檢察環境公益訴訟損害賠償制度的構建

吳奇 蔡雯飛

檢察環境公益訴訟損害賠償制度的構建，并非檢察環境公益訴訟制度與生態環境損害賠償制度的簡單對接，而是立足于檢察機關在檢察環節使生態損害賠償制度落到實處，更加注重與行政機關的協作配合，積極督促行政機關履行職責，行政公益訴訟并非目的，而是一種督促手段。

1 拓展環境損害賠償范圍

環境修復措施的完成并不等于受損的環境已完全恢復。實施修復措施后，需要一個很長的周期才能體現效果，所以定期檢驗修復效果是十分有必要的，因此產生的檢測費用及鑒定評估費用也因由賠償義務人承擔。將事后檢測及鑒定評估費用納入環境損害賠償范圍之中，既能夠使受損的環境得到更為全面的賠償，也能強化賠償義務人的賠償責任，填補無人為環境損害賠償事后監管工作承擔責任的漏洞。此外，對于遭受永久性環境損害后的生態環境更為脆弱不堪，很可能進一步惡化或再次遭受損害，必須對此進行維護和檢測，應明確將這部分費用劃入永久性環境損害賠償的范圍。當受損環境面臨損害危險時，應及時采取預防性措施，消除風險，預防措施費用也應納入到環境損害賠償范圍。2017年高法《關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》明確海洋自然資源和生態環境損失賠償范圍包括預防措施費用、恢復費用、恢復期間損失、調查評估費用。其中，恢復費用，限于現實修復實際產生和未來修復必將產生的合理費用，包含制定、實施修復方案與監測、監管產生的費用。因此，建議行政機關、檢察機關將事后檢測及鑒定評估費用、維護費用、預防措施費用三部分費用納入賠償范圍，同時也將潛在的環境損失如非使用價值考慮在內，以充分維護受損的環境。

2 建立聯合調查取證機制

因為行政機關如環保機關，具備采集證據的專業技術手段及先進的設備，可以及時保存、固定證據，但由于訴訟能力欠缺，難以形成完整的證據鏈以證明企業的違法行為、損害結果及兩者之間的因果關系。而檢察機關在訴訟方面具有先天優勢，卻由于設備及技術手段有限，難以有效地收集證據。因此，建立調查小組，聯合調查取證，恰恰可以取長補短，優勢互補。具體而言，雙方指派特定人員為小組成員，并邀請專家擔任調查組的顧問提供專業指導。當一方發現破壞、污染環境案件需實地勘察，應及時通知小組成員共赴現場。而且在共同調查的過程中，也是一種現場教學，檢察機關提供法律咨詢，行政機關提供技術指導，雙方相互借鑒學習，共同提升調查取證能力。對于一些高層樓頂和危險區域等監控盲區或是難以進入的區域，可采用無人機拍照取證。由于無人機結構簡單、使用成本低、可操作性強，通過簡單的程序設計可以制定飛行的區域以及路線，以達到拍攝無死角、視野全覆蓋的目的，可以助力調查取證工作。因此，要加強對小組成員的操作培訓，助其取得相關資格證書。

3 完善環境鑒定評估體系

環境鑒定評估系確定損害的發生和程度、侵害行為與侵害結果之間的因果關系以及可歸責的責任主體、制定修復方案、量化損失的技術依據，評估報告系生態環境損害賠償訴訟與檢察環境公益訴訟的關鍵證據。[1]實踐中，環境鑒定評估體系尚未健全直接制約案件的順利開展。檢察機關與行政機關應加大力度健全環境鑒定評估機制：

1）為確保環境鑒定評估的獨立性和中立性，推動鑒定評估機構的建設，制定相關管理體系和工作程序，統一技術標準，整合評估性規范；[2]2）努力推動相關制度的更新，如明確鑒定評估機構之訴訟地位系“有專門知識的人”、鑒定評估報告的資格等；3）鑒于當前鑒定評估周期較長，不足以滿足環境損害賠償案件審限的要求，應遵循“繁簡分流”的原則，優化司法資源，探究簡案快評，繁案精評的技術方法和工作程序；4）建立環境鑒定評估專家庫，明確入選專家庫的條件、所需的材料、以及工作內容等，打造高資質高水平的專業團隊。

4 建立案件線索移送機制

自開展檢察機關提起公益訴訟試點到修改后的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》，均將在履行職責中發現作為檢察機關公益線索的來源，常見的方式有偵監、公訴、控申、案管、刑事執行等部門發現公益訴訟的線索。當前，檢察機關成立了公益損害與訴訟違法舉報中心，拓寬了獲得公益訴訟線索的途徑，充分發揮了社會公眾的線索作用。檢察機關應以此為契機，加強與行政機關的溝通與協作，建立案件線索移送機制。檢察機關在接到群眾的舉報后，應立即核實線索的真實性，隨后將線索移送給相關行政機關處理。

5 設立環境損害賠償基金

對于賠償資金的管理，可以由財政部門、環境保護部門、人民法院、檢察機關共同設立環境損害賠償基金。

一是環境損害賠償基金的來源。環境損害賠償基金不應局限于生態環境損害賠償訴訟的賠償款項，也應將環境公益訴訟的賠償款項納入環境損害賠償基金。比如重慶市、山東省、吉林省出臺的《生態環境損害賠償資金管理辦法》，規定賠償資金來源之一為環境公益訴訟案件經法院生效判決、調解所確定之生態環境損害賠償資金。適用途徑包括生態環境修復費用、清除或控制污染的費用、生態環境服務功能損失或生態環境永久性損害所造成的損失賠償金以及編制修復方案、鑒定評估等必要費用。除此之外，環境污染刑事案件的罰金或沒收的財產（變賣所得）、社會捐助也可以納入環境損害賠償基金之中。

二是環境損害賠償基金的適用范圍。環境損害賠償基金主要用于訴訟中涉及受損環境的修復治理。在訴訟過程中，因評估鑒定費用過高，賠償責任以未申請鑒定為由拒絕支付費用，而且行政機關、檢察機關也無相關的財政預算，就會使訴訟陷入困難，貽誤環境修復最佳時機。可以將評估鑒定費用先由環境損害賠償基金先予墊付，待法院判決后由賠償責任人承擔，將此費用補入基金內即可。如銅仁市人民檢察院訴湘盛公司、沃鑫公司土壤污染責任民事公益訴訟案中，評估鑒定費用高達38.6萬元，檢察院無相關費用，被告明確表示拒絕支付。巨額鑒定費用讓案件審理停滯不前，后由銅仁市政府撥付專項費用解決。遵義市政府受到啟發，于2017年12月14日審議通過《遵義市環境公益訴訟專項資金管理暫行辦法》，在遵義中院設立專項資金，一次性注入200萬啟動資金，實行專賬核算收支管理，確保公益訴訟案件審理中必須預支的鑒定、檢驗等合理費用支付有保障，推動公益訴訟工作順利開展。[3]

三是環境損害賠償基金的運行與監管。為了保證基金的獨立運行，需設立專門的機構管理，比如設立環境賠償基金管理中心，開設專門賬戶，由財政部門負責。環境公益訴訟的賠償款項和生態環境損害賠償訴訟的賠償款項直接支付到環境賠償基金賬戶，并制定相關基金運行的規范。為了保證環境賠償資金的有效運作，須建立較為完備的監督體系。具體應包含申請制度、運行過程監督制度、財務制度等內容。對于環境賠償資金的使用，應由環保部門提出環境賠償資金申請，同時提交使用方案、支出預算及其他資料，并對所提交的材料真實性負責，由財政部門審核后撥款，檢察機關應切實履行法律監督職能，對基金運作進行全程法律監督。一旦發現有違法犯罪行為的，如工作人員涉嫌貪污挪用、獲取非法利益、行政機關怠于履職等，要及時移送有關機關或部門處理。此外，環境損害賠償基金的運作過程應該透明公開，確保公眾享有知情權，使其能夠參與到基金的監督管理中來。

參考文獻

[1]劉倩、於方、齊霽：《走好生態環境損害賠償制度改革之路》，載《中華環境》2018年6月15日。

[2]程多威、王燦發：《論生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟的銜接》，載《環境保護》2016年1月25日。

[3]陳忠乾、馬春曉：《銅仁一例民事公益訴訟案入選貴州環境資源審判十大典型案例》，載《法制生活報》2018年6月27日。

作者簡介

吳奇，男，浙江省建德市人民檢察院，檢察官。

蔡雯飛，女，建德市人民檢察院，書記員。