新型城鎮化項目PPP模式下 風險分擔的博弈分析

高波

隨著國家新型城鎮化戰略的快速推進，PPP（Public-Private-Partnership）模式已經成為新型城鎮化建設的首選融資模式。PPP模式以實現各參與方“多贏”為基本理念，可以有效打破政府預算管理和債務約束的困境，撬動社會資本進入公共領域，為新型城鎮化建設提供巨大資金來源。但PPP項目具有投資巨大、持續時間長、風險高的特點，公平、合理的分擔風險成為項目成功的關鍵因素。本文通過對PPP項目共擔和非共擔風險進行歸類，得出項目參與方的風險偏好度，利用博弈理論，結合項目參與方的地位非對稱性討論不完全信息下的共擔風險討價還價博弈模型，并提出相關改進建議。

一、新型城鎮化與PPP模式

1. 新型城鎮化建設

城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。改革開放以來，伴隨著工業化進程的加速，城鎮化也快速推進，但市民化進程滯后、“土地城鎮化”快于人口城鎮化、城鎮空間分布和規模結構不合理、城市管理服務水平不高等“城市病”問題日益突出，加之體制機制的不健全，阻礙了城鎮化健康發展。2013年，政府提出走中國特色新型城鎮化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》正式發布。2014年12月，國家發改委等11個部委聯合下發了《關于印發國家新型城鎮化綜合試點方案的通知》，全國各省市陸續開始推進新型城鎮化建設。

與傳統城鎮化不同，新型城鎮化的核心在于以人為本。新型城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和規模擴張，而是強調在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，實現城鄉統籌和可持續發展，最終實現“人的無差別發展”。

根據國際發展經驗表明，在城鎮化快速發展的進程中，將需要大量資金的投入，特別是基礎設施與公用事業的資金需求巨大，如果完全由政府部門提供，則存在資金短缺、效率低、風險大等諸多弊端。解決中國城鎮化進程中基礎設施與公用事業項目的資金缺口問題，進行投融資體制改革與創新是中國城鎮化可持續發展的必要保障。

2 .PPP模式

在國內，雖然PPP模式在改革開放后就開始起步，但長期以來政府部門角色固化以及法律法規、市場環境、合作模式等各方面不成熟，使得這一模式一直發展較慢。

隨著政府定位越來越清晰，整體對民營資本開放力度不斷加大以及新型城鎮化快速推進，PPP模式的優勢逐漸顯現。尤其在2014年，在國家相關部委，尤其是在發改委、財政部的大力推動下，PPP在國內廣為傳播，迅速成為熱點話題。2014年財政部、發改委先后發布了中國PPP示范項目和PPP項目庫。據統計，2014年頒布的、與PPP有關的重要法律法規就超過40部。

近年來，PPP模式在城市建設中有很多有價值的實踐，成為響應國家號召落實混合所有制，實現市場真正成為決定性要素的一個工作方向，推動政府城市運營向政府主導、企業參與、合作運營的轉向。在PPP項目中政府、社會資本、金融機構等將圍繞項目的設計、融資、建設等簽署一系列合同，依賴全社會的契約精神。細致劃分各自的權利義務邊界。一旦發生糾紛，合同是關鍵的法律依據。但在中國，雙方合同則普遍比較粗糙，因此，需要有一個在法律、技術、財務等方面強大的團隊支撐。在當前創新城鎮化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推動企業“走出去”的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。

3.新型城鎮化PPP模式項目風險分擔

由于新型城鎮化項目PPP項目投資規模大、持續時間長，涉及政府和社會資本等眾多參與者，而各方的目標和出發點又各不相同，風險承受的意愿和能力也存在差異。因此，風險的合理分擔成為保證項目成功的關鍵因素，與社會公共利益密切相關。

新型城鎮化項目PPP項目的風險是指在項目的整個生命周期內，即立項、招標、融資、建設、運營、移交等階段里發生的影響項目目標的不確定性，具有階段性、復雜性、分散性的特點。新型城鎮化PPP項目建設周期長，不確定因素多，單個或者少數投資主體無法獨立承擔項目全部風險，所以項目的風險承擔主體一般包括多個項目參與方，他們之間通過一種復雜的合約關系共同分擔風險。

新型城鎮化PPP 項目的風險分擔一般應遵循三個基本原則：1.能力風險對等原則。風險應該由最有能力控制風險的項目參與者承擔，應由政府部門和社會資本安一定原則公平分擔。2.成本效率最優原則。風險承擔者以既定資源的投入最大程度地減少風險，能夠使項目的經濟利益最大化。3.風險收益匹配原則。風險承擔者在風險管理中獲得的收益應該與所承擔風險相匹配。

依據上述風險分擔原則，對容易辨別出以最低資源投入最有效地控制風險承擔方的PPP項目， 基本上能夠予以合理分配風險。如項目設計與建造風險、項目營運風險應當分配給社會資本，政策、法律風險就需要更有控制力的政府部門來承擔。對于超出私人與 政府部門控制范圍的“灰色風險”，如金融風險、供應與需求風險等，則需要建立適當的風險共享機制，由社會資本與政府部門共同承擔。

PPP 項目的實踐經驗表明，相關風險分配的歸屬并不難解決， 難題在于對承擔風險的收益補償，在于風險承擔的激勵約束機制以及“灰色風險”的風險共享機制的安排。如自然不可抗力風險的補償、通貨膨脹風險的分擔比例、 市場需求的政府部門擔保數量等， 由于沒有統一的定量評估方法與標準，成為社會資本與政府部門博弈的焦點。

4 .新型城鎮化PPP模式項目的風險種類

風險的每一次產生和消亡都是由各種因素作用造成的結果，總是在不斷地發展和變化中尋求最優的結果。每一個風險都有其特定的來源，在對風險進行分配之前，準確地辨別風險來源不僅有利于合理地分擔風險，也有利于風險分擔主體積極、主動地預防和控制風險。endprint

隨著我國多個省市加快新型城鎮化建設，PPP 項目風險來源也趨于多樣化，主要的風險因素有：信用風險、政治風險、政策法律風險、金融風險、項目設計與建造風險、市場與項目運營風險、合作風險、自然不可抗力風險等。

對于新型城鎮化項目與普通PPP項目不同的是，還有來自于城中村（棚戶區）改造、舊產業拆遷、區域功能更新等過程中產生的民眾不合作、企業不配合而導致的成本增加、無法安置、開發計劃延誤、項目擱置或取消等重大風險。

二、基于博弈的共擔與非共擔風險的歸類

新型城鎮化PPP項目成敗的一個關鍵就是對項目風險的評估和分擔。在新型城鎮化PPP項目中，如果政府部門承擔過多風險，則容易造成政府財政支出壓力；如果社會資本承擔過多風險，則容易損傷社會資本積極性。

結合項目風險分擔的原則，合理的項目風險分擔應包含兩方面的內容：一方面，若該項目風險由一方獨立承擔能達到更好的效果，則由一方承擔，這時候要做的就是尋找到合適的一方；另一方面，若該項目風險雙方都不好控制，或者是雙方都很難確定誰承擔該項風險能取得更好的業績，則該風險需要雙方共擔，以達到項目整體利益最大化。

在PPP項目中，若一個風險超出了個人能夠獨立承擔的能力和范圍的時候，這個風險就需要政府部門和社會資本共同承擔，雙方針對此風險進行合理的討價還價，最終得出雙方都滿意的承擔份額。但是，在PPP項目中，政府部門和社會資本之間產生博弈源于它們所追求的目標不一致，政府部門追求的是社會價值最大化，而社會資本追求的是經濟效益最大化，這也不可避免的導致在有關風險分擔問題上兩方容易發生矛盾而影響了項目的整體價值。構建風險分擔博弈模型就是為了尋找一個平衡點，這個平衡點能得到項目雙方的認可，從宏觀上對風險合理的分配提供一定的依據。由以上的分析可知，風險分擔的目的就是使雙方整體滿意度最大，更能有效地調動雙方參與項目的積極性。

三、不完全信息下共擔風險的分擔博弈模型構件及分析

任何一個PPP項目，政府部門和私營部門的合作都包括兩方面的內容，一方面是具有可測性的資本投入的合作，另一方面是具有不可測性的項目的投入水平的合作，即項目雙方的策略選擇，是選擇積極面對、主動承擔風險，還是消極面對、被動接受風險。而這其中，前者體現的是物質資金的投入，后者則是雙方對項目整體認知能力的體現，而這更多的是事后才能確定的。

在政府部門和社會資本對風險分擔進行討價還價時，政府部門可能會為了顧及大眾利益而向社會資本隱藏一些信息，導致雙方信息不對稱，政府部門在此談判過程中就更具有優勢。所以在不完全信息條件下的討價還價博弈模型中，關鍵是找出雙方之間的隱藏信息，進而為自己在討價還價過程中占據優勢地位提供支持和幫助。構建不完全信息情況下共擔風險的分擔博弈模型有利于更準確地反正現實中的PPP項目風險分擔情形，為政府部門和社會資本在信息不完全的情況下采取合適的行動策略，承擔適量的風險份額提供充足的理論和現實基礎。

1. 模型基本假設

盡管PPP項目風險始終存在，但是雙方還是朝著效用最大化的目標而展開合作。從博弈論的角度出發，政府部門和社會資本有關共擔風險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。

合作博弈主要表現在政府部門和社會資本通過對市場經濟的了解，發現了各自具有互補性，政府部門缺乏資金支持，而社會資本缺乏政府保障，進而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設和運營，也明白了其中的風險和由此而產生的收益，最終共同確立了一個雙方都認可的分配方案；非合作博弈主要體現在當風險和收益分配確定之后，公私雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔此風險而獲得更大的收益。

在PPP項目運行過程中，風險是可預知和可防控的，但又是不可消滅的，政府部門和社會資本對此應該有清晰的認識。然而，在現實情況下，公私雙方的信息又是不完全的，雙方對于對方的策略選擇都是未知的，雙方都無法預知對方為了獲得風險收益而會采取什么樣的努力水平和做出怎樣的策略選擇。

2 .模型討論

PPP項目涉及博弈的主體是政府部門和社會資本，它們之間的博弈始終圍繞著項目整個生命周期。雙方也始終圍繞著風險的分擔和利益的分配問題展開激烈的博弈。

在不完全信息博弈中，談判損耗系數和雙方之間的地位非對稱性始終是存在的，最大的不同點即是政府部門知道自己是否會采取強勢地位而向社會資本轉移風險分擔份額，而社會資本不知道政府部門是否會采取強勢地位而向自己轉移風險，它僅僅知道政府部門會采取強勢地位威懾自己接受承擔更多的風險概率為 ，而不采取強勢地位威懾自己接受承擔更多的風險概率為 ，并且與之 + =1。與之相對應的是，當社會資本認定政府部門會采取強勢地位向自己轉嫁更多的風險時，社會資本會采取強硬的態勢進行談判，并最多只接受政府部門欲轉移風險份額的一半，當社會資本認定政府部門不會釆取強勢地位向自己轉嫁更多的風險時，社會資本會主動向政府部門示好，主動承擔在采取強勢地位時政府部門欲轉移風險份額，以達到和政府部門建立良好的戰略合作關系的目的。

四、強化風險分擔的制度和建議

1. 轉化政府職能

PPP模式的性質，要求政府必須加快職能轉變的步伐。新型城鎮化PPP模式的本質目的，就是為社會提供優質的公共產品和服務，而政府必須站在社會公眾的角度，保證公共產品和服務的質量。這就要求，政府需要從以往的“管理者”轉化為“服務者”，規范政府在發展規劃、市場監管、公共服務等職能，同時將技術性、協調性等工作交由社會資本，充分發揮社會資本的管理效率、技術創新力等，減少政府對PPP模式中微觀事務的過多介入，提升公共產品質量，提升服務效率。

2. 創建風險分擔的約束機制

風險分擔約束機制是PPP模式的核心，在新型城鎮化項目實操過程中，對模式的風險進行合理有效的分配，是項目可以順利落地實施的前提，同時也是保障社會資本利益，激發社會資本積極性的必要條件。在現有的新型城鎮化PPP項目中，項目風險分擔的主體分別為政府和社會資本，風險分擔的約束機制的建立實際上就是圍繞著二者的風險博弈開展。但是由于政府和企業在利益訴求、風險分配等方面存在差異，雙方地位的不平等和項目緊迫性的要求等原因會導致某一方被迫接受對方的要求，在具體實施過程中往往會產生承諾難以兌現或其他爭議性風險。因而在PPP模式風險分擔時，必須建立一套完整、系統、合理的風險分擔約束機制，加強對風險各分擔方的監督和約束，以加強政府部門的引導和服務，提高社會資本的管理效率和質量，保證風險分擔的公平和高效。

3 .設定風險預備金和建立風險補償機制

對新型城鎮化PPP項目進行風險分擔的主要目的，在于對項目實施工程中可能出現的各類風險進行合理和分配，保障項目的順利實施。因而在建立風險分擔及約束機制后，有必要設定風險預備金，并建立風險補償機制，提高項目各參與主體風險防控的積極性和效率。在PPP項目正式實施之前，政府和社會資本需根據確定的風險承擔比例，按照比例繳納一定的風險預備金到雙方共同成立的項目公司。如在項目實施過程中，由于一方的原因沒有承擔風險防控的義務，導致風險產生，并給另一方帶來損失的，那風險預備金就劃歸受損方所有。這種機制可以有效約束各項目實施主體方的行為，使雙方更自覺參與到項目風險防控，最大限度降低項目風險，保障項目的順利開展實施。

風險的客觀存在性，這就要求項目參與主體在實行風險防控時，必然要承擔一定的成本，而這一成本是很多項目參與方所不愿意承擔的，從而導致在面對潛在風險時，往往采用聽之任之的漠然態度，項目風險也隨之放大。因此必須建立一套面對項目風險控制的補償機制，在人、財、物等方面予以風險防控一定補償支持，使實施主體消除對項目風險防控成本的顧慮，更好防控項目存在的風險。

4 .分享風險收益

風險是一把雙刃劍，既可能帶來損失，也可能產生收益，尋求在新型城鎮化PPP項目中的收益，也是在PPP模式中各風險分擔方的一個重要出發點。在確定項目合理風險分擔機制的同時，有必要對項目風險收益進行詳述，明確各方所能得到的風險收益，這樣才能保證各參與方的積極性，強化風險責任，加強目標引導，真正發揮政企雙方的優勢，做到項目各參與方利益最大化。endprint