我國農業供給側改革的目標設定與實現途徑

鄂昱州

內容提要：近年來我國農業供給出現了供給總量過剩、產能結構不合理、成本上升過快等問題。農業供給側改革的目標在于保證國民經濟的穩定發展，滿足人民日益增長的差異化需求，同時保證糧食生產的戰略安全。由于當前農業存在碎片化經營、較高素質勞動力流失以及農業補貼不合理等問題，使農業供給側改革遇到了嚴重的障礙。因此，農業供給側改革的目標設定應進一步具體化，確立促進農村土地的規模化專業化經營、加快城鎮化建設，改革當前不合理的糧食補貼制度等現實而具體的目標，并按問題的原本邏輯有針對性地采取改革措施。

關鍵詞：農業；供給側改革；目標設定；表達維度

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1001-148X（2017）12-0181-04

農業作為國民經濟的基礎部門，近年來產能結構性過剩問題比較突出。2016年的中央“一號文件”直接提出來農業供給側結構性改革的要求。對農業供給側改革的目標設定進行深入細致的分析，并根據現實情況采取科學合理的改革措施，對于推進改革的順利進行和農業的可持續發展有著重要的現實意義。

一、農業供給側結構失衡表現

（一）農產品供給總量過剩

當前國民經濟領域供給總量過剩不僅表現在工業領域，經過幾十年的發展我國農產品供給總量也呈現了明顯過剩的局面，主要表現在糧食供給方面的過剩。從2003年到2015年，我國糧食產量連續12年增長。隨著人民生活水平的逐步提升，我國糧食總需求同步增長，每年的糧食總需求大約超過糧食產量2500萬噸，約占2016年6.162億噸年產量的4%。然而僅2015年我國實際進口糧食接近1.25億噸，導致了大概1億噸的過剩供給[1]，糧食庫存的大量增加。由于農產品具有比較嚴格的保質期限制，而且某些農產品隨著時間的推移貶值的情況非常嚴重，因此必須對過剩的農產品進行“去庫存”的供給側改革。

（二）農產品成本普遍上升

這種現象的存在意味著農產品要素生產率的持續下降，以及生產力要素配置的不合理現象持續惡化。只有通過供給側改革，才能使相應的生產力要素的配置趨于合理，通過提高要素生產率促進農業的可持續發展。農產品成本的普遍上升首先表現在主要農產品的價格方面。最近幾年大米、小麥、玉米，以及大豆等主要農產品的國內價格和國際價格相比，國內價格普遍高出國際價格的1/3到1/2，甚至60%以上[2]。巨大的價格差異導致了國內市場和國際市場的人為分割，造成了市場要素配置的扭曲，成為當前國內土地成本和人工成本上升過快的重要原因之一。而人工成本和土地成本的上升，又反向導致了農產品成本及由此決定的農產品價格的進一步攀升。另外，農產品價格的虛高直接導致了農產品進口的壓力增大，導致農產品進口的過快增長，成為農業供給總量過剩的直接原因。

（三）產能結構不合理

農業供給側的產能結構與社會需求嚴重不匹配，出現結構性過剩[2]。事實上，對于當前我國的國民經濟運行來說，產品總量上的絕對過剩并不是很明顯，產能結構不合理造成的相對過剩才是當前供給側改革的重點。客觀地講，經過幾十年的發展，我國農業在產能結構上相對于傳統以主要糧食作物種植為主的狀況有了很大改善，各種經濟作物的種植和附屬于農業的其他產業如農產品加工、旅游、休閑、餐飲等都得到了很大的發展。然而，到目前為止，由于國家在政策上對于土地流轉、產業準入，以及分配機制等諸多方面的限制，再加上傳統農業模式和觀念的影響，農業產能仍然主要集中在以大米、小麥、玉米，大豆等主要糧食作物的種植方面，其他經濟作物種植的比例仍然過小，附屬于農業的其他產業的發展受到嚴重的限制，出現了嚴重的產能結構不合理的現象，使農業資源有效配置目標的實現舉步維艱。

二、農業供給側改革的目標設定

（一）促進國民經濟的穩定增長

農業供給上的總量過剩，成本上升、結構不合理的現象，對農業部門乃至國民經濟生產率的提高造成了嚴重的負面影響。因此，農業供給側改革必然將提高農業部門生產率，進而促進國民經濟的穩定增長。農業供給側改革要實現促進國民經濟穩定增長的目標，必須轉變依靠資源投入的持續擴大刺激增長的粗放型經濟模式，實現以市場消費需求為主導的精細化經營管理模式。因此，農業供給側改革必須改變傳統的依靠擴大再生產持續提高產能的增長思維，根據消費者的市場需求改變農業產品的供給結構，生產種類更多、質量更好、安全度更高，更為適銷對路的農產品，通過提高農業生產力相關要素的配置效率增強農業生產部門的競爭力，在提高農業可持續發展能力的基礎上促進國民經濟的穩定增長。

（二）滿足人民日益增長的差異化需求

中國特色社會主義進入了新時代，最大限度地滿足人民日益增長的美好生活需要，不僅是國民經濟發展的指導方針，也是當前農業供給側改革的根本目標之一。多年來的經濟發展，人民的收入水平持續提高，體現在對農業的物質文化需求上主要出現了兩個轉變：一是純粹滿足生理需要的農產品需求比例不斷降低，而滿足精神需要和文化享受的需求則不斷提高。這就要求農業在供給結構上不能再局限于傳統農產品的生產，而應當根據消費者的消費結構的升級需求對農業進行轉型升級；不僅應當注重各種農產品產量增加，而且應當在提高產品質量、增加產品種類、促進農業產品同各種生態、生活、文化功能相結合，在持續提高產品治理的基礎上不斷開拓農業產品所能具有的各種生態、文化和休閑價值。二是消費者個性化需求日益突出。現代社會發展的重要表現之一是消費者個性化需求差異的日益顯著。農業產能必須針對這種情況，根據消費者的不同特點對相關市場進行細分，如老年人和兒童對農產品的口味需求即存在較大的差別，而高收入人群和中低收入人群對農產品的價格和質量的敏感度有著明顯的不同。農業供給側改革要求現代農業盡可能滿足不同消費者的差異化需求，從而實現滿足人們不斷增長的美好生活需求的根本目的。

（三）保證糧食生產的戰略安全endprint

農業之所以成為國民經濟的基礎，最根本的原因是作為農業部門主要產品的糧食是社會全體人員維持生存不可或缺的消費品。保證糧食生產的戰略安全始終是國民經濟發展的前提和基礎，也是農業供給側改革必然設定的基礎目標。我國糧食供給當前出現的總體過剩局面，并不意味著需要對糧食生產采取等同工業部門供給側改革類似的去產能去庫存措施。事實上，從長遠來看，由于糧食生產的主要生產資料——土地的有限性，隨著人口的快速增長，糧食生產的總體產能必然出現供不應求的情況，極端情況下甚至可能出現各種形式的糧食危機。尤其對于人均耕地面積只有世界平均水平1/3的我國來說，保證和逐步提高糧食生產的產能更是保證國家戰略安全的重中之重。因此，農業供給側改革的過程中，必須在實現保證糧食生產戰略安全的前提下，針對那些產能確實過剩的低端農產品，或者瀕臨過期變質的糧食進行去產能和去庫存的供給側改革。而對主要糧食作物的產能，不僅不能減少，還要想方設法予以提高，絕對禁止以減少耕地數量、降低耕地質量，從而影響糧食生產的戰略安全。

三、農業供給側改革的運行審視

與工業供給側改革已經初見成效不同，農業供給側改革實行以來成效甚微。通過對農業供給側改革的實踐進行審視，發現其在運行過程中面臨著一系列亟待解決的具體問題。

（一）農業生產碎片化經營

由于規模經濟效應的存在，現代產業部門提高勞動生產率的主要方式之一是盡可能擴大生產單位或者生產環節的規模，從而導致了現代社會大量巨型企業的誕生和發展。對于農業的發展來說，規模化經營的面積廣大的農場是提高農業生產效率，實現農業現代化的必備條件。然而，由于歷史因素的影響，我國當前的農業生產方式同規模化經營的發展要求存在較大的差距，具有典型的碎片化經營特征。從20世紀80年代開始，我國農業經營普遍采取的是家庭聯產承包責任制，這一制度在很大程度上解放了農村生產力，在相當長的時間內促進了農業生產的發展。然而，進入新世紀以來，隨著我國工業化程度的提高，這一模式造成的碎片化經營缺陷也日益顯現。主要表現為以家庭為單位進行小規模分散化的農業生產，具有典型的小農經營和半自然經濟的特征[3]。碎片化經營對農業要素生產率提高的制約嚴重，從而對農業供給側改革目標的實現構成障礙。首先，碎片化經營模式不能實現規模經濟從而降低成本的目標，成為當前農業生產成本高企的關鍵因素。其次，碎片化經營模式下的農戶投資能力以及專業知識缺乏，只能按照傳統農業生產模式進行簡單在生產，缺少按照消費者的市場需求進行產業升級和轉型，實行多樣化經營的能力。再次，碎片化經營狀況下，土地成為絕大多數農戶的主要生產資料和家庭資產，不僅導致了過多的勞動力被固定在土地上，而且促使土地流轉成本不斷上升，成為農產品成本高企的重要原因。事實上，從黨的十八大前后至今，國家出臺了諸多鼓勵農村土地流轉的政策措施。然而，由于諸多因素的影響，這些措施不僅沒有打破農村碎片化經營的局面，反而導致這種小農經營的格局有逐漸固化的趨勢，從而成為農業供給側改革去產能、降成本的主要障礙。

（二）農業較高素質勞動力流失嚴重

勞動力的多少和素質的高低是決定相關部門勞動生產率的關鍵。對于農業的發展來說，擁有充足的高素質勞動力是實現農業生產和管理科技化和現代化，從而保證農業生產率持續提高的關鍵。我國農村擁有世界上受過中初等程度教育數量最多的豐富人力資源，保證了國民經濟幾十年來的持續高速增長。然而，這種增長伴隨著的是農村最精華部分的高素質勞動力大量涌向城市的工業以及服務業等平均利潤率更高的經濟部門，導致較高素質農村勞動力的嚴重流失。這種大規模長時間持續的高素質勞動力流失對于農業的發展具有非常明顯的負面作用。根據上海財經大學2011年的一項調查顯示，當前我國農村勞動力51歲以上的占39.8%，婦女則占69.89%[4]。也就是說，我國農業的主要勞動力為老人和婦女，尤其是以大齡婦女為主。僅憑這些勞動力資源難以順利實現供給側改革、實現農業要素生產率不斷提高、農業產品不斷升級換代的目標。某種程度上來講，這種現象甚至嚴重威脅著我國糧食生產的長期戰略安全。

（三）不合理的糧食補貼制度

糧食作為人類生存最基本的生活資料，其重要性無論怎樣強調都不為過。因此，通過糧食補貼制度對市場進行積極干預，保證糧食生產的安全，是現代社會尤其是發達國家普遍實行的政策措施。為了保證糧食生產的戰略安全，提高農民的收入水平，我國當前同樣對糧食生產實行按照保護價進行收購的補貼政策。然而，這一糧食補貼制度嚴重違反了市場規律，成為了當前糧食生產成本居高不下、進口過多，導致總量過剩的重要原因。由于國家按照保護價對主要糧食敞開收購，使農民在主要糧食作物成本高于社會平均成本的情況下仍然能夠獲利，拉大了國內市場與國際市場的價差，導致了主要糧食作物產量和進口數量連年的雙增長，總量過剩的情況日益嚴重；而且由于碎片化經營模式，單一農戶產量有限，農戶因農產品價格的提高受益并不明顯。但是，這種由于不合理的糧食補貼制度導致的增長卻扭曲了農業生產的資源合理配置，降低了農業綜合生產率。而且，由于農業產品由于不合理的糧食補貼制度導致的成本和價格上漲，還會壓縮農產品經銷環節的利潤，并推動整個社會的物價上漲。

四、農業供給側改革的實現途徑

由于農業生產在國民經濟體系中的基礎作用，農業供給側改革作為當前我國供給側改革整體戰略的有機組成部分，對于國民經濟的持續穩定發展有著特別重要的意義。針對農業供給側改革實踐中遇到的相關問題，必須按照問題的原本邏輯，采取相應的有效措施，從而保證農業供給側改革整體目標的實現。具體來說，農業供給側改革的實現必須通過以下具體途徑。

（一）促進農村土地的規模化專業化經營

規模化經營是提高生產要素效率的關鍵措施之一。要從根本上改變當前農業生產效率低下的困局，就必須順應當前農業規模化經營的時代潮流，借鑒國外特別是發達國家的大農場經營模式，通過促進農村土地規模化專業化經營的方式，從根本上改變當前農業生產碎片化經營的現狀。這同時也是保證農業供給側改革促進國民經濟穩定增長，滿足人民日益增長的差異化需求，以及保證國家糧食生產戰略安全的關鍵。促進土地規模化專業化經營的主要措施是對當前的土地流轉制度進行相應的完善。首先，修改當前土地流轉的法律規定。如《土地管理法》第十五條要求集體組織外成員土地承包經營權的取得應當獲得三分之二集體成員的同意并需要鄉鎮政府批準的程序，對于小面積短期的土地流轉來說，顯得極為復雜且不經濟，從而對土地的正常流轉形成了限制。應修改為土地流轉達到一定面積和期限的需要經過這種復雜的審批程序，但小面積短期限的只要經過村委會的多數同意即可。其次，土地使用權主體變動頻繁應不利于長期投資，有必要調整現有關于土地承包經營權的相關規定，針對特殊性質的土地經過申請后可以考慮將其承包期限延長到與國有工商業用地類似的50年。再次，通過金融創新為農村土地流轉提供便利低成本的融資渠道。如針對農村當前土地使用權抵押和入股之后，遇到抵押人不能清償債務或入股的經濟組織破產清算的情況難以變現的問題，可以考慮由政府設立相應的保險基金，在其無法變現的情況下由政府保險基金支付，并對相應土地使用權實行代管，以其收益進行清償[5]。endprint

（二）加快城鎮化建設

當前農村勞動力，尤其是高素質勞動力之所以流失嚴重，根本原因在于農業生產的回報率低下，從而對高素質勞動力沒有形成足夠的吸引力。而這城鎮化建設可以通過促進農業生產率的提高，增加農業生產的回報率，為高素質的農村勞動力留在農業創造條件。由于我國當前城鄉二元分割的結構，絕大多數進入城市的農村勞動力難以獲得正常生存必需的各種公共服務支持，無法在城鎮立足，而不得不常年往返于工作地點和家庭之間，使民工家庭其他成員不得不被束縛在碎片化的土地上，極大地限制了勞動力、土地等要素的自由流動，不利于農業的規模化專業化經營，成為農業生產率低下的重要原因。而隨著城鎮化程度的提高，國家可有計劃地將有固定工作的“民工”轉變為平等的城鎮居民，通過戶口制度，以及社會保障制度的改革，將大量事實上在城市勞動和生活的“民工”及其轉變為城市居民，從而大幅減少農村人口。在土地等農業生產資料基本不變的情況下，城鎮化建設導致的農村人口的絕對減少必然能夠進一步促進農業單位經營規模的擴大，從而依靠較少的農村勞動力生產出更多的農業產品，通過農業生產率的提高實現農業經營回報率的大幅增加。因此，加快城鎮化建設，能夠為未來中國農業留住和吸引高素質勞動力打下堅實的物質基礎。

（三）改革當前不合理的糧食補貼制度

由于糧食對于人類生存和發展，以及社會穩定的極端重要性，完全放任的自由競爭市場模式易導致糧食生產的劇烈波動，因此實行糧食補貼制度有其必然性和合理性。然而，糧食補貼制度對市場機制的干預水平必須適當，不影響市場機制對資源的有效配置，從而保證農業部門的勞動生產率不會因為糧食補貼制度的存在而受到負面影響。因此，必須改革當前不合理的糧食補貼制度，使糧食生產的成本和價格回歸到正常的市場水平。這一改革的核心是將當前對糧食價格進行的補貼修改為直接對農戶進行補貼。一方面，政府相關部門不再對主要糧食實行保護價收購政策，由市場自行決定主要糧食的價格，避免因為保護價格高于市場正常價格導致社會資源對于糧食生產的過度配置，從而產生糧食生產成本和價格的上升降低農業部門整體勞動生產率的不利后果。另一方面，政府在糧食市場價格低于經過專業評估的正常價格的情況下，對生產相關糧食的農民直接按照市場價和經評估的正常價格之間的差價提供補貼，從而在市場定價的基礎上，實現保障農民合理收益的目的。這種新的糧食補貼制度由于不直接干涉主要糧食作物價格的市場形成機制，能夠使當前被政府保護價扭曲的農業生產資源配置得到有效的矯正，從而有效地降低農業生產成本和價格，提高農業要素生產率。

五、結語

農業供給側改革是我國在經濟整體產能結構性過剩情況下改革措施的重要組成部分。然而，由于農業相對于國民經濟的基礎地位，以及歷史因素的影響，農業供給側改革具有不同于工業部門的獨有特征和目標。從碎片化經營、勞動力流失以及農業補貼不合理等角度對當前農業供給側改革運行中的問題進行審視，并采取相應的對策，對于農業供給側改革的推進具有實質性的作用。

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（責任編輯：李江）endprint