提高“雙一流”建設目標實現度：政策“補丁”的研究視角

洪成文+牛欣欣

摘 要：“雙一流”建設的目標能否順利實現，關鍵在實施過程中能否及時發現政策漏洞，打好政策“補丁”。政策沒有絕對正確的。因此，要提高政策的實現度，必須提前發現政策漏洞，及時打好政策“補丁”。首先從政策“補丁”的角度出發，分析“雙一流”建設可能蘊含的政策漏洞，分析這些漏洞產生的原因，在此基礎上，提供若干政策“補丁”建議，為政策決策機構借鑒參考。

關鍵詞：雙一流；實現度；政策補丁

政策補丁的內涵及其在“雙一流”建設中的應用

所謂政策“補丁”，是指政策執行過程發現問題、解決問題所選擇和應用的有效方案。政策問題有良性的，容易解決的；也有不好解決的，惡性的。要讓政策實施順利，就必須隨時甄別和解決這些問題。決策者和推進者須區別問題的性質，采取為政策打“補丁”的方式做手術，從而規避和解決這些問題，進而讓政策沿著既定的方向發展。只要問題發現及時，“補丁”打得好，政策推進就不會出現大的問題。

以政策“補丁”的角度看政策，其利有三：一是確保政策沿著既定的大方向前進不發生方向的偏離。政策，從頒布實施到效益評估，始終充滿著政策壓力。如果壓力得不到很好的釋放，實施者和社會大眾對于政策的懷疑就會加大，信心就會降低，推到極致的時候，政策的推行有可能停步或終止。打“補丁”，可以降低懷疑，提振信心。二是減少資源的浪費。政策的實施過程需要巨大的投入。以“雙一流”建設為例，建設資金多達千億元，讓投入巨大的政策項目運行在良好的軌道上，就需要思考政策漏洞和“補丁”的問題。早識別出問題，早打“補丁”，所需要投入的額外或追加資源就會少，反之亦然。因此，從節約資源的角度看，打好政策“補丁”，就是避免資源浪費。三是打好政策“補丁”，還可以提高公共政策的嚴肅性和權威性。政策實施常常因為主客體條件的變化而節外生枝甚至出現政策的最終放棄。是不是因為出現了政策問題，就一定要放棄？也不一定。打“補丁”，就是確保政策的穩定性。但是如果政策變化太快，產生負面效應，也會給社會大眾不好的印象：政策不穩定，轉變太快，政策的嚴肅性因此而被降低。社會大眾甚至可能產生誤解：政策不過是兒戲。

就“雙一流”建設而言，政策的出發點、實施的總目標和總體設計幾乎是無以挑剔的。然而，政策實施過程中，會不會產生問題，產生什么樣的問題，往往是政策推進者所難以預料的。當前看來，“雙一流”建設的問題可以概括為三大類：一是目標確定的是否合理。鼓勵了部分大學的發展，是否對其他高校不公平。社會上“對項目缺失公平競爭機制與生態培育機制存有異議，挫傷了絕大多數學校的積極性”，頂層設計是否有“逆制度轉型的方向反向運行”，有沒有“背離了大學學術生態與一流大學建設的天然聯系”，甚至與營造一流大學“脫穎而出的合作競爭機制與學術生態培育”時的啟發等相沖突。[1]二是學科的平衡發展問題。自然科學在學科建設上是否得到了更大的支持，人文社會科學的發展是否會受到影響，擔心中國大學的一流發展，造成了最后的跛腳現象。[2]三是擔心政府的強大投資是否增加高校對政府資金的依賴性，影響了高校通過社會渠道挖掘資金的能力，進而造成了政府與大學治理關系的惡化。[3]凡事預則立，只有提前判斷，做好政策實施的預測，才會最終確保“雙一流”建設運行在正確的軌道中。因此，科學預測，防患于未然，是當務之急。

“雙一流”建設的速度：我們在跑，別的國家也在跑

“雙一流”建設的一個宏偉目標是將中國建設成為社會主義高等教育強國。實現強國的基礎是讓更多的大學、更多的學科進入世界一流。如何實現？手段是“彎道超車”。“彎道超車”的條件是充足的燃料供給和良好的系統運行。前者好比建設資金，后者類似于體制和機制，是確保“燃油”充分燃燒，增大功率的保障。“雙一流”建設，無疑解決了第一個因素，那就是加油的問題。加油是提供建設資金。然而，如何讓“燃油”充分燃燒，則是另外一個大問題。我們在跑，別人也在跑，只有滿足了燃油供給和燃燒充分這兩個要件，我們才能實現“彎道超車”。

“雙一流”建設的另一個目標是要實現一批院校、一批學科進入世界一流。這表明我們的目標不是一兩所大學達到世界一流，更不是一兩個學科進入世界一流。就是說，我們的目標要比很多國家更大、更艱巨。因此，我們必須思考幾個基本問題：我們頂層設計的科學性如何？總體目標實現度究竟有多大？如果建設過程中出現了問題，我們是否能夠及時提出政策對策，通過政策“補丁”的方式，糾偏和彌補？

“雙一流”建設：系統內高水平與弱勢高校群的差距加大

每一項政策企求惠及系統內的全部單元，都是很難實現的，“雙一流”建設也是如此。讓一部分高校受益，讓少數大學先行，是宏觀財政有限條件下的變通方案。“雙一流”建設所要建設的高校是一目了然的，成為建設單位的高校不僅得到了資金，而且獲得了隱性的支持，系統內“雙一流”建設單位將會提速，發展得更好。“雙一流”建設就是要謀劃高等教育強國的實現。[4]然而，系統內非“雙一流”建設高校將會怎樣？是不是會出現過去“985工程”或者“211工程”建設時期所出現的老問題？“雙一流”建設會不會因為建設了塔尖而忘記了塔基部分的強化呢？這些問題在“中國特色‘雙一流建設高端研討會”上，多次被提起。一些來自普通高校的負責人表示，“雙一流”建設高校以外的高校有可能在新的形勢下處于發展不利境地。當然，也要看到，非“雙一流院校”，并非都會遇到困難。因為國家層面的“雙一流”建設項目，帶動了省際之間的高等教育競爭。為在競爭中取得優勢，省級政府也會在財力允許的前提上，實施地方“雙一流”建設。結果在省域內，也還有不少高校成為了地方“雙一流”建設政策的“受益者”。可見，“雙一流”建設高校以外，也不是所有的院校都被邊緣化了。那么哪些高校面臨困難，甚至可能淪為弱勢高校呢？大致有三個高校群：一是新建本科院校群，且未列入試點轉型高校的；二是革命老區普通本科高校群；三是地處非省城（地市）辦學的高校群。endprint

新建普通本科院校的困難有三：一是學術力量薄弱；二是基礎條件不強；三是因為參加合格評估“用力過猛”而后勁略顯不足。這些高校在 “雙一流”建設中將得不到關注和支持。如何尋求支持，加大發展，是一個系統性和緊迫性的問題。畢竟，他們是支撐我國高等教育系統的“塔基”，沒有穩固的“塔基”，高等教育強國也就無從談起了。

革命老區高校將面臨更大的辦學困難。所謂的革命老區高校，是指建立在革命老區的非省城的地方院校，以延安大學和井岡山大學為例。這些高校總體發展相對緩慢。原因在哪里？無外乎三點：一是底子較薄，歷史欠賬多；二是地理位置偏僻，人才引進難度大；三是財政嚴重依賴地方政府，且地方政府財政也很困難。①革命老區高校過去沒有得到“211工程”建設的實惠，也沒有受惠于現在的“雙一流”建設項目。尷尬的是：革命老區高校對于建設革命老區的價值之大與老區高校發展的窘境形成鮮明的對比。長期以來，國家政府非常關心革命老區高等教育事業的發展，也曾經有零星的政策資金支持，但是系統性、持續性的革命老區高校扶持計劃，還從來沒有過。因此，革命老區高校的發展必須成為政策“補丁”的思考方向之一。

非省城地方高校發展也將面臨更大挑戰。這類高校體制上有兩類：一是省屬省管，也就是人、財兩大方面都由省級政府來負責。地方城市，無論經濟發展好壞，都與所在地的高校無關。陜西榆林學院如此，四川宜賓學院也是如此。二是省、市共管，人、財兩大方面以市為主，以省為輔。這就是說，非省城的普通高校主要由地級市的財政為支撐，人事管理權也主要在地市級政府，以貴州省和廣西省為代表。第一類的院校常抱怨省財政投資不足，且地方政府少有或沒有投入（大學城新校區建設除外）；第二類的院校抱怨地方城市經濟發展乏力，且省政府推卸財政責任。總而言之，財政成為制約這些院校發展的一大問題。另一個問題是人才引進困難。不是所有的省會城市都具有很強的人才吸引力，但是相比地級市，省城高校的人才集聚能力要強得多。同等條件下，地市級城市所在的高校吸引人才的難度是更大的，沒有更優惠的條件，難以吸引同等水平的人才。無論從人才引進，還是從資金供給上看，這一類高校都有淪為“弱勢群體”的跡象和可能。

總之，高校弱勢群的形成將與高水平建設的大學之間形成了一個令人擔心的事實：塔尖在一天天地增高，而塔基卻出現了問題。如果任塔基自我發展而不顧，高等教育的大系統就有可能出問題。因為一個很難否定的假設是：塔基不穩，塔尖越高，系統風險越大。

政府財政撥款總量增加，但高校財政自主能力下降

“雙一流”建設的強力投資表達的是政府的決心和意愿，但并不意味著政府財政不缺錢。一方面，集中力量辦大事，集中資金投入少數學科，帶動大部分學科，集中資源建設少數大學，帶動大部分大學，是題中之意。另一方面，通過“雙一流”建設產生帶動和示范作用。在此背景下，各省（市、區）都希望將來自己有大學和學科進入“雙一流”，重點建設本省（市、區）內的重點大學和學科，便被提上議事日程，相關政策和規定就會陸續出臺。當前，重金打造本地區的“雙一流”的號角已經吹響，人才爭奪的激烈程度愈加慘烈。無論是中央層面，還是地方層面，有個思想在蔓延：要發展好自己的大學和學科，就要舍得重金投入。重金投入的結果將使得高等教育依賴政府的程度加大。隨著依賴政府資金程度的加大，后果必然是，政府外籌資的動力不足。[5]如果將大學發展資金渠道比喻成兩個翅膀的話，當前背景下，政府的財政翅膀很強壯，而來自社會企業和個人捐款的非政府渠道很弱、很小。翅膀大小不一，持續飛翔的能力就會下降。因此，“雙一流”建設是否導致大學財政自主能力的弱化，有待探討。

在高等教育系統內，高校的社會籌資能力正向兩極分化。聲譽越好的學校，社會籌資能力越強。在“雙一流”建設等項目下，中國聲譽較好的大學原本的籌資動力還比較強，卻因為各種工程和“雙一流”建設項目所帶來的強大資金投入而有所削弱。大學，與其到社會上找錢，還不如到政府部門游說。拿政府的資金，不僅量大，而且安全。結果，本來有能力社會籌資的大學，卻少了動力；想做社會籌資的高校，卻又得不到政策鼓勵。部屬院校可以獲得財政匹配政策的支持，而更需要資金支持的地方院校卻幾乎沒有匹配政策的鼓勵。② 遺憾的是，部屬院校有能力籌資但卻缺乏動力，地方院校有動力，但缺乏籌資的信心和政策的鼓勵。

政策“補丁”：完善“雙一流”建設的健康發展

基于以上分析，為了加快我國高等教育強國建設的速度，我們至少要思考四個政策“補丁”：如何提高政策建設資金的使用效率；如何在政府投入之外開發更多的資金來源渠道；如何讓高等教育系統內的弱勢群體高校同樣享受到發展的政策紅利；如何支持“非省城”高等教育的發展。

1.政策“補丁”之一。“雙一流”建設的投入是一筆巨大的資金，資金的使用效率一直是個大問題。[6]規范性是一個問題，資金使用的效率是另一個問題。工程建設資金使用的規范性近期得到了加強，但是管理上的問題十分突出，有錢“不好使”和人力資源浪費的問題越來越嚴重，財務人員和科研人員都被捆綁在低效的財務制度上。因此，需要對中央財政管理制度進行徹底改革，降低低效和反效的因素，建構具有中國特色的簡約、高效的財務制度，對技術系統的改造也勢在必行。眾所周知，“雙一流”建設的目的是為了建設高等教育強國，是為了提升學術生產力。從學術生產力的角度看，怎么保護學者的時間，都不過分。因此，新的財務制度改革，必須堅持的基本原則莫過于此。規范性的目的是什么，是確保資金使用的正確性和正當性；那么資金管理的目的又是什么，還是要歸到學術生產力的提高上。管錢本身不是目的，發揮效益才是目的之根本。兩者本來并不矛盾。

2.政策“補丁”之二。鼓勵和支持地方政府出臺地方高校社會募捐財政匹配政策。③如前所述，部屬院校可以獲得中央政府的財政匹配。理論上講，省（市、區）政府也應有能力建立符合本地區特點的財政匹配政策。地方政府一旦有了這一政策“補丁”，那將意味著地方高校財政結構有向好變化的基礎。制定匹配政策，關鍵在政府的匹配能力。在能力有限的情況下，可以做相對調整。要么在總額上實現控制，要么在比例上調整。endprint

3.政策“補丁”之三。改變“雙一流”建設“扶強”不“扶弱”所帶來的共同發展問題，推進兩個附加政策，實現高等教育事業發展的公平和公正。一個是《關于加強革命老區在地高等教育事業發展的專項》，通過財政手段，加快革命老區在地高校的建設。④畢竟，我們黨是從革命老區走來的，革命老區高等教育的良好發展，是我黨的驕傲，是發展中國特色高等教育的重要特點，是增進老區人民福祉的人力資源保障。畢竟，留得住、用得上、不離開的人才主要是革命老區在地高校培養的。

4.政策“補丁”之四。通過系統的調查研究摸清“非省城”高等教育的底子，出臺《教育部中西部非省城高等院校提速發展的若干意見》，用政策杠桿帶動此類型學校快速發展。發展這些學校，有三個效益：一是做實高等教育的塔基部分；二是找準了我國高等教育區域發展的困難對象，更加精準地解決中西部高等教育發展的問題；三是規避我國高等教育發展大都市高度集中化的問題，讓地市級高校發展有希望。

注釋：

①北京師范大學高教所《學校發展規劃需求調查》課題組在2014年-2017年，對四所革命老區高校進行了規劃需求調查發現：革命老區高校發展與所在地區的地域劣勢有高相關。沒有特別的支持，革命老區高校人才培養工作將面臨更大挑戰.

②全國除了浙江省和深圳市提供了本地所在高校社會籌資匹配政策以外，其他省、市、自治區還沒有出臺相關政策。匹配籌資，是鼓勵高校籌資多元化的國際經驗.

③社會募捐從對象上看主要是指企業募捐、校友募捐和基金會募捐等形式。從募捐的地區來看，大陸募捐、港澳臺募捐和海外募捐.

④革命老區在地高校，是指革命老區所在地區的高校，這些高校以為老區提供人才作為主要使命.

參考文獻：

[1]康寧，張其龍，蘇慧斌.“985工程”的轉型與“雙一流方案”誕生的歷史邏輯[J].清華大學教育研究，2016（5）： 11-19.

[2]董云川，周宏.可以卓越，無法“一流”—“雙一流”建設語境下人文學科生長的價值困局[J].探索與爭鳴，2016（8）：23-26.

[3]張輝，洪成文.“雙一流”建設的社會成本分擔機制研究—基于美國大學與捐贈基金關系的數據分析[J].中國高教研究，2016（3）：56-60.

[4]吳合文.“雙一流”建設的系統審思與推進策略[J].高等教育研究，2017（1）：29-32.

[5]洪成文.我國高校留本基金事業發展的前景及對策—兼論高等教育強國夢[J].蘇州大學學報（教育科學版），2015（4）：6-7，22.

[6]胡敏.“雙一流”建設財政控制的地方實踐困境與改進[J].華南師范大學學報（社會科學版），2017（4）：74-79，190.

（作者單位：北京師范大學教育學部高等教育研究所）

[責任編輯：于 洋]endprint