西方公共行政理論中民主與效率對我國行政管理的借鑒價值

劉逸群

(云南師范大學歷史與行政學院，云南 昆明 650500)

一、西方公共行政理論中的民主與效率

(一)傳統公共行政理論：效率至上

傳統的西方公共行政理念以效率為主，崇尚效率。威爾遜在1887年明確提出：“行政學研究的目的，在于揭示政府能夠適當地和成功地進行什么工作，以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當的工作。”隨后古德諾對威爾遜“政治行政二分法”的思想進一步論述和延續。科學管理學派的代表人物泰勒則崇尚技術與方法，認為只有在實踐中不斷改進管理方法與技術才能不斷提高行政效率。韋伯的官僚制組織理論中，強調專業分工、層級結構，也是為了使組織更有效地實現效率目標。

(二)新公共行政：尋求公平與民主的價值

新公共行政理論最基本的立場就是：政治與行政二分法是不切實際的，行政不僅僅是執行工具，完成機械的運作，更是承載了廣泛的社會責任，需要通過積極地回應社會公眾需求從而實現政治的“善治”，履行公共行政的民主政治責任和義務。很明顯，新公共行政理論將社會公平這一價值目標融入進來，更重視民主價值，主張民主行政，將效率置于民主價值之下。

(三)新公共管理：主張效率并兼顧民主

新公共管理理論主張引入市場機制，利用私人部門的管理技術和管理手段，強調公共服務部門里的效率，要摒棄傳統的公共服務由政府壟斷供給，實現政府真正的有效運作。新公共管理突破了傳統公共行政的機械效率原則，提出“3E”(Economy、Efficiency、Effectiveness即經濟、效率、效果)標準，強調公共服務的顧客導向，注重結果。這一時期效率又占了主導地位同時兼顧民主。

(四)新公共服務：民主的回歸

新公共服務理論對新公共管理進行了批評，認為如果公共行政過分強調對效率和理性工具的追求，往往會無暇顧及公共利益、公民權利以及社會公平等根本價值和目的，只是淪為一種執行和管理的政治工具，從而不能捍衛公共行政的“公共性”和民主政治價值的責任。新公共服務的理論強調民主的價值，但是并不等于不重視效率和生產力，而是傾向于充分尊重民主，回歸民主。

二、我國行政管理中民主與效率統一的缺失

(一)缺失的表現

由于社會的復雜性，我國存在著各種各樣的利益集團和階層，知法犯法、貪婪自私以及權錢交易等腐敗現象涌現，不顧他人及社會利益。同時行政效率極其低下，辦事拖拉、相互推諉扯皮等官僚主義盛行。教育、醫療、住房等保障型公共產品的供給出現了不足或價格扭曲的現象。地區與城鄉之間發展不平衡也為社會中不穩定、不和諧因素的增加帶來隱患。

就我國政府治理來說，部分政府存在責任缺失、決策不民主、政務信息不公開、服務意識不強等問題，個別的公共部門行事作法過分強調效率，但卻忽視了作為服務民眾所需要的公平與民主。這些不僅損害了社會公平和公共利益，還導致了政府公信力的下降，嚴重時甚至會造成現實中群體性突發事件頻發。總之，對市場的迷信，對私人部門管理方式的簡單效仿是不科學的，容易導致政府責任缺位，混淆界限。公共利益永遠是政府努力捍衛的，時刻不能松懈。

(二)缺失的原因

一是政府部門自身就是一個由理性經濟人構成的，在面對個人利益和需求時，不排除使用手中的公共權力而進行謀私。二是政府部門在現實工作中更多的是完成上級所交代的任務和命令，長久下去很少去思考是否滿足了人民最大化利益，而公民與政府是一種委托——代理的關系，公民賦予了政府管理國家事務的權利，歸根到底就是為人民服務，為人民謀福利。三是政府將效率視為基本價值目標，只是一味地強調效率與結果，忽視人性化管理，使組織采取機械性的運作，造成組織無法承擔應有的社會責任和價值。四是有很多實力強大的利益集團在參與公共政策制定時往往傾向于自身利益，企圖采用一些手段使政策朝著自己有利的方向發展，這就會加劇社會的不平衡，讓多數人的利益無法得到平衡。

三、西方公共行政理論中的民主與效率對我國行政管理的借鑒價值

誠然，過分的民主和過分的強調效率都是不科學的，任何事情都要把握一個“度”，只有在平衡民主與效率的道路上不斷地摸索不斷的創新，才會給中國的行政管理帶來更好的發展。所謂政治追求民主，行政追求效率，二者不可偏廢。為此，筆者提出以下幾點思考：

(一)深化政府機構改革，實現權力的合理分配

要進行制度建設首要就是進行政府內部組織機構的改革，以解決過分集權問題。所以，權力的合理分配與下放是政府部門勢在必行的一項革新，要繼續深化機構改革，為社會公平和民主的實現保駕護航。政府組織結構、職能分配以及工作流程的改革可以進一步實現權力的合理分配，起到決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的作用，共同維護政府組織的行政運行機制。從目前來看，國務院逐步通過并實施了一系列機構改革的措施，其中重點在于引入市場機制和向社會下放權力，減少不必要的審批流程，加強宏觀管理，嚴格事后監管，進一步減少對微觀事務的干預力度，政府不該管的事情就努力做到不管和不干預，對于該管的事務，就要做到管得住，更要管得好。

(二)強化政府的公共職能，提供有效的公共產品和服務

政府應以社會目標為重，片面強調經濟發展，只會走上偏頗的道路。政府最基本的職能就是通過制定良好的政策，提供有效的公共服務和充足的公共產品，完善民眾日益增長的物質和精神需求。但目前，我國公共服務供給水平遠不如發達國家，而在財政支出占比方面也不如發達國家，在基本公共服務供給方面都有所缺失，例如義務教育、基本醫療、社會保障等方面，導致社會經濟發展與民眾生活幸福感不相匹配。因此，政府不僅要加強制度供給，提高公共服務的質量和水平，加大對教育、醫療、就業、養老等基本公共服務的財政、人力投入，實現資源的合理優化配置，讓政府公共服務、市場監管以及社會管理方面的職責更加完善，保障基本的社會價值得以實現。

(三)加強行政法制建設，完善權力監督制約體系

任何時候、任何領域法律體系的完備都是至關重要的，同樣法律也是行政人員公正執法的基礎，而能夠有效地預防和消除社會不公平就是要完善權力監督體系。首先，應建立健全行政法律法規，提高公正執法能力。確保行政組織結構功能的劃分、行政行為符合立法規范，做到有法可依。其次，加強對政府權力的制約監督。權力如果不加以限制，就會過度膨脹，從而導致權力濫用。這就需要政府做到推進政務信息公開，保障公民的知情權、表達權和監督權，營造民主監督的氛圍。最后，還應落實問責機制。要使政府真正的取信于民，切實為百姓辦事情、謀福利，對公務人員決策失誤或者不作為的要依法追究責任。

(四)鼓勵公民廣泛參與

拓寬公民參與公共管理的渠道，加強公民參與意識，公共事業如果公眾參與不足，需求表達渠道不暢通，就有可能導致公共政策效率低下甚至失效。首先，應增強公民的政治參與意識。公民應該主動采取有效方式向政府部門表達自己的利益訴求，維護自身利益，同時也應積極配合政府的工作。其次，要增強公民的參與能力。政府要大力培育發展社會文化教育事業，營造良好的學習氛圍，提高公民政治知識素養。最后，拓寬利益表達的渠道。信息化大背景下公民可以充分利用網絡、媒體等形式進行利益需求表達，在決策過程中積極通過參加聽證會、咨詢機構等形式提高參與度。

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