發展型社會政策視角下我國殘疾人社會保障研究

楊明偉 胡曉巖

(沈陽化工大學人文與社會科學學院，遼寧 沈陽 110142)

2007年第二次殘疾人口抽樣調查結果顯示，殘疾人口約為全國總人口的6%。其中，殘疾人中城市人口占25%，農村人口占75%。殘疾人作為一個數量龐大的弱勢群體，如何即保障其基本生存需要又能促進經濟可持續發展是我們需要探討的問題。

一、我國殘疾人社會保障現狀

(一)我殘疾人社會保障發展演變

1949年后，我國對于殘疾人社會保障制度的建設與發展，總體來說分為以下三個階段：起步期、停滯倒退期、恢復與發展期。

1949——1956年為殘疾人社會保障政策的起步時期。這一時期，我國殘疾人社會政策主要在四個方面初步建立：首先我國建立了關于軍殘的社會優撫制度，其中包括殘疾軍人優撫相關條例、軍人及烈士家屬的相關優撫條例，并隨后對其不斷修正與完善。其次，在農村實行的五保制度中，受保對象包括農村殘疾人，提倡大力修建殘疾人教養院。最后這一階段，我國開始鼓勵殘疾人就業，創建接受殘疾人的福利企業。

1966——1976年為停滯倒退期。受文化大革命的影響，我國社會各方面被迫停止。殘疾人社會保障事業進入停滯乃至倒退狀態。

1976年至今為恢復發展期。文革結束后到1990年代，主要進行恢復重建工作，恢復各項在文革時期廢除的社會政策、重建社會組織。設立中國殘疾人福利基金會為殘疾人提供服務。1990年后殘疾人社會保障事業迎來飛速發展時期。

(二)我國殘疾人社會保障現狀問題分析

如今，我國在殘疾人社會保障方面取得了相當的成就。但就目前來看我國對于殘疾人的社會保障制度依然多是一種濟貧性質的機制，缺乏可持續性以及殘疾人多元化發展需求。針對殘疾人的社會保障政策存在如下問題。

1.重視殘疾人救援制度及保護制度的建立，忽視發展。殘疾人是社會中的弱勢群體。德漢認為，弱勢群體往往導致社會排斥，社會排斥又導致更多劣勢，從而形成多重剝奪。我國當前社會政策有很濃厚的救濟色彩。缺乏可持續性，無法使殘疾人真正得到發展。

2.保障供不應求，形式單一。我國殘疾人數量多，且貧困人口比例高，我國目前保障形式以單純的經濟補助為主，形式單一、資金較少，如同杯水車薪，保障與實際需要處于供不應求狀態。

3.缺乏殘疾人長效保障機制。目前，我國還未形成完善的殘疾人社會保障體系，慈善事業也相對落后，缺少相應的制度規范。殘疾人保障政策，但缺少長效機制。

二、發展型社會政策理論綜述與內涵分析

(一)理論綜述

1.梅志里社會發展主義理論

發展主義理論強調社會政策應該與經濟發展相結合，即社會政策應該是促進經濟協調可持續發展，社會政策與經濟發展相輔相成。一方面，經濟發展必須是協調可持續的，且發展成果由人民共享。另一方面，社會福利與社會投資的關系上，社會福利應以社會投資為主。發展主義以更加宏觀的視角，解釋經濟政策與社會政策之間的聯系。社會政策應滿足經濟協調可持續發展，并以社會投資為途徑，提高勞動者勞動能力，促進企業發展。

2.吉登斯“第三條道路”理論

“第三條道路”理論主張，國家應將重點放在為個人增能，增加個人抵御風險的能力上，而不僅在事后提供補救。屬于積極的福利觀。

林閔剛認為，應將福利更多的投資于人力資本中，不再僅提供經濟救助。即國家應將重點放在教育、技能培訓等方面，使個人更好滿足自己生存需要，同時為自己的行為負責。政府企業既是社會政策的參與者又是責任主體。

3.古比“新福利主義”理論

“新福利主義”理論包括以下內容：一為重點投資教育、培訓等方面。加強勞動者素質同時加強理論的研究。二為鼓勵就業，并為特殊弱勢群體制定單獨計劃，提高人們工作熱情。三為福利形式變被動為主動。即被動救助、事后補救政策逐漸轉化為技能培訓等事前政策防患于未然。四為增加市場靈活性，擴大靈活就業范圍。五為政府為低收入者提供補助以鼓勵其就業。六為為特殊人群制定特殊計劃，確實解決他們實際問題。

(二)內涵分析

結合國外學者對發展型社會政策現有研究成果以及我國學者對此基礎上提出的適應我國發展型社會政策的特點，可知在我國發展型社會政策內涵包括以下幾個方面：

1.社會投資以人力資本為主，關注勞動者是否可以順利進入勞動市場

發展型社會政策與傳統社會政策相比，更加重視對人力資源的投資，即對勞動者本身的投資，以一種“授人魚不如授人以漁”的態度，賦予勞動者工作技能，為勞動者增能，從而提高其抗逆力，最終達到增強國家競爭力的目的。

2.社會政策要能促進經濟的全面、協調、可持續發展

發展型社會政策與傳統社會政策觀相比，將社會政策放在更加宏觀的位置上。傳統政策觀念將社會政策視為解決經濟發展中出現問題的一種手段，是一種附屬品。而發展型社會政策則將經濟發展與社會發展放在同一位置上，認為兩者是同等重要的，沒有高低先后之分，是相互依存、相互補充的。學者熊躍根在研究發展型社會政策時提出，社會政策是對社會成本的回應，是對社會問題的一種經濟投資形式。因此，發展型社會政策認為社會政策不是支出而是一種投資。

3.發展型社會政策強調對風險“前干預”，為一種中長期戰略

發展型社會政策更加注重防患于未然，對于風險持有一種“上游干預”的態度，提倡采取積極措施將風險可能出現的條件切斷。而傳統的社會政策觀則更多的將社會政策視為一種事后補救措施，為一種消極的態度。因此發展型社會政策是以一種長期戰略來制定社會政策。

4.責任主體不僅只是政府，社會各部門也應承擔責任與政府合作

傳統的社會政策，再分配、福利、慈善主體為國家與政府部門。發展型社會政策認為，社會福利責任主體不應只是政府，福利開支應是政府主導下的社會各個部門包括企業、非盈利機構、社區、個人共同合作。

三、發展型社會政策對發展我國殘疾人社會保障的啟示

(一)重視人力資本投資：關注殘疾人康復醫療保障

傳統的社會政策注重解決現存問題，保障基本生活，緩解困境。發展型社會政策注重人力資本的投資，即注重消除會使人陷入困境的因素而不是在風險發生后緩解痛苦。因此對于殘疾人獲殘疾人家庭來說，困境的根源在于身體障礙。我國殘疾人貧困狀態致使其大多放棄治療，在發展型社會政策視角下，從社會從字角度出發，醫療康復屬于“恢復生產力”。

保障殘疾人康復醫療，可以將殘疾人康復納入基本醫療保險。康復費用一般高昂，康復時間更是不確定，很多殘疾家庭選擇放棄康復。保障殘疾人康復道路上，可以逐步將康復醫療服務項目、康復輔助器具逐漸納入康復基本醫療保險。同時設立定點醫院，專項康復，解決殘疾人康復問題。

(二)以可持續發展中心：解決殘疾人就業問題

解決殘疾人就業問題，首先要重視殘疾人教育與職業技能培訓。多數殘疾人學歷低生存技能少，除去自身生理原因，無就業技能也是他們遭到社會排斥的重要原因。通過教育，使殘疾人據有市場競爭力，將殘疾人轉化為勞動力。

當然，殘疾人就業保護政策也必不可少，殘疾人特殊生理狀態在勞動力市場中必然會受到不平等待遇。通過相關法律法規及相應社會政策，保障殘疾人就業，同時鼓勵創業，將殘疾人群體由“依賴福利”轉變為“工作福利”。

(三)強調中長期戰略發展：構建多元化殘疾人關愛機制建設

對于殘疾人問題，傳統的社會政策治標不治本。要從根本上解決殘疾人問題就必須轉變觀念，觀念排斥導致社會排斥。因此，要認識到殘疾人價值，而不只是以同情、憐憫的態度對待，更不能存在嘲笑、譏諷等現象。學者謝佳龍、何山認為要將陳舊的“宿命觀”、“殘疾人無用觀”轉變為認識到殘疾人的社會價值，尊重殘疾人的基本權利。即通過優勢視角來對待殘疾人。

發展型社會政策強調責任主體多元化，殘疾人關愛機制的多元化建立要依靠更多的社會力量而不僅是政府部門。學者童澤提出，應鼓勵非盈利機構如社區提供殘疾人社區福利服務，實現運行機制市場化，提供社區多元化服務。建立起居家供養為主，社區服務為輔，福利機構為補充式的殘疾人關愛機制。學者周沛認為，由于殘疾人資源有限、社交范圍窄、精神自卑、社會關系網絡狹隘。因此，社會工作也應發揮作用，構建多元化殘疾人社會支持網絡。注重殘疾人精神世界，開展宣傳活動，改變人們態度，樹立新的“殘疾人觀”。

參考文獻：

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