制約我國村官腐敗的對策探討

高大偉

(南京郵電大學社會與人口學院，江蘇 南京 210046)

村官，是指我國行政村的“兩委”成員，即村黨支部委員和村民委員會成員。村官負責村里的一切大小事務，對村里的事物具有管理和組織權限。近年來，隨著市場經濟的發展、國家政策的傾斜，我國農村經濟獲得了快速發展，人民群眾的生活水平有了顯著提高，緊隨而來的是村官所能調動資源的膨脹。在利益的誘惑和驅使下，一些村官利用自己手中的權力牟取利益，不僅惡化了干群關系，影響了黨和政府的形象，還嚴重影響了我國的農業現代化建設，阻礙了農村經濟的發展。“基礎不牢，地動山搖”，為維護人民群眾的切身利益，預防和遏制村官腐敗已刻不容緩。

一、我國村官腐敗現狀考察

根據對我國村官腐敗案例的調查分析，我國村官腐敗主要呈現以下特征：

(一)數量龐大

從近年來公布的干部違法違紀案件來看，村官違法違紀案件占了案件總量的70%以上，由村官腐敗引發的群眾信訪數量占到了信訪總量的50%以上，村官腐敗量多、面廣、事雜，頻發的村官腐敗嚴重損害了基層群眾的利益，影響了新農村的建設發展。

(二)種類繁雜

在村官腐敗的案件中，以涉嫌貪污受賄和挪用公款的經濟類案件居多，失職以及賭博和嫖娼等敗壞社會道德的行為同時存在。

(三)形式多樣

隨著我國基層廉政建設的不斷推進，村官腐敗的難度越來越大，為牟取利益，村官不斷翻新貪腐形式，主要表現為收入不入賬，公款私用，開假票據，利用發包土地、工程收受賄賂等。

(四)窩案頻發

由于村黨支部書記和村委會主任在兩委成員中處于核心位置，手中掌握的權力大、資源多，再加上監督不到位，部分一把手往往任意利用手中的權力，損害村民的集體利益；另外隨著工作形勢的變化，村官之間的聯系愈加緊密，村官腐敗由過去的單獨作案演變為村黨支部書記、村委會主任等主要負責人直接插手，上下級、同級聯手，私下串通，共同侵吞集體財產，村官集體腐敗的窩案、串案現象突出，群體化趨勢明顯。

二、防治我國村官腐敗的必要性分析

(一)政治考量

村官作為農村的核心決策人，肩負著建設發展農村的重要責任，一舉一動對全體村民的日常生活有著重要影響，其本身能否廉潔公允也關系到村民自治能否順利實現。諸如村官一言堂、村務不公開、貪污賄選等村官腐敗行為，不僅會使群眾對村民自治產生懷疑，阻礙村民自治的進程，還會影響黨和政府在村民心中的形象和公信力，最終對我國的新農村建設產生負面影響。

(二)經濟必須

腐敗是阻礙經濟發展的重要原因之一。某些村官借助村民賦予的權力，通過虛開發票、收受賄賂、公款私用等手段侵吞集體資產，中飽私囊，將國家的惠農資金、農村的集體資金收入腰包，使原本用于農村建設的資金不斷縮水，對農村經濟發展的穩定性造成極大威脅，嚴重阻礙了村民生活水平的長久提高。

(三)文化必要

村官之所以能當選成為農村發展的帶頭人，是因為群眾對他們有著信任和期盼。村官本該帶領村民發家致富，為新農村的建設發展殫精竭慮，但是部分村官思想落后，腐敗墮落，表現出與主流價值觀嚴重背離的行徑，在村民中產生了極其惡劣的影響，直接誤導了部分村民的認知和價值觀。

因此，為推進我國的農業現代化建設，促進農村的可持續發展，提高農民的生活水平，制約村官腐敗勢在必行。

三、我國村官腐敗的成因剖析

(一)村官素質過低、權力過于集中

當前的村官隊伍中以中小學文化水平者居多，他們沒有接受過系統的思想文化教育，自身素質相對較低，缺少法律意識，通常對違法違紀行為的界定缺乏必要的了解，在復雜的市場經濟外部環境中，沒有抵制住誘惑，信念動搖，最終做出了損害集體利益的事情。

另外，隨著我國經濟社會的發展，農村也發生了巨大變化，越來越多的項目涌入農村，使村官掌握的資金和資源越來越多，所擁有的權力不斷膨脹，而現實中村民委員會運行的仍是“自我管理，自我監督”的權力模式，農村現有的權力結構和管理架構不足以解決當前農村快速發展所產生的問題，從而為腐敗的滋生提供了溫床。

(二)基層治理法律體系欠缺健全

總體來看，我國當前基層反腐工作存在制度零碎，法律分散，操作性不強，界限模糊，存在法律灰色地帶等諸多問題。

自實行村民自治以來，雖然國家陸續出臺了《村民委員會組織法》《村民委員會自治法》《村民委員會選舉法》等諸多法律法規，但大多分散于單行法律法規中，彼此層級不一，缺乏統一性，從而降低了對村官腐敗的打擊力和威懾力。

此外，我國現行的法律體系對村官、村務的界定不夠明確，一定

程度上妨礙了法律的認定和施行。由于我國村官不屬于國家公務員編制，《刑法》中一系列針對公務員貪污受賄、以權謀私等行為的法律法規對村官并不適用。另外對于現階段大量涌現的村官侵占集體資產的問題，《刑法》中也沒有明確規定。這些漏洞為村官的腐敗行為提供了逃避空間，致使我國村官腐敗的現象屢禁不止。

(三)村民自治流于形式

首先，在當前的村民自治中，村民會議、村民代表會議的職能往往沒有得到充分發揮，二者多是在村委會選舉時才被召開，平時的召開時限多為半年或者一年，長久的召開周期嚴重限制了“兩會”在村務管理中所應發揮的作用，讓農村變成村官的一言堂。

其次，村規民約和村務公開制度沒有得到有效的貫徹實施。由于缺乏監督，村規民約的約束力大打折扣。村務公開制度流于形式，公開的都是些村民不關心的內容，對于村民關心的重大村務事項，不經村民會議充分討論，不公開，僅由少數村官私下商量決定，讓村民自治演變成村官自治。

(四)監督管理缺乏實效

監督管理缺失主要體現在三個層面：

對上級監督而言，鄉鎮政府與村委會屬于指導與被指導的關系，由于關系的特殊性，部分鄉鎮政府對村官的監督管理寬泛，對村官出現的違規違紀問題，采取大事化小、小事化了的態度，警示作用不強，監督力度不足。

對同級監督而言，存在村黨支部書記和村委會主任一人兼任的情況，村委會與支委會界限模糊，彼此的制約力薄弱；其次村民監督委員會的職能也沒有得到有效發揮，其成員或由村官兼任，或主動放棄監督權，依附于兩委，導致其監督作用大打折扣。

對下級監督而言，由于村務公開等制度流于形式，村民對村務的知情權沒有得到保障，不知情監督也就無從下手。

四、制約我國村官腐敗的對策建議

(一)推進廉政教育，提高村官拒腐能力

在預防、控制和懲治的防腐體系中，預防是開始，也是歸宿。控制和懲治腐敗的最終目的就是杜絕腐敗。要根治我國的村官腐敗，關鍵在教育。

1、注重教育引導

通過構建科學的反腐倡廉教育體系提高村官的科學文化素質和思想道德水平，完善村官知識儲備，培養其正確的世界觀、人生觀、價值觀，增強法律意識，逐步消減落后思想(金錢主義、本位主義、利己主義)對村官行為的負面影響，從而提高村官抵抗誘惑的能力。

2、利用標桿效應

利用多元文化載體，通過廣告、講座、文藝演出、宣傳欄等形式，加大廉政宣傳力度，提高公共影響力。樹立正面典型人物事跡，發揮標桿效應，引導村官對照標桿，學習標桿，看齊標桿。

3、發揮環境效應

廣泛開展民主評議活動，定期開展村官述職、述廉活動，引導村民積極參與，發表看法，逐漸營造起反腐倡廉、氣正風清的社會氛圍，形成環境效應，潛移默化的影響村官，引導其遵規守紀，廉潔從政。

(二)健全法律法規，加大懲處力度

構建系統完備的法律制度和法治體系，切實貫徹法律法規，是推動村官腐敗治理走向法治之路的基本前提。

1、彌補法律漏洞

對我國《刑法》等單行法律，要將涉及村官腐敗治理的內容補充進相關條款或怍出相應修改。進一步細化和完善《刑法》《村民委員會組織法》《村民委員會選舉法》等法律法規，加快權力公開的立法進程，增強法律法規對村官腐敗治理的針對性、普適性和強制性。加強黨法與國家法在單行法律條款之間的協調性、統一性，彌補漏洞，杜絕法律盲區。

2、力行司法公正

確保基層司法部門的獨立司法地位，明確職能范圍，依法對村官的腐敗行為作出法律認定和處罰，實行問責制，打破地方保護傘和越位治理的亂象。

(三)加強制度建設，規范權力運行

1、落實“四務”公開

基層黨委和政府采取有效措施，督促行政村全面貫徹落實“四務”公開制度(財務公開、政務公開、服務公開、黨務公開)，切實做到公開內容規范化、形式多樣化、程序嚴格化、時間及時化，真正將公開制度落到實處。

各行政村要根據實際情況，制定“四務”公開制度的實施細則和標準，將村內的重要決策，重大項目，人員任用，資金流向等與村民利益息息相關的事務，通過公告等形式向村民公開，讓權力在陽光下運行。

2、構筑權力制衡

權力集中必然導致專制，專制易滋生腐敗，建立健全權力制衡體系是公平公正的基礎，是民主的制度保障，是基層干部隊伍廉政建設的必然之路。建立村黨支部、村民委員會、村民監督委員會三者相互制約的權力機制，明確各部門的權責范圍，堅持互不兼任的原則，保證獨立地位，使權力分散又相互制約，進而降低村官腐敗的可能性。

(四)完善監管體系，提高腐敗風險

權力監督的缺失，容易導致腐敗。切實發揮監督的作用，需要促進監督主體的多元化，明確監督主體的法律地位，建立監督主體之間的信息溝通體制，形成監督合力，使村官不敢腐。

1、發揮上級監管作用

明確上級黨委和政府的職責定位，充分發揮其監督作用，可以將監督工作作為政績考核的硬性指標。上級黨委和政府對村官實行不定期的監督檢查，檢查內容可以包括鄉村建設、村民滿意度、文明創建、四務公開等村務落實情況，發現問題及時警示和整治。

2、實施村務監督

村務監督委員會作為維護村民利益的重要機構，對治理村官腐敗有著不可替代的作用。村務監督委員會監督職能的有效發揮，需要依賴各方面的努力，具體而言，首先要保證監督機構的獨立性，其次要提高監督人員的專業性，加強監督工作的互動性，最后要時刻注重自身建設。

3、推行村民評議

通過意見信箱、群訪熱線、座談會和網絡評議等方式，拓寬群眾監督渠道，重視媒體力量，形成無時不在的輿論氛圍，間接規范村官行為。對于村官的違法腐敗行為，村民可以通過信訪、檢舉、行政訴訟等多種形式依法維權。