普遍建立政府法律顧問制度的探討

摘 要：深入推進依法行政，加快建設法治政府，要“積極推行政府法律顧問制度”。各地積極探索建立政府法律顧問制度，但在實踐中存在著諸如：顧而不問成形式、只重滅火當急救、顧問素質待提升、制度缺乏規范，等等問題。為此，積極推行政府法律顧問制度，一要加大政府法律顧問對政府工作的參與程度，二要建立政府專職律師與兼職法律顧問相結合的顧問律師隊伍，三要建立以發現和預防風險為主的政府法律顧問制度工作機制，四要建立經費保障制度和顧問律師激勵制度。

關鍵詞：政府法律顧問；律師；工作模式

法治是治國理政的基本方式。為實現“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總體目標，黨的十八屆三中全會明確提出“普遍建立法律顧問制度”[1]，十八屆四中全會進一步強調“積極推行政府法律顧問制度”[2]。建立政府法律顧問制度，有利于合理規制政府行為，有利于實現科學民主決策，保障人民群眾利益，有利于建立廉潔高效的人民政府。本文結合法律顧問制度的地方實踐，分析當前建立政府法律顧問制度存在的問題，在此基礎上提出普遍推行政府法律顧問制度的具體思路。

1 政府法律顧問的內涵

1.1 政府法律顧問的含義

所謂“顧問”，現代漢語詞典解釋：“指有某方面的專業知識，供個人或者機關咨詢的人。”法律顧問就是掌握法律專業知識，為機構或者個人提供法律咨詢服務的人。政府法律顧問，一般是指各級政府及其工作部門配置或聘請具有法律專業知識的人員，充當政府的法律參謀和助手，為政府依法行政或處理某些法律事務，提供專業意見或提供相應法律服務的機構和人員。[3]簡而言之，就是為政府提供法律咨詢服務的自然人或者組織。黨的十八屆四中全會明確提出“建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍。”[4]由此來看，政府法律顧問隊伍主要包括政府系統內外兩種形式，即政府法制機構、法學專家和律師。本文主要指律師。

1.2 政府法律顧問的主要服務內容

黨的十八屆四中全會明確提出“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”[5]，這就深化并細化了對政府法律顧問制度的要求。其一，政府法律顧問主要解決“重大行政決策”的合法性問題，一般行政決策的合法性問題則無需政府法律顧問審查，因為決策者應當具備一般性法律常識及合法與否的認知與判斷能力。其二，政府法律顧問應圍繞依法行政開展工作，包括抽象行政行為和具體行政行為，但后者僅限于行政行為合法性的咨詢，而不能由其代為實施信訪接待、行政應訴、合同審查等事務性、商務性工作。因為事務性、商務性工作的歸口管理部門的負責人應當具備相應的專業知識。具體來說，政府法律顧問的主要服務內容包括以下方面：1）對政府及其機構重大行政決策的合法性、可行性，及實施決策可能涉及的法律風險、社會問題進行研究、論證、評估并提出審查意見。2）對政府起草或擬發布的行政規章、規范性文件草案進行合法性審查或法律論證，并提供法律意見和建議。3）對政府在對外交往、重大經濟項目談判、重大招商引資中涉及的重要法律問題提供咨詢、論證意見，對有關合同、協議及其他相關法律文書進行審查或修訂。4）協助政府處理、化解群體性、突發性重大社會矛盾糾紛。5）對國企改制、企業破產清算等重大經濟事項進行研究、論證并提出法律意見。6）接受政府及其機構委托，參與或代理涉及訴訟、仲裁等法律事務，參與處理重大行政爭議和民事糾紛。7）參與重大信訪接待、重大信訪案件處理和重大行政調解工作并提供法律意見、建議。8）接受政府及其機構委托，協助開展法制宣傳教育。9）承辦政府交辦的其他法律事務等。[6]

2 地方政府建立法律顧問制度的實踐與探索——以六安市金寨縣為例

金寨縣位于安徽省西部，大別山腹地，鄂豫皖三省結合部。2014年下半年，該縣在總結近年來法律顧問制度建設經驗基礎上，出臺了普遍建立法律顧問制度的實施意見。各鄉鎮政府、縣政府各部門及涉及法律事務的直屬單位普遍聘請了法律顧問，一些行政執法和經濟社會管理事務較重的部門如房屋征收等部門還配備了兩名甚至以上法律顧問，一些較大的企事業單位如學校、醫院、廠礦等也建立了法律顧問，形成了較為完備的法律顧問體系。

2.1 法律參謀普遍配備，作用發揮較為明顯

2.1.1 主要做法

1）高位推動。該縣黨政主要領導對依法治縣高度重視，親自過問法律顧問制度建設工作，縣政府常務會議專門聽取情況匯報，縣政府出臺了普遍建立法律顧問制度的意見，并將法律顧問制度建立情況納入依法行政和機關效能考核。

2）嚴格條件。對聘任的法律顧問明確條件，既要擁護黨的路線方針政策，模范遵守憲法和法律，又要有著良好的職業道德和社會聲譽，熟悉相關法律法規和基層業務工作，同時還要具備較強的責任心以及必要的時間和精力履行職責，防止“濫竽充數”、顧而不能問。

3）方式靈活。對聘請法律顧問模式不作統一要求，由各單位根據需要，既可由司法行政和政府法制部門推薦，也可由單位公開招聘、定向邀請，既可以是執業律師，也可以是基層法律服務工作者，關鍵是業務精湛，真正發揮作用。

4）明確職責。要求法律顧問全面參與服務單位重大行政行為，如規范性文件起草，重大經濟項目談判，合同、協議簽訂，代理訴訟、仲裁、執行和其他非訴訟法律事務，參與信訪或糾紛調解處置等，切實起到法律參謀的作用。

2.1.2 發揮作用

1）有利于預防違法行政的發生。據統計，目前約有80%的法律法規、90%的地方性法規和全部規章都是由行政機關組織實施的，政府特別是行政執法部門的行政和執法行為稍有不慎，便有可能違反法律法規。比如近些年來極為敏感的房屋征收，處置稍有不妥，程序上稍微有不當之處，便有可能引發復議、訴訟，從而處于被動。為此，金寨縣住建及房屋征收部門較早聘請了法律顧問，對各個房屋征收項目，從征收方案的制定、補償協議的簽訂，到征收決定的制作，再到依法強拆的執行，全程提供精到的法律服務，并積極參與政府拆遷過程中的糾紛化解，擔任代理人辦理行政復議、訴訟案件，有效維護了城市建設的重要決策，化解了社會矛盾，保障了房屋征收的有序進行。

2）有利于提高依法行政的能力。不完全統計，近年來，金寨縣各級各部門聘請的法律顧問累計提供咨詢服務1800余次，審查合同350多份，參與規范性文件審查60余件，出具法律意見書50份，參與重大項目研究10余次，為政府依法行政、加強社會管理、維護社會穩定作出了積極貢獻。該縣開展的縣級政府權力、責任清單建設，各單位法律顧問全面參與，幫助梳理行政權力和責任事項，對疑難問題提供法律意見，推動了“兩單”建設在短期內高質量完成。此外，政府及其部門主動聘請律師擔任法律顧問，對于增強全社會法治意識、推動全民守法起到了積極的示范作用。

3）有利于增強行政決策的科學性。減少行政決策的盲目性、隨意性，避免因決策失誤給經濟、社會發展和公民權益造成不應有的損失，實現科學、依法、民主決策，必須充分發揮專家學者在科學決策、依法行政方面的參謀、顧問作用。金寨縣專門出臺了重大行政決策程序規定，要求凡重大行政決策，必須嚴格履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序，法律顧問積極參與重大行政決策等合法性審查，參與規范性文件等抽象性行政行為審查，對重大活動可能產生的風險進行評估，初步形成了一套“事前防范、事中控制為主，事后補救為輔”的政府法律事務防范機制。

4）有利于增進黨群干群之間的溝通。當前我國正處在黃金發展期和矛盾凸顯期，群眾訴求增多，同時，隨著全社會法制觀念的不斷增強，行政復議、訴訟案件相應增加，政府與群眾的溝通需要進一步加強。法律顧問特殊的地位和作用使得他們在參與政府決策、依法行政中可以提出更民主、更合法、更符合各階層訴求的建議，使群眾不易產生抵觸情緒，從而實現社會和諧。同時，在某些特殊場合尤其是容易造成政府與民眾對峙的場合，有法律顧問的介入，更利于矛盾的化解，維護社會穩定。近年來，該縣法律顧問參與信訪處置270多件、化解矛盾糾紛80多起。

2.2 存在問題不容忽視，必須積極加以解決

2.2.1 顧而不問成形式

一些部門和領導對法律顧問重視不夠，有的只是因為上級要求才聘請了顧問，而在實際工作中很少“顧問”，甚至“不顧不問”，導致法律顧問流于形式、成為擺設，未能充分發揮參謀作用。還有的把法律顧問作為裝飾門面，認為名氣越大越好，而這些律師由于平時工作忙，很難發揮實際作用，有的連面都很少見。還有一些涉法事務較少的部門，認為法律顧問可有可無，聘請法律顧問沒有作用，白白浪費財力。

2.2.2 只重滅火當急救

法律顧問的職責是全方位的，更多的應該是事前預防和事中控制。而實際工作中，一些部門和領導對法律顧問定位更多的是幫助解決糾紛、代理行政復議或訴訟，以致在制定重大行政決策、處理重大行政事務以及出臺規范性文件，進行重大項目、合同談判前，未能及時讓法律顧問參與并提出意見，而一旦作出相關決策或具體行政行為后，行政相對人提起行政復議或者訴訟時，才想起讓法律顧問參與案件復議或行政訴訟，從而導致法律顧問成了專業“滅火隊”，大多數工作是事后補救，呈現出嚴重的后置化顧問方式。

2.2.3 顧問素質待提升

有的法律顧問綜合素質還有待提高，有的責任心不強，專業知識、業務水平、知識結構等不能適應需要；少數法律顧問缺乏獨立性，為了繼續聘任，在提出意見時沒有堅持以事實為依據、以法律為準繩的原則，而是迎合領導，還有少數把擔任政府部門的顧問當作提升名氣的資本。

2.2.4 制度缺乏規范

目前從上到下都未建立起完整的規范的法律顧問相關制度，遴選缺乏長效機制，管理隨意性較大，考核還處于空白，未能形成擇優選聘、能上能下的遴選機制和獎優罰劣、優勝劣汰的管理機制。

3 積極探索推行政府法律顧問制度的工作模式

3.1 加大政府法律顧問對政府工作的參與程度

政府法律顧問對政府工作的參與不應是在出現問題的事后來處理問題，而是應該把法律顧問當作政府決策與社會治理過程中的剛性需求，政府法律顧問不是指的某個人，而是一個機構，并且這個機構應該成為依法行政框架下政府決策與社會治理不可逾越的環節。具體應體現在：一是參與政府決策的論證過程，提供法律解讀和法律風險論證，對政府行為的合法性作出判斷。建立未經過法律論證的問題不形成最終決策的機制。二是參與各級政府及職能部門的依法行政過程，對政府具體行政行為提供法律服務。通過各級政府、各職能政府機關聘請法律顧問的方式，讓政府法律顧問覆蓋政府的社會治理與服務行為，并通過法律顧問的工作調研與信息反饋獲得對政府管理行為的依法與合法的評估判斷，以期發現問題，及時反饋給政府決策部門，以利于解決問題。三是政府法律顧問應貼近政府各級、各部門領導工作，及時提供法律咨詢服務。通過常態化溝通機制，為政府各級領導提供法律支持。如建立顧問律師與領導一對一服務機制，或為某項具體工作提供專項服務。 這不僅有利于提高領導的法律意識，也最大限度地減少了領導的工作與決策風險，更重要的是可以確保各級領導的職務行為合法合規，不觸犯法律。

3.2 建立政府專職律師與兼職法律顧問相結合的顧問律師隊伍

為了能使政府法律顧問工作全面覆蓋政府的主要行為，應建立專職與兼職相結合的政府法律顧問隊伍。

首先，建立穩定的專職顧問律師崗位。專職顧問應該屬于公職律師崗位，由具備律師資格的專業律師擔任，人數應該是政府顧問團全體人員的三分之一。每一個專職顧問可以對應幾個兼職顧問，以保證專業對口，專業分工明確。專職顧問律師完成緊急事務處理和日常事務聯系、協調，與兼職顧問律師互相補充并拾遺補闕。

其次，以律師為主，吸收法學理論研究專家、學者，組成兼職法律顧問隊伍。政府法律顧問應按專業分工，有針對性地對應政府行為，分擔政府日常法律服務工作。顧問團內部應實行集體討論制度，特別是對政府決策問題和重大政府行為，或涉及疑難法律問題的，均應采取集體討論，匯總結論，形成法律意見后上報政府。

3.3 建立以發現和預防風險為主的政府法律顧問制度工作機制

法律顧問制度的建立和完善，就是政府法律顧問在參與政府工作時的作用體現，讓政府法律顧問不僅僅只為政府提供簡單的法律咨詢，而應從多角度、全方位、全過程介入政府的日常工作，完成政府法律思維的培養并形成習慣，最終讓依憲、依法、依規成為政府行為文化。這樣，就能保證在事前去發現問題，發現風險，隨之解決問題，規避風險，而不是出現問題后讓法律顧問成為“消防隊員”。因此筆者認為，為實現以發現和預防風險為主的法律顧問工作目的，政府法律顧問的具體工作應該包括：一是讓法律顧問充分了解政府某項決策或具體行為的動因和目的，以使法律顧問在充分知情的情況下作出合理性判斷；二是根據法律、行政法規和規章，對政府機關作出的重大具體行政行為的法律依據、合理性進行審查，提供法律意見；三是參與對政府機關在法律規定的范圍內制定的規范性文件作出的政策性創新進行合法性審查或法律論證；四是為政府機關的重大行政決策提供法律風險評估，并提供咨詢、論證意見；五是參與對政府舉行的重大活動進行研究、論證、評估并出具書面意見；六是協助政府參與協調政府各部門之間因職責不清引發的行政執法爭議；七是參與政府重大投融資項目論證、商務談判和重大涉外商務合同的談判；八是為政府機關工作人員定期進行法律培訓，讓具體的工作人員和領導具有法律思維。

3.4 建立經費保障制度和顧問律師激勵制度，調動顧問律師的積極性

這里的經費是指政府應設立法律顧問專項經費，如政府購買服務的經費及日常政府法律顧問團正常工作（調研）所需經費等。實際上這就是政府購買服務機制的推廣和體現。政府購買服務機制充分說明了政府與法律顧問之間的關系是一種聘任關系，這種關系有利于防止行政權力對顧問工作的介入和影響。同時，為了鼓勵和表彰那些業績突出的顧問律師，還應當建立激勵機制，適當時機給予恰當的榮譽和獎勵。

參考文獻

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（01）.

[2][4][5]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（01）.

[3]孫鳳良.積極推行政府法律顧問制度的幾點思考[J].科技經濟市場，2015（03）：151.

[6]劉才偉.普遍建立政府法律顧問制度的思考[J].中國律師，2014（03）：57.

作者簡介

黃國耀，男，安徽霍邱人，安徽省六安市委黨校理論研究室主任，副教授。