中面臨巨大的挑戰，但是這無疑是推動海綿城市建設進程的一大新路徑，只要加以改善，消除隱患，勢必發揮其莫大的優勢。筆者認為有如下幾點可在PPP 項目落實中重點考量。

4.1 促進政府與企業的良好合作

海綿城市PPP項目是復雜的工程，一個完善的PPP模式需要處理好公共部門與各個企業之間的關系。不能把PPP模式當成一個簡單的融資渠道，更不應成為地方政府轉嫁責任和財政負擔的途徑。因此，可以借鑒發達國家的良好經驗，例如美國馬里蘭州的PPP項目，政府部門和企業按比例投入一定資本籌建PPP 項目公司，該項目公司通過金融機構來獲得債券融資，并且分別與承建商、運營商、供應商簽訂建造合同、運營合同、設備采購合同，實現政府與企業的良好合作。

4.2 海綿城市建設的資金保障與政府信用的提升

我國海綿城市建設資金的主要來源為中央財政的支持，與一些發達國家相比略顯單一。為了獲取海綿城市建設的資金保障，應該鼓勵參與項目建設和運營的公司為投資主體的股權融資，推動銀行或其他金融機構進行貸款的債權融資。并且可以打破多地區之間的行政管轄界限，共同融資以解決同一流域內復雜的雨水問題，以獲取資金保障。

上文中也提到政府在海綿城市PPP項目中有不可推卸的付費責任，一旦政府出現信用危機，企業將損失嚴重，同時也會打擊企業的信心，退出PPP項目。因此，地方政府在推行海綿城市PPP項目時，要加強政府職責的履行，提升政府的支付信用，避免地方政府的違約行為，保障參與企業的合法權益。

主要參考文獻

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