管辦評分離背景下“評”的路徑探析

王楠++陳丹

摘 要：教育評價改革是推進教育管辦評分離的重要突破口，從“評”的視角切入，推進教育管辦評分離的任務是建立科學、規范、公正的教育評價制度，建立健全政府、學校、專業機構和社會組織等多元參與的教育評價體系。為實現這一目標，政府要切實轉變職能，有限介入教育評價；學校應發揮自身在教育質量保障中的主體作用，積極開展自我評價，主動參與外部評價；第三方評價機構應盡快建立行業自治和自律的規范，形成自我規制、自我管理、自我提升的有效機制，保證評價的專業性。

關鍵詞：管辦評分離；教育評價；教育治理

推進管辦評分離是全面深化教育領域綜合改革的一項重要內容，是全面推進依法治教的必然要求，是加快推進教育治理體系和治理能力現代化的重要舉措。深化管辦評分離改革，要進一步理順政府、學校和社會之間的關系，從“統合”的視角對政府、學校、社會三者關系格局進行調整和重新定位，解決政府管得過多、過細，學校辦學活力不足，社會參與教育治理不充分的一系列問題，逐步形成政府依法管理、學校自主辦學、社會各界依法參與和監督的教育公共治理新格局[1]。其中，教育評價改革是推進管辦評分離的重要突破口，也是構建教育公共治理體系的薄弱環節。本文從“評”的視角切入，力圖抓住教育評價中存在的關鍵問題，探析以“建立健全政府、學校、專業機構和社會組織等多元參與的教育評價體系”為目標的教育評價改革的可行路徑，以期以“評”的改革作為杠桿，撬動“管”“辦”“評”三個環節之間的重新定位、有效銜接與良性互動，助力教育管辦評分離改革。

“評”的現實困境

當前，我國實施開展教育評價的主體比較單一，評價模式比較單一、評價結果相對封閉、透明度低，未能最大限度地發揮教育評價的激勵和導向作用。從“管”“辦”“評”三個維度上劃分，這種類型的評價在很大程度上仍然屬于“管”的范疇，而非真正意義上的、獨立于教育系統之外的“評”的范疇。這造成教育的“管”“辦”“評”易形成一套“自管自評”的自封閉、內循環系統，不利于形成多元、動態、開放、可持續發展的、具有蓬勃生機的教育生態系統。管辦評分離背景下，“評”仍面臨以下困境。

首先，教育行政權力干預教育評價活動過多。教育治理體系的建設在很大程度上受制于行政化的束縛。在教育評價活動中也同樣如此，在教育評價中介入過多的行政權力，會導致教育系統中權責分配的失當以及權力結構的失衡。

其次，學校參與教育評價活動的積極性不足。在構建政府、學校、專業機構和社會組織等多元參與的教育評價體系過程中，學校的參與必不可少。學校組織發展是建立在學校自我發展的邏輯基礎上，并不斷改進與創新的過程。在這一過程中，學校也會不斷地接受來自外部的信息指令和干擾，在不同程度上影響學校的發展。這些來自外部的指令只有獲得學校組織的價值認同，并符合學校組織發展的自身邏輯要求的時候，才能對學校的發展產生積極的促進作用[2]。否則有可能產生負效應。換言之，學校發展的驅動力需要由學校自我生成，是強有力的“局外人”無法代替的。因此，在教育評價中，學校本身不應缺位。反觀現實，目前學校參與教育評價活動的積極性不高，學校也并未意識到自身在發揮教育質量保障中的主體作用和積極意義，外部也未形成支持、引導學校參與評價的體制機制。在教育評價中缺少了學校的參與，就無法真正建立適應學校多元化、特色化發展評價標準。這導致教育評價的導向性作用大打折扣，也使得外部評價成為學校應對檢查的負擔，而非學校獲得指導與發展的有效途徑。

最后，社會組織參與教育評價的專業性有待提升。伴隨我國教育體制改革不斷深化，政府、學校、社會之間關系正在逐步理順。在“評”的方面，也正在轉變以往行政性評價多、專業性評價少的局面，正在探索依托“第三方”開展各級各類教育評價的可行路徑。但是，目前我國第三方教育評價機構的發展仍處于起步階段，專業的評價機構尚未大范圍地建立，專業人員的數量也較少，專職研究隊伍的力量較薄弱，推進評價方案設計、指標體系研制、評價有效開展的能力仍不夠，評價方法的技術含量也不高。另外，社會自發開展評價的環境也不夠成熟[3]，尚未建立包括市場準入制度、資質認證制度等相應的管理制度。也正是由于當前第三方教育評價機構專業化程度不高、缺乏行業規范及相關的管理制度等原因，使得教育行政部門無法放手將“評”的職能進行分離和委托。

“評”的價值轉向

當前，由遵循單一主體的一元價值轉向尊重多元主體的價值共建，是在管辦評分離背景下“評”的價值轉向。從教育評價發展的歷程來看，評價理念的發展大致可以歸納為四個階段：第一階段，是建立在社會測量學實證范式基礎上的事實測量階段。20世紀初，隨著統計方法和心理實驗法的不斷完善，美國掀起了一場教育測量運動，教育評價的主要方式是依據事實進行判斷，被稱為“測量時代”。短短二十幾年，美國便出現了三千多種測驗與測評。第二階段，是以教學目標為參照的價值判斷階段。20世紀30年代開始，教育評價的研究焦點轉向通過對教育效果的綜合考量進行價值判斷。教育評價由此從學業測量階段發展為以教育目標為參照的價值判斷階段。第三階段，是服務于管理的過程控制階段。這一階段的主導思想是通過評價活動來實現對教育目標、教育手段、教育效果的有效管理，服務于決策，評價模式的改進主要是為了滿足過程管理的需要。第四階段，是尊重利益相關者的價值共建階段。這一階段批評之前的教育評價“管理主義傾向”太濃，“忽視價值的多元化”，沒有考慮到評價對象及其他利益相關者的價值觀念，提出教育評價應尊重多元價值的新理念[4]，認為教育評價的過程應該是多元利益主體圍繞共同的目標協調與互動的過程。在這一思潮的影響下，世界上不同國家和地區的教育評價活動都表現出一些共同的轉變趨勢，包括評價理念更加強調“共同構建”“全面參與”“多元價值”，評價的主體更多地體現了多樣性、參與性和合作性，評價的目的指向改進而非管控，評價的方向指向未來而非當下，評價的方法也更加多樣化。endprint

從我國教育發展的現階段特點來看，深化管辦評分離改革，從“評”的角度來說，要轉變價值理念，由一元評價轉向多元主體的價值共建，將評價主體由過去的以政府為主體轉變為涵蓋政府、學校，以及真正意義上的第三方評價機構在內的多元主體，從而實現“建立健全政府、學校、專業機構和社會組織等多元參與的教育評價體系”的目標。評價的根本目的并不是簡單地為了得到一個價值判斷結果，也不是為了進行行政管理，而是要讓評價發揮支持、引導、激勵的導向作用，通過評價結果為政府決策提供依據、為學校辦學提供指導、為社會監督提供可獲得的信息，進而提升辦學質量，促進學生成長成才，并實現教育的衍生功能，間接服務社會經濟發展。因此，政府、學校、社會都是教育評價的利益相關者群體，他們理應在教育評價實施的過程中積極參與，通過平等對話、溝通協商，充分表達自身對于評價的需求與建議，并實現共同構建、共享共贏。只有以追求和體現不同利益主體的訴求為目標，在評價過程中充分吸納不同利益群體的多元價值需求，并不斷協調、平衡不同價值觀念之間的沖突，使之達成共識，并在評價框架和評價過程中融入和體現這些多元價值，才能使不同的利益相關者群體共同認同和尊重評價結果，真正發揮教育評價的指揮棒作用，實現評價的目的—服務政府決策、激發學校活力，引導和推動教育生態系統健康和可持續發展。

“評”的路徑探析

在管辦評分離背景下探析“評”的路徑，首先要正確理解管辦評分離的內涵。管辦評分離并不是簡單地將管、辦、評職能完全切割和機械分配，不能為了實現“分離”而“分離”，而是要重新理清政府、學校、社會之間的權責關系，構建管辦評既相對分離又有效互動的長效機制[5]。其中，對于“評”而言，不是將評價職能完全剝離，打包扔給“第三方”，而是要讓政府、學校、社會各自認清自身的責任，并有力承擔其應該承擔的責任，各司其職、各履其責，形成三者之間既相對分離，也相互促進、相互協調、相互監督的教育公共治理新格局。

1.政府要切實轉變職能，向法治政府、服務型政府過渡，有限介入教育評價

在開展教育督導評價的過程中，對于涉及落實國家教育目標與方針，督促地方教育行政部門切實履行教育職責等強政策性、監督性的督導評價職能，需要很高行政權威，需要由政府行使督導權力。但是對于指導學校發展、監測教育活動等強指導性和專業性的職能，教育行政權力應該有限介入[6]，可以將這部分職能通過政府購買公共服務等方式交由具有一定資質、具備專業供給能力的社會評價機構來履行。例如：2015年起為構建開放性教學模式，培養學生創新精神和實踐能力，北京市教委面向全市初中學生開展初中開放性科學實踐活動。北京市教委通過購買服務的模式面向社會公開征集開放科學活動資源單位，高校、科研院所、科普場館、企業、教育系統重點實驗室、社會團體等單位都可以作為主體面向全市初中學生提供服務。這種無邊界、跨學科的開放學習平臺受到了學生的歡迎，但是部分教師、家長擔心由校外機構開發和提供的課程質量良莠不齊。為切實保證課程質量，北京市教委委托C大學對上百家資源單位開設的課程進行了督導評價。C大學組建了由學科教學、教育管理等領域專家組成的評價小組，設計開發了評價量表，制定了評價標準與流程，在周末直接走進資源單位的活動課堂，從專業視角、多元維度對學生活動情況和課程開設情況進行督導評價，并在每周課程結束后生成專業化的督導評價報告和改進建議，發布在“北京市初中實踐活動管理服務平臺”網站上，為教委對課程進行監管，為學生、家長選課，為社會各界對資源單位的服務進行監督提供了透明、專業的信息。可以看出，由政府購買教育公共服務，到委托第三方開展專業化的教育評價，再到利用評價結果監督課程質量，形成了政府宏觀管理，社會多元參與的良好教育生態。

2.學校應發揮自身在教育質量保障中的主體作用，積極開展自我評價，主動參與外部評價

一方面，學校應充分認識到自我評價之于學校發展的意義，從被動接受評價轉變為主動參與評價，積極開展自評，不斷完善內部質量保障體系和機制。學校的發展不僅要遵循教育法律法規的要求，更重要的是遵循學校組織發展的自身邏輯。自評的過程實際上就是學校自我發現、自我定位、自我轉變、自我提升的過程。在這個過程中，學校可以有針對性地根據自身的辦學目標，結合辦學實際，發現存在的問題，并最快速地進行應對與調整，有利于學校不斷地明確發展方向和實踐路徑，形成和強化辦學特色，挖掘自身發展的內生動力，并最終形成可持續發展的不竭動力，真正實現以評促建。

另一方面，學校也應主動參與外部評價，表達學校發展的價值訴求。如前所述，教育評價能夠有效發揮導向與激勵作用的前提是外部引導的“作用力”方向與學校自身發展的價值訴求相一致。因此，學校作為教育評價結果的直接利益相關者，應該參與外部評價，表達學校發展的價值訴求，使得外部評價標準可以根據學校內部發展價值訴求進行動態調整，努力實現外部引導與學校自主發展相一致的目標，形成多樣化、個性化、有針對性的評價標準，建立與學校辦學定位、目標、責任相適應的評價體系，提升評價的實效性，最大程度上促進學校特色發展、個性發展，提升教育質量。

3.第三方評價機構應盡快建立行業自治和自律的規范，形成自我規制、自我管理、自我提升的有效機制，保證評價的專業性

教育評價是一項專業性很強的工作，涉及到教育的方方面面，如評價監測的學段、學科、周期，評價監測的指標體系，數據的統計和分析方法，評價監測的方法和手段，評價結果的呈現方式等，這些都需要專業化的人員以專業化的方法實現，要求評價人員要理解把握政策要求，了解教育改革與發展的最新趨勢，既對某一學科領域比較擅長，同時也掌握包括教育統計、教育測量等先進的評價方法和技術手段等，這對于評價機構和評價人員的專業化水平提出很高的要求。

保證第三方教育評價的專業性是實質性推進“第三方評價”的重要基礎。實現有質量的“第三方評價”需要內外形成合力。一方面，需要建立健全相對完善的外部管理制度，包括制定專業機構和社會組織參與教育評價的市場準入制度、績效管理制度、定期認證制度、相應的問責制度等，通過外部約束保證教育評價服務的質量和效益。另一方面，也是更為重要的方面，第三方評價機構應自發建立行業自治和自律的機制，規范自我管理。英國的第三方評價機構在這方面進行了一些有益探索，建立了一套相對完善的多元監管體系。英國下議院委任專門的教育委員會，設立議會巡視專員對第三方評價機構在評價實施與管理、評價手段與方法等方面進行常規性督查，同時針對一些突發性事件及民眾廣泛質疑的問題開展專項調查，全方位保證第三方評價機構的公信力。與此同時，第三方評價機構成員自發組建了資格認證聯合委員會，這是由英國七個最大的第三方評價機構出資組建的非營利性社會公益組織，其建立目的在于以聯合促發展，共同促進第三方評價事業順利開展，包括共同明確第三方評價的職能定位，培養評價的專業人才，發布第三方評價機構公約，開展自律監察失信行為，規范第三方評價結果的使用等，通過建立一系列行業標準與行業規范來實現第三方評價團體的自律管理，并以此提升其專業水平。此外，資格認證聯合委員會對外搭建了服務受眾與評價機構之間交流和對話的平臺，暢通雙方溝通的渠道，并同時建立了利益相關者參與的評價管理協商機制，服務受眾可以廣泛參與第三方評價的監督，并提出各自的訴求，第三方機構也將予以及時回應，實現共贏共治[7]。上述多元監管體系中，既包括管理部門強有力的監管和風險預警，也包括第三方評估機構的行業自律，這種行業內部自發的聯合與共同行動，有利于第三方評價行業探索建立自治與自律的行業規范，形成自我規制與自我提升機制，再輔之以受眾的廣泛監督，形成了內外合力，共同保障第三方評價的專業性和公信力。因此，英國在第三方評價工作中的探索為我國開展第三方評價提供了可資借鑒的經驗。

本文系首都師范大學首都教育發展協同創新中心委托課題“推進教育管辦評分離的路徑研究”的成果

參考文獻：

[1][5]孫霄兵.推進管辦評分離 構建教育公共治理新格局[J]. 中國高等教育，2015（20）：6-11.

[2][6]蘇君陽.管辦評分離背景下教育督導評估機制的建構[J]. 北京教育（高教），2016（12）：56-58.

[3]吳啟迪.加強評估機構能力建設 努力促進管辦評分離[J]. 中國高等教育，2011（13）：16-19.

[4]吳巖（主編）.構建中國特色高等教育質量保障體系[M].北京：教育科學出版社，2014：8-11.

[7]苗學杰.英國基礎教育第三方評價公信力建構的保障機制探析[J].中國教育學刊，2017（4）：22-27.

（作者單位：王楠，首都師范大學教育學院、首都教育發展協同創新中心；陳丹，北京教育學院）

[責任編輯：翟 迪]endprint