我國煤炭清潔利用的法律監(jiān)管

張延悅

[摘 要]在霧霾治理日益嚴峻的環(huán)境下，控制霧霾產(chǎn)生的源頭顯得尤為重要。煤炭的開發(fā)與利用日益成為我們關(guān)注的焦點。在文章中，筆者主要談及目前我國煤炭利用方面的監(jiān)管現(xiàn)狀，并對監(jiān)管過程中存在的問題提出建議。

[關(guān)鍵詞]煤炭清潔利用；法律；監(jiān)管

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.235

隨著霧霾治理如火如荼進行，煤炭的清潔化利用成為國家環(huán)境保護的重點，如何高效、綠色地開發(fā)與利用也成為社會各界日益關(guān)注的話題。清潔化能源問題始終縈繞于群眾的周圍。

1 法律監(jiān)管對于煤炭清潔化利用的重要作用

對于煤炭資源的特殊性，我們需要對其進行監(jiān)管；從煤炭能源的戰(zhàn)略地位來說，我們應(yīng)該重視煤炭的監(jiān)管；從煤炭開發(fā)與利用過程中給環(huán)境帶來的影響來看，我們應(yīng)該改變對于煤炭監(jiān)管的重心。隨著環(huán)境保護被提到國家政策層面以來，我們國家開始關(guān)注煤炭的清潔、高效利用。但是我們對于煤炭的清潔化利用這一方面的監(jiān)管卻未能跟上社會的需求。過去我們的監(jiān)管重心停留在生產(chǎn)安全上。截至目前，對于煤炭的清潔化利用的監(jiān)管條例，只有《淄博市煤炭清潔利用監(jiān)督管理條例》。由此觀之，對煤炭的清潔化利用的監(jiān)管是必要的，而法律上的監(jiān)管卻相對落后。

2 法律規(guī)定中的監(jiān)管措施

筆者將監(jiān)管措施分成3個部分：事前、事中、事后監(jiān)管，并對這三個部分分別依次介紹。那么對于事中與事后監(jiān)管，筆者認為它們二者的區(qū)分標準在于是否具有及時性，筆者將及時性定為在 24小時內(nèi)得到有效監(jiān)管。事中監(jiān)管更側(cè)重于企業(yè)的能動性，而事后監(jiān)管主體主要在于外部體系。

2.1 法律規(guī)定中的事前監(jiān)管

對于事前監(jiān)管，法律條文中規(guī)定主要在行政許可方面。例如，《淄博市煤炭清潔利用監(jiān)督管理條例》第16條第3款：對于涉及燃煤的固定資產(chǎn)投資和技術(shù)改造項目，審批部門應(yīng)當(dāng)按照區(qū)域燃煤總量控制目標以及減量、等量替代的有關(guān)規(guī)定，嚴格控制審批。《煤炭法》第19條第一款：開辦煤礦企業(yè)，必須依法向煤炭管理部門提出申請；依照本法規(guī)定的條件和國務(wù)院規(guī)定的分級管理的權(quán)限審查批準。第二款：審查批準煤礦企業(yè)，須由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對其開采范圍和資源綜合利用方案進行復(fù)核并簽署意見。

通過列舉上述兩個法律條文，我們可以看到，對于煤炭企業(yè)的行政審批中都包含對于煤炭清潔利用的考核。這無疑是在煤炭開發(fā)與利用的事前環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

2.2 法律規(guī)定中的事中監(jiān)管

對于事中監(jiān)管，筆者認為主要在于煤炭企業(yè)的自身監(jiān)管，因為在事故發(fā)生時，行政監(jiān)管必然有其一定的滯后性，而企業(yè)確是最先到達案發(fā)現(xiàn)場、了解情況的，企業(yè)在通過完成相關(guān)的行政程序?qū)訉由蠄笳院螅麄儾砰_始解決問題。比如《清潔生產(chǎn)促進法》第27條第一款：企業(yè)應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)和服務(wù)過程中的資源消耗以及廢物的產(chǎn)生情況進行監(jiān)測，并根據(jù)需要對生產(chǎn)和服務(wù)實施清潔生產(chǎn)審核。

在這一方面的法律規(guī)定，我國主要還是停留在企業(yè)自主檢測、自主審核方面，而未做太多規(guī)定，這無疑是符合我國國情的，因為這樣做，可以調(diào)動企業(yè)自身的積極性，減少過分的行政干預(yù)，而且對于企業(yè)能夠自行檢測和處理的煤炭清潔利用問題，就不必再浪費國家公共資源了。

2.3 法律規(guī)定中的事后監(jiān)管

對于事后監(jiān)管，筆者將會依次介紹不同的監(jiān)管主體，來闡釋各監(jiān)管主體是如何發(fā)揮作用的。

第一，媒體監(jiān)管。第一位是媒體監(jiān)管，例如《清潔生產(chǎn)促進法》第17條第一款：省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責(zé)清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護部門，根據(jù)促進清潔生產(chǎn)工作的需要，在本地區(qū)主要媒體上公布未達到能源消耗控制指標、重點污染物排放控制指標的企業(yè)的名單，為公眾監(jiān)督企業(yè)實施清潔生產(chǎn)提供依據(jù)。《煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法》第9條：對本行政區(qū)域內(nèi)備案的煤炭經(jīng)營企業(yè)名單，省級煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門應(yīng)通過公開發(fā)行的報刊、網(wǎng)站等予以公告，接受社會監(jiān)督。上述兩條法律規(guī)定的煤炭清潔化利用的信息媒介均是通過網(wǎng)絡(luò)而形成，而且這些法律條文并未禁止媒體主動報道煤炭清潔化利用過程中的事件，綜合以上結(jié)論我們可以看到法律已經(jīng)準許媒體在煤炭清潔化利用方面的監(jiān)管作用。

第二，內(nèi)部監(jiān)管。第二位是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管，比如企業(yè)自身對于煤炭清潔化利用過程中的監(jiān)測，對應(yīng)的法律條文就是筆者上文提到過的《清潔生產(chǎn)促進法》第27條，故在此處，筆者不再列出其具體條文。

第三，行政監(jiān)管。第三位是行政監(jiān)管，比如《淄博市煤炭清潔利用監(jiān)督管理條例》第29條：區(qū)縣煤炭管理部門應(yīng)當(dāng)利用市級企業(yè)信息共享平臺，掌握本轄區(qū)煤炭經(jīng)營企業(yè)基本信息，并將其納入監(jiān)督管理范圍。第34條規(guī)定：發(fā)展改革、經(jīng)濟和信息化、環(huán)保和煤炭管理等部門應(yīng)當(dāng)將煤炭經(jīng)營企業(yè)、燃用單位信用記錄納入本市公共信用信息平臺，對煤炭經(jīng)營企業(yè)、燃用單位的違法行為予以公示。

第四，群眾監(jiān)管。第四位是普通群眾監(jiān)管，法律中也有諸多規(guī)定，筆者只列舉有代表性的，比如《淄博市煤炭清潔利用監(jiān)督管理條例》第9條第2款：任何單位和個人有權(quán)對違反本條例的違法行為進行舉報。對舉報屬實的單位和個人，煤炭管理部門應(yīng)當(dāng)給予獎勵。

通過對于以上主體（本文上述所列的主體，排名不分先后）在法律中的具體規(guī)定，我國現(xiàn)行的法律在監(jiān)管這方面幾乎是全面的，所以從主體規(guī)定的角度來看，我國的法律可以說是全面與完備的了。

3 法律監(jiān)管中存在的問題

針對法律監(jiān)管中存在的問題，首先筆者從行政監(jiān)管這個角度來分析，我們的監(jiān)管體制暴露出一個明顯的問題：誰來管煤炭的清潔化利用所出現(xiàn)的問題；誰來管煤炭清潔化利用的市場準入問題；誰來管煤炭清潔化利用過程中的排污問題；誰來管煤炭清潔化利用的市場價格等一系列與煤炭清潔化利用的問題？目前中國不是沒人管，而是管的人太多了，卻沒有統(tǒng)一的行政機構(gòu)，而是一種多部門聯(lián)合執(zhí)法的現(xiàn)狀。并且，也沒有一部統(tǒng)一的法律規(guī)定各部門之間的權(quán)責(zé)劃分。如此體制，必將會形成部門與部門之間的協(xié)調(diào)不一致，還會出現(xiàn)越權(quán)管理、權(quán)責(zé)不清的情況。出了事情，容易相互推諉和包庇，不利于事情的高效解決。比如為了提高地方經(jīng)濟收入、增加工作崗位，而對中小型煤炭企業(yè)放寬一些項目的準入條件，使得一些落后的企業(yè)進駐煤炭市場，帶來了高污染、高能耗、先開發(fā)再利用等一系列環(huán)境問題。如此做法，與環(huán)保部的工作確實背道而馳。

4 法律監(jiān)管中所存在的問題的解決意見

筆者通過對美國、澳大利亞、烏克蘭、英國等國家的比較分析后，我們發(fā)現(xiàn)這些國家都設(shè)有統(tǒng)一的煤炭監(jiān)管機構(gòu)，它們的主要差別在于政府監(jiān)管機構(gòu)的干預(yù)程度與干預(yù)的傳導(dǎo)機制不同。[1]即使是美國，一個市場如此活躍、政府干預(yù)較少的國家，也依然有著統(tǒng)一的煤炭監(jiān)管部門。鑒于我國國情與煤炭行業(yè)的特殊性而言，再結(jié)合發(fā)達國家的一些先進的做法。我國應(yīng)該設(shè)立一個統(tǒng)一的煤炭管理部門，并且形成以這個行政的管理部門為主，煤炭行業(yè)協(xié)會為輔的煤炭管理體系。并在這個管理部門之下，設(shè)立一個專門的監(jiān)管機構(gòu)，并根據(jù)監(jiān)管的內(nèi)容與性質(zhì)不同，設(shè)立不同的部門（比如清潔設(shè)備監(jiān)管部門、比如污染物的監(jiān)管部門、清潔化技術(shù)專利監(jiān)管部門）。并由法律對它們做出職權(quán)上的劃分，明確權(quán)利責(zé)任。筆者還認為該管理部門應(yīng)該實行垂直管理（像稅務(wù)局），避免與地方政府過多的利益合作，而是保持其獨立性。

5 結(jié) 論

在治理霧霾的過程中，煤炭的清潔化利用被寄予厚望。在未來很長的一段時間內(nèi)，煤炭依然會在我們的能源消費結(jié)構(gòu)中占據(jù)主要地位。所以，在當(dāng)今社會，煤炭的清潔化利用地位日益凸顯，而在煤炭清潔化利用過程中，監(jiān)管更是不可或缺的一環(huán)。形成統(tǒng)一的部門來集中管理，同時可以不斷完善相關(guān)的立法，而不是單純發(fā)揮行政上的牽制作用。

參考文獻：

[1]張微.深化我國煤炭行業(yè)管理體制改革研究[D].長春：吉林大學(xué)，2008.

[2]段天輝，何春燕.煤炭行業(yè)的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與機遇分析[J].中國市場，2016（33）.endprint