鎮管社區體制下的治理模式及其成效研究

董袁軍

【摘要】隨著大都市城市化進程的快速推進，中心城區大量人口導入城郊地區，新型城市社區管理和公共服務面臨巨大的挑戰。在“小政府，大社會”的體制改革思路下，“鎮管社區”正是為了應對城郊人口結構多元化，居民需求多樣化、公共服務跟不上等問題而形成的一種新型基層治理體制。經過多年的探索，“鎮管社區”在實踐中產生了具有地方特色的治理模式。基于對嘉定馬陸鎮地實地調研，對其模式及成效進行了評估，發現不僅提高了管理效率，也滿足了居民的公共服務需求，給基層治理提供了新的范式。

【關鍵詞】城郊地區 鎮管社區 治理模式 馬陸鎮

引言

改革開放以來，我國以經濟建設為中心的路線取得了舉世矚目的成就，經濟發展的同時，也促進了社會的進步和變遷，隨著改革開放的不斷深化，我國社會也進入了一個發展的關鍵期和矛盾的凸顯期。一方面，經濟和社會的持續發展需要一個穩定的社會環境；另一方面，社會矛盾的復雜化，社會需求的多樣化，又對我國的傳統社會管理模式提出了現實的挑戰。因此，對于社會管理模式的轉變和創新需要未雨綢繆。

一、快速城市化背景下的“鎮管社區”生成邏輯

隨著郊區城市化的進程快速推進，郊區常住人口規模和機構及其空間布局發生了重大變化，大規模動遷安置和人口短時間內的急劇增加，也給鎮政府的社會管理和公共服務帶來壓力。這種壓力一方面來源于人口結構的轉變和居民需求的多元化。原來以大量農村人口為主的結構轉變為城市居民、動遷居民、外省市人口、境外人口和部分農民共同組成，人口來源的不同，使得公共理念、公共意識、群體利益等方面的差異性凸顯，給社會管理帶來了難題。另一方面，傳統的城鄉二元分治格局難以應對公共服務需求的激增。在鎮域面積擴大、人口增加的同時，再加上商品房開發、安置房和動遷基地建設等城市化進程的加快，形成了多個大型居住社區。在這種新形勢下，政府傳統的管理職能和體制也難以適應和匹配出現的新問題和需求。可以說，“鎮管社區”治理模式是在原有鎮——村行政體制和快速城市化背景下社區管理難題挑戰中相互妥協的產物，為應對這種城市化快速擴張所帶來的各種管理問題，而摸索出的一套新型的社會管理方案。

二、鎮管社區的四種模式

城鎮化進程的加快，大量人口涌入城鎮，鎮屬社區的數量也不斷增多，給鎮政府帶來了諸多社會管理問題，各地地方政府對鎮管社區的模式進行了積極探索，上海經過多年的探索，構建了一條既不同于“撤鎮建街”“強鎮擴權”的模式，截至目前，上海市的鎮管社區基本上形成了以下四種模式：在鎮與居委會之間增加社區中心建制的模式，在每個區域分別建立社區中心，社區中心是集黨務、政務、服務為一體的綜合性組織，通過參與協商機制形成了上下聯動、政社聯合的管理機制；鎮與社區管理中心之間增加街道辦事處或社區辦事處的模式。具體來說，“街道辦事處”或“社區辦事處”不是鎮政府的下屬層級單位，只是片區化管理社區居委會的樞紐型機構，沒有內設科室，主要職責是信息收集和上傳下達；在鎮與居委會之間建立社區管理工作機構的模式，在鎮黨委、政府與社區居委會之間設立社區管理工作機構，負責統籌社區建設與管理工作。社區管理工作機構實行社區事務管理中心、居民區黨委、社區管理辦公室“三塊牌子、一套班子”合署辦公，共同承擔社區黨建、社區建設、社區管理、社區服務等方面的綜合協調職能；在鎮與社區管理工作機構之間建立鎮社會建設工作領導小組的模式，在機構設置方面，成立鎮社會建設工作領導小組，領導轄區內的社會建設工作，領導小組辦公室設在鎮社區管理辦公室。

以上是四種模式是當前各區探索出的具有地方特色的社區治理模式，對比分析我們發現四種模式在頂層設計理念的指引下，由傳統的線性自上而下的社會管理模式向扁平化的管理結構轉變，縱向聯動，橫向互動，積極引導社會力量參與社區管理建設工作。四種模式雖然在組織架構設計，運行機制，人員配備等方面存在差異，但根本取向都是以最經濟、高效的投入，來為區域內的公眾提供及時有效的管理和公共服務需求。

2012年馬陸鎮開始探索“鎮管社區”模式，其模式與以上四種模式基本上大同小異，但其突出的特點表現在馬陸鎮將社區定位為一級行政機構，經費資源由鎮政府財政全額保障；其模式并不是完全意義上的治行分離，例如社區工作委員會就是鎮政府的派出性機構；在具體實踐中，馬陸鎮并不是采取一刀切的思維方式，而是在城市化水平高的地區建立社區。雖然參與主體多元化，但主體間是一種領導與被領導的關系，而不是平等協作，社區工作委員會就同時受鎮政府和社區黨總支的領導。馬陸鎮“鎮管社區”模式經過幾年的探索，不斷調整方案，也取得了顯著成果，得到了社會和官方的認可。

三、馬陸鎮“鎮管社區”模式的實施方案

2013年8月以來，馬陸鎮以“區域試點、逐步覆蓋”為原則，通過“科學劃分區域、搭建組織架構、提供配套保障、統籌資源配置”的路線對“鎮管社區”模式進行探索，形成了獨具特色的做法。

（一）科學劃分片區，縮小管理半徑

馬陸鎮根據新城發展和社區建設進程，采取分步實施、適時調整的戰略方針，在新城核心區西區約20平方公里區域內，按照歷史行政體制沿革和現有管轄區域范圍，參照城區街居制社區管理方式，對于集鎮社區及新型社區，以道路或河流為基線，按照地域相鄰、人文相近、規模適度、效能優先的原則劃分片區，科學劃分出6大社區，每個社區轄區面積為3-4平方公里，形成了“鎮—社區—居委”的管理架構，做到既有利于屬地化管理，縮小管理半徑，提高管理效率，又能確保權責一致，職責分明。

（二）創新治理架構，搭建共治平臺

馬陸鎮按照多元復合治理模式和理念，圍繞增強城市網格化綜合管理，維護和促進轄區和諧穩定，組織引導基礎公共服務和公共事業服務，積極開展黨建和精神文明建設等社區職能，搭建相應的社區治理架構。在劃分片區的基礎上，在6大社區構建“兩委三辦五中心兩會”的組織體系，兩委指的是社區總支委員會和社區工作委員會，下設黨群綜合、綜治聯勤、社區居務三大辦公室。社區公共服務主要由社區聯勤綜治、事務受理、衛生服務、文化活動、生活服務五個中心共同承擔，不斷滿足居民的公共需求。通過定期召開社區公共事務聯席會和每半年一次的社區代表大會，以“集體選擇、有效監督、沖突協調、公約管理”為目標，推行“大事共議、實事共辦、難事共解、資源共享”的工作法，加強對社區建設管理的協調、評議和推進。endprint

（三）加強財政保障，優化組織隊伍

馬陸鎮將社區作為一級預算單位，由政府統籌安排基礎設施建設及維護、信息化建設、社會管理和公共服務等資金，核定各類政務、事務、居務的支出定額標準，下撥人員經費、公用經費、專項經費等費用支出。為了擴大社區管理隊伍，提供精細化的管理，馬陸鎮構建了以社區工作者隊伍為主，以自治工作隊伍和志愿者隊伍為輔的特色管理團隊。各個社區均配備了12-16人班子成員和管理成員，既有上級任命也有大海選差額選舉產生，也制定了相關法規為社區工作人員提供法律保障。此外，以行政發動與社會招募相結合的方式，積極促進義工類、鄰里互助類等志愿者隊伍的組織動員和建設管理，發揮志愿者者隊伍面廣量大的優勢，鼓勵參與社區共治。

（四）協調資源配置，滿足民生訴求

為了滿足新城居民基本生活需求，提供快速便捷的服務，馬陸鎮確保每個社區內配置一個鄰里中心，輻射半徑0.5—1.5公里，輻射人口2萬—2.5萬人，進一步整合鄰里中心公益性項目服務內容，嚴格按照規定配置，規范落實鄰里中心辦公用房面積、各項事務中心的功能布局、裝修設計等，打破辦公室的辦公模式，為居民提供規范、便捷、高效、舒適、人性化的“一站式”服務。硬件開發的同時也注重軟件的到位，對社工進行服務禮儀、政策學習、專業技能等相關培訓，加強信息化服務建設力度，推進網上社區服務的相關建設，依托網站、微信、微博等平臺提供便民信息的快速服務。d

四、馬陸鎮“鎮管社區”模式的成效

經過幾年的積極探索，馬陸鎮鎮管社區在組織架構、隊伍建設、資源配置、鄰里中心等方面取得了顯著成果，基本解決了基層社會管理面臨的新問題，為社區居民提供了便捷高效的公共服務項目，加快了政府職能的轉變，實現了傳統基層社會管理模式向共商共治的方向轉變。

（一）降低了政府行政成本，提高社區精細化的管理效率

馬陸鎮通過在鎮政府與居（村）委之間設立集黨建、居務、服務等多種功能于一身的社區層級，縮小了管理半徑，也消除了管理盲區。在組織體系上，社區總支委員會，領導村黨總支與居委會黨支部，統領社區管理建設工作，把黨建工作與化解社會矛盾，維護區域穩定與指導基層自治緊密結合。通過政府公共服務職能的下沉，授權社區層級充分的人事財權，努力夯實社區組織、壯大管理力量、強化基礎工作，有效提高了管理效率。

（二）提高了居民的參與度，積極推進社區自治和協同共治

社區建設和管理離不開居民的參與，而這也是鎮管社區的重要理念。馬陸鎮構建以社區黨組織為核心，以社區自治組織為基礎，以社區社會組織為補充、社區轄地內單位密切配合、社區居民廣泛參與的社區管理服務新格局。通過組織社區代表大會、居民會議、協調會、重大問題聽證會征詢會等，教育引導居民參與社區公共事務的民主實踐中。馬陸鎮各社區基于合作共贏的理念，建立了“網上議事日”、“希望樹”義工服務站、志愿者“愛心教室”等社區共商共治的機制和平臺；以政社互動為推手，健全了社區事務聯系會議、“義工”聯合會等社區共管機制，使社區治理主體從傳統政府管理模式下的單一化轉變為社區多元參與的局面。

（三）整合了社區各種資源，滿足多樣化的公共服務需求

鎮管社區治理模式遵循資源整合思路，打破原有的自然村的區域劃分，按照歷史沿革、地域相鄰、資源類型，有利管理等原則，把城郊區域的不同空間進行分類整合，建立新型的社區生活共同體。整合物質資源，按照服務均等化的目標，馬陸鎮在每個社區建立居民步行15分鐘的鄰里中心，形成一個生活圈，具有便民服務、政府服務下沉和居民活動的功能，滿足了居民的日常生活需求。整合人力資源，鎮政府相關干部下社區，一肩雙職，鼓勵屬地部分機關、企事業單位和社區居民參與到社區組織建設，并采用公開招錄和組織調配的原則，通過招聘、培訓社工，充實了社區工作專業服務隊伍。整合財力資源，社區作為一級預算單位，居委會的作為二級預算單位，其支出列入社區專項經費。鎮政府負責社區各項建設服務的資金支出，為社區的管理工作提供了資金上的保障。

（四）促進了社會組織的發展，提高了公共服務質量和水平

馬陸鎮大力發展志愿服務類、慈善公益類、生活服務類、社區事務類、文體活動類等社區社會組織：通過購買服務、政府補貼、政府獎勵、委托管理等多種方式培育和扶持社區社會組織，大力開展對優秀社區社會組織的表彰獎勵推廣工作。馬陸鎮鄰里中心“一站式”的服務不僅有公益性的，也有經營性的，其中公益性項目多由社區社會組織承擔建設。例如馬陸鎮社區助老助殘分中心下的老人日托、助餐點、公共衛生間、康復室等工作內容多由公益性社會組織承接。另外，鎮政府也加大購買公共服務的力度，公共服務外包的方式也加快政府職能的轉變，適時地從相關的社會事務中退出，為社會自治和多中心治理創造了必要的前提條件，社會組織的民間性為社區居民提供便捷親民的專業服務提供了保障。

五、結語

在鎮管社區模式下，社區在政府的領導下，構建不同的組織架構和運行機制，協調管理地區性、群眾性、公益性和社會性事務，社區居民也積極參與社區事務的建設和管理，實現了社會共治與居民自治。馬陸鎮鎮管社區經過幾年的探索和借鑒其他社區的經驗，取得了顯著的成果，社區的成立不僅緩解了政府面臨的社會管理壓力，也有效滿足了居民多樣化的服務需求。鎮管社區地實施，填補了城鄉結合部管理的空白，化解區域內多樣性人口和利益訴求的矛盾，整合區域各種資源，有效回應了群眾的日常生活問題。實踐證明，“鎮管社區”在城郊地區城市化進程中有其存在的重要性和必要性，但這一模式仍需要在原有的基礎上，不斷加以深化和完善。endprint