中國古代監察制度史話（一）中國古代監察制度的草創

編者按：中國古代監察制度是封建王朝為監督政府官員、維持統治秩序、保證國家機器正常運轉而設立的一項重要的政治制度。它草創于秦代，此后在其漫長的發展過程中不斷充實、逐步完善。當前，黨和政府大力反腐，如果我們能夠重新梳理和研究古代的監察制度，從前人那里汲取經驗教訓、獲得啟示，這對當今監察體制的完善、社會主義法治建設和廉潔政府的構建是有積極意義的。為此，今年本刊于“百家論史”欄目下設置專欄，邀請歷史學博士、長期從事紀檢監察工作的修曉波先生為您講述“中國古代的監察制度”。

公元前221年，秦始皇滅六國，建立了中國歷史上第一個中央集權的封建帝國——秦朝。對于這個大事件，毛澤東同志說：“如果說，秦以前的一個時代是諸侯割據稱雄的封建國家，那末，自秦始皇統一中國以后，就建立了專制主義的中央集權的封建國家。”秦始皇是推崇法家的，他統一六國后，采取了一系列鞏固統治的措施，這些舉措基本都體現了法家的思想，即“事在四方，要在中央，圣人執要，四方來效”。按照這個治國理念，他創建了一整套專制主義中央集權制度。具體到監察領域，秦代開始形成由御史大夫、御史中丞、侍御史、監郡御史等組成的從中央到地方的監察機構，并對后世產生了深遠的影響。從嚴格意義上說，中國古代的監察制度是從秦代起步的。

秦代監察制度有兩個特點：一個是監察官兼做行政等工作，另一個是皇帝親自巡視，督察地方。我們還是從具體的事情說起吧。

公元前212年，發生了歷史上著名的坑儒事件。坑儒是由方士求神仙不得引起的。秦始皇想長生不死，當時有兩個方術之士侯生和盧生投其所好，答應給秦始皇找長生不死藥，但他們到哪里去弄呢？很快就到了交差的時間。沒辦法，他們只好散布說秦始皇剛愎自用，貪于權勢，所以求不到仙藥，然后二人就逃走了。秦始皇知道后非常惱火，下令御史追查此事。在追捕中牽涉了460多人，除方士之外還有一批對秦始皇心懷不滿的儒生。盛怒之下，秦始皇將這些人全部坑殺。第二年，東郡（今河南濮陽）落下一塊大隕石，有人偷偷在石頭上刻了“始皇帝死而地分”七個字。秦始皇還是派御史去調查，因找不到刻字的人，結果將居住在隕石周圍的百姓全部殺光。

御史是古代的監察官。但在上面兩起事件中，可以看出御史還兼有行政官的職能。

秦代中央監察機構的最高長官是御史大夫。在秦統一六國以前，沒有御史大夫這個官名，這個官職是秦代出現的。史書上說：“御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。”秦代中央官制是三公九卿制，三公即丞相、御史大夫和太尉。御史大夫是輔佐丞相的，可以代皇帝起草詔令，接受皇帝的差遣出使，處置一些軍國大事，當然也負責對百官進行監察和糾劾。秦時做大官的人都佩帶官印，把官印放在腰帶里，將綬帶垂在腰旁。印的質地有金、銀、銅、玉等。綬是一條較寬并織有花紋的絲帶，官位不同，所佩綬帶的顏色和織法也明顯不同，使人一望便知佩綬之人的身份。在當時，最尊貴的是金印紫綬，接下來就是御史大夫的銀印青綬，說明御史大夫的地位是很高的。

秦代規定丞相的位子出現空缺，御史大夫可以遞補。這是一個重要的機制。古代宮廷的矛盾主要體現在皇權和相權之間。皇帝一方面要依靠一人之下萬人之上的丞相去統領百官，另一方面又害怕丞相權重，架空自己。秦始皇當年即秦王位時（當時叫秦王政）只有十三歲，大權掌握在相國呂不韋手里，他二十二歲除掉呂不韋后，才真正掌握了秦國的政權。這段經歷在秦始皇心中始終難以抹去，所以他設立御史大夫的一個重要目的就是制約相權，而制約的機制就是明確御史大夫為“候補”丞相。這樣一來丞相就要小心謹慎，奉公守法，以免遭御史大夫的彈劾；而御史大夫則會努力工作，指出丞相的問題，結果就達到了權力的相互制衡。

由于御史大夫要協助丞相處理朝政，所以監察的職能主要由御史丞和御史中丞去完成，其中御史中丞具體執行監察大權。御史中丞經常跟隨在皇帝身邊，負責監察朝中文武官員。除本職工作外，御史中丞也做一些行政事務，比如管理百官公卿的奏章，掌管圖籍等。秦代中央監察官中還有侍御史，因其在朝會時站立在殿柱下，又稱柱下史。當時有一個叫張蒼的，做過秦的侍御史，史書中說他“主柱下方書”。方書，有人釋作四方文書，即掌管中央的奏章、檔案、圖書以及地方上報的材料等。后來他跟隨劉邦起兵，由于有“主柱下方書”的經歷，很受蕭何的器重。西漢建立后，他因擁立文帝有功，官至丞相。

在地方，秦始皇把全國分成36個郡，每個郡的主要官員是守、尉和監。郡守為一郡之長，是“一把手”；郡尉管軍務；監即監郡御史，負責監察。但實際上，監郡御史既可以帶兵打仗，也能向朝廷推薦人才，甚至還負責開鑿水渠。當年秦始皇發大軍50萬經略嶺南，奉命修建靈渠運送軍糧的，就是一名叫祿的監郡御史，人們也叫他史祿。史祿很有創造力，他在今天廣西興安縣內的湘江上游筑起石堤。大堤像一把犁頭，將湘江分為南北兩渠，北渠向北流通湘江，南渠溝通漓江。但南渠流經的都是高處，與北渠水差較大，史祿就在渠中修建了若干個斗門，這是一種集中提高或下降水位的設施，使南北往來的船只可以安然航行于湘江和漓江之間，溝通了長江和珠江兩大水系。靈渠修成后，成為開發嶺南的重要航道，源源不斷的糧草保障了秦軍的勝利。史祿還在渠道里修建堰壩，灌溉農田，恩澤百姓。今天靈渠已成為一個著名的風景點，當地百姓修建了祠堂，里面供奉著史祿的塑像，供人瞻仰。史祿在監察方面的作為沒有留下任何記載，卻在水利工程上做出了杰出的貢獻。這說明古代御史除了本職工作外，也可以在其他領域做出一番成就。

下面說一說皇帝巡視的事。

公元前218年的一天，博浪沙（今河南原陽東南）的大道上塵土飛揚，秦始皇的車隊正在浩浩蕩蕩地行進。據記載，秦始皇御用的車輛以貴重的金屬為車軸，裝扮得富麗堂皇。出巡時，前有震懾開路的導從車，后有百官乘坐的81輛屬車。其中79輛屬車披著虎皮，最后兩輛則懸以豹尾，車聲隆隆，場面極為壯觀。這時，突然從道旁飛來一個大鐵椎，重重地砸在了秦始皇身邊的屬車上。鐵椎足有120斤重，把屬車砸了個稀爛。秦始皇嚇出一身冷汗，龐大的車隊立即停了下來，開始進行大搜捕。這次行刺的主謀是一位韓國的公子叫張良，他躲過了秦軍的搜索，后來成為輔佐劉邦打天下的重要謀士。

話說回來，秦始皇此行是干什么呢？他是在出巡，也是古代一種監督地方官的監察活動。天子出巡始于周代，叫天子巡狩諸侯，與監察活動不相關，后來逐步演變為戰國時代的國君行政視察，到秦代才凸顯出監督地方官的性質，成為當時監察制度的重要組成部分。秦始皇滅六國后做了12年的皇帝，先后五次出巡。博浪沙遇刺是他第二次出巡途中的事。他五次出巡的足跡，遍及今天的陜西、甘肅、河北、河南、山東、安徽、江蘇、浙江、湖北和湖南等地。他最后一次出巡曾登上會稽山（今浙江紹興境內），刻石紀念，文字由丞相李斯代筆，用當時通行的小篆寫成，其中說到要全面了解地方官的活動，包括好的和壞的方面，而地方官貪污、制造冤屈等情況都不能對上隱瞞。

秦代的懲貪措施非常嚴厲。1976在湖北省云夢縣睡虎地出土了1000余支秦代竹簡，為研究秦代社會提供了豐富的史料。竹簡中有大量監察法的內容，如規定不準私自挪用官府資金，嚴禁侵吞官府財產。對違反規定者的處罰極為嚴厲。如官員利用官府車馬與他人進行私人貿易，要被處以流放。行賄一錢，要被判筑城四年的勞役。在這里，行賄數量的多少是次要的，重要的是行賄的性質。

應該說，中國古代監察制度都是圍繞服務中央集權的專制統治設計的。在這種制度下，監察官員只能是帝王的耳目。當然監察機制能否正常運行，又與封建君主的治國方略與個人素質密切相關。因此，古代監察制度及其監察官的作用，在某一朝代、某一時期甚至某一具體事件上，都是不盡相同的。秦始皇本人崇尚武力，他把法家思想中嚴刑酷法的一面推向了極端，西漢賈誼在著名的《過秦論》中，分析秦敗亡的原因時一針見血地指出，“仁義不施，而攻守之勢異也”。秦代的大政方針很多是秦始皇個人意志的體現，秦代的監察制度自然也帶有那個時代的濃重色彩。但不可否認，秦代是中國古代監察制度的草創時期，后世尤其是漢代監察制度是在此基礎上加以完善和發展的。endprint