突破“塔西佗陷阱”：西方政府公信力建設對我國的啟示

何 瑋，喻 凱

（中共廣東省委黨校行政學教研部，廣東 廣州 510053）

一、政府公信力的作用與“塔西佗陷阱”

政府公信力，作為一種政治認同，主要表現為社會公眾對于政府行政行為的認可、信任和支持[1]。政府公信力涵蓋的范圍極廣，有政治、經濟、文化等多方面的功能[2]。在十九大報告中，習近平總書記指出：“要不斷推動機構和行政體制改革，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。政府公信力建設仍將面臨轉型時期的多重挑戰，如何重構政府公信力將是在全面建成小康社會的決勝階段所必須關注與解決的熱點問題。

（一）政府公信力的價值研究

1.政府公信力建設有助于強化社會規范，促進社會和諧。

政府公信力是指政府通過信任的簡化程序建立起政府和公民相互信任的橋梁，它是自發且主觀的社會認同機制，與公共權力的強制性不同，但兩者相互協調、互為補充，共同確保社會規范的運行與社會秩序的穩定和諧。“當公眾信任政府的能力時，在面臨社會集團的利益調節，社會階層之間的摩擦和沖突，以及在特殊時期的突發性危機事件時，社會秩序能夠保持相對良好的狀態。同時，公眾出于對政府的信任，理性自覺地遵從社會制度和相關政策，也使社會秩序得以良性運轉。公眾與政府的信任關系在很大程度上防止了社會動蕩，保證了政局的穩定，潛在地維護了和諧安定的社會秩序。[3]”在社會發展的轉型期，極易出現動蕩不穩的情況，更需要有政府公信力以確保改革轉型的順利落實，其重要性不言而喻。

2.政府公信力建設能極大促進社會主義市場經濟的繁榮昌盛。

公民對政府的信任程度，決定了政府是否能有效地推行其政策措施，避免出現合法性或滲透性危機。市場經濟自發性、盲目性、滯后性的缺陷，使得社會主義市場經濟的有序發展需要政府進行宏觀調節，以此彌補市場的缺陷。同時，政府推行具有針對性和目的性的經濟政策，民眾的擁護與支持更有利于其政策達到預期目標，這是政府公信力所具有的經濟功能。作為市場規則的制定者和市場秩序的維護者，政府必須承擔起在規范和引導社會成員遵守市場規則上的首要職責，這也是社會主義市場經濟能否真正繁榮昌盛的關鍵所在。

3.政府公信力建設是建設法治國家、強化法制觀念的重要步驟。

政府雖然不是立法機關或者執法機關，但從某種意義上來講，政府也承擔了一部分立法和執法的功能，是國家法制體系的重要一環。政府公信力的缺失帶來的不僅僅是民心的動搖，更是法治的崩壞與國家根基的腐蝕，絕非社會信任文化的建設所能彌補。除了是法治體系的重要一環，政府在社會主義先進文化的建設和引領上也發揮著突出的作用[4]。政府如果不能為社會起到誠信、守法的模范作用，就無法取信于民，難以形成良好社會誠信文化，制度有信、法規有信的目標也就無從談起。

（二）警惕“塔西佗陷阱”對我國社會主義建設事業的侵害

“塔西佗陷阱”源于古羅馬歷史學家普布里烏斯克·耐力烏斯·塔西佗，指的是“當皇帝成為人們憎恨的對象，那么他所做的所有的事，無論好事抑或壞事都會引起人們的厭惡。”[5]也就是說，當公權力的主體失去公信力后，在其言論、行事抑或是出臺政策上，獲得的都只是社會的負面評價、反感和不支持，這必定會使政府跌入“塔西佗陷阱”的困境中。習近平總書記在河南蘭考縣委常委擴大會議上的講話中曾專門提醒廣大人民干部要警惕“塔西佗陷阱”對我國社會主義建設事業的嚴重侵害。一旦政府在民眾心中失去信任與威望，政府說的任何話、做的任何事都會被貼上假話和壞事的標簽，招致整個社會的批評和質疑，那么社會主義建設將會陷入停滯狀態，所有的建設成果也會付之東流，實現中華民族偉大復興的中國夢將變得遙不可及。

二、如何正確看待新時代政府公信力危機與挑戰

我國正處在發展的轉型期，由此帶來環境惡化、貧富懸殊等社會矛盾愈演愈烈的陣痛，復雜、多變的治理環境要求政府不斷提高自身的執政能力與服務水平，不斷強化政府公信力。在市場經濟、新媒體時代的沖擊下，在政府執政經驗少、發展任務重的歷史難題前，政府必須努力做好“品牌建設”，培養和建設好政府公信力，使民心向聚，萬眾一心。

（一）市場經濟的發展導致政府官員思想的松動與腐化

市場經濟意味著利益優先，勝者為王，由此衍生出來的極端個人主義、拜金主義、官本位思想既影響著社會誠信，也侵蝕著政府公職人員的服務意識和公仆本性，誠信缺失、貪污腐敗屢屢發生，官僚主義與形式主義更成為隔閡政府與民眾的鴻溝。部分政府官員不僅辦事效率慢，思想脫離群眾，違背政府為人民服務的根本宗旨，自利高于公益，甚至利用手中的特殊權力肆意貪腐，嚴重侵害社會財富，破壞社會公平。馬克思認為，“人類社會最基本的社會關系就是利益關系，政府本身處在社會結構的頂端，不僅擁有大部分資源，而且掌握著支配這些資源的權力，加上地方政府在制定和施行政策時享有不可替代的優先權。同時在資源掌握和權力分配上的比較造成了地方政府與民眾之間的不平等，讓公眾處在一個較為弱勢地位，很容易引起其的不安全感。”在市場經濟的沖擊下，越來越多政府公職人員忘記了“初心”，只為自身謀求利益，這樣的思想和工作作風嚴重影響了政府的形象，這使得公眾不再信任政府，逐漸站在政府的“對立面”。

（二）政府執政能力與體制規范仍存在較大短板

十八大以來，我國在政府公信力建設上進行了卓有成效的改革，但改革之路任重而道遠，當前我國政府在職能劃分、作風建設、行政規范等問題上依然有較多不足。一些地方政府未能認清自身的角色定位和工作宗旨，在履行政府職能方面效率低下，相互推諉，問題一拖再拖。部分政府工作人員不僅作風散漫，敷衍了事，還利用手中權力大肆謀私利，不依法辦事，生活極其奢靡，群眾怨聲載道。尤其需要重視的是，目前我國執法人員崗前培訓和執法監督的建設還不完善，公職人員素質參差不齊，部分公職人員粗暴行政，嚴重損害政府的公眾形象。因此，加強政府自身建設是提高政府公信力的先決條件，打鐵還需自身硬，應對新時代社會發展的種種新問題、新矛盾，我們必須打造一支高素質的專業隊伍，建設政府執政為民、取信于民、受民眾愛戴的良好形象。

（三）社會發展水平提高帶來民眾對政府服務能力的更高要求

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“我國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”這說明當前人民不僅對物質文化生活提出了更高要求，也對生態、民主、法制等方面提出新要求。政府有更高的社會服務能力以應對人民日益增長的需要，滿足民眾的需求是建設服務型政府、提高政府公信力的重要內容。但受現行績效評估體系的影響，地方政府不得不在如何促進經濟增長上下大功夫，往往忽略了人民群眾日益增長的對美好生活的需求，自然也就無法滿足公眾對政府的期待和要求，大大降低了對政府服務能力的滿意度。

（四）新媒體時代建設“陽光型政府”的執政壓力與挑戰

新媒體時代的到來，改變了信息傳播方式，也改變了政府執政方式。高速傳播的海量信息與民眾影響政府決策的渠道不斷拓寬，使政府執政無法再像以前那樣保持神秘，政務公開、信息透明已然成為合格政府的“標配”。政務信息的及時性和透明性影響公眾對政府的信任程度，也有助于政府集思廣益，引導公眾參與社會治理過程中，加強公眾監督政府的公共決策和行政政策的有效性，加深對政府的政策理解和支持。新媒體時代，一方面要求政府不斷提高政務公開的水平，爭取公眾的理解和支持，規范政府行為，建設“陽光型政府”；另一方面，新媒體也對政府處理社會性事件的方式提出新要求，做到公正透明，快速有效，政府執政的任何失誤都有可能會透過媒體這個“社會放大鏡”被公眾所關注，影響政府的權威和公眾對政府的信任，刺激政府與公眾之間的緊張情緒。

三、合理吸收與借鑒西方政府公信力構建經驗

如何規避“塔西佗陷阱”，防治政府信任危機是一個世界性的問題，也是各國政府都極為重視的難題。為擺脫“塔西佗陷阱”，西方國家圍繞反腐行動、公共管理、公共服務等采取了眾多有借鑒意義的政策措施，如改革公共服務、完善反腐制度和監督體系、加強各界對政府監督、推進倫理道德建設等，有效地提升了西方國家的政府公信力，這為我國政府的改革提供了經驗借鑒。

（一）由管理走向治理，從“劃槳”向“掌舵”的轉變

為擺脫政府的過度管理，擺脫信任危機的困境，以美國、英國為首的一些西方國家以改變管理方式、提高治理能力為目標，進行一系列針對公共服務改革，成效顯著。如二十世紀初，歐美國家進行的地方化運動改革，促進中央與地方權力的重新劃分和配置，以改變日益嚴重的地方性社會問題，改變過去權力過度向中央集中的管理模式，使地方與基層政府擁有更多的自主權，為地方提供了更多實質性的、具有地方特色的公共服務和產品[6]。而后，隨著新公共管理運動的興起，在公共服務方面，政府的角色也逐漸從“劃槳”轉化為“掌舵”。通過政府購買等方式，將原本屬于政府承擔的職能交由私人企業、半官方組織、社區組織等非政府組織承擔，政府不再是公共產品的唯一生產和供給者。另外，新公共管理運動還要求政府去滿足、去關注廣大民眾對公共服務和公共產品的需求，唯有以民眾為主，才能建立服務型政府，提高政府公信力。美國的重塑政府改革運動、英國的地方政府職能的轉變改革、德國的新掌舵模型、法國的地方分權改革等都屬于新公共管理運動[7]。所謂的“重塑政府”運動，是指20世紀90年代美國前總統克林頓掀起的一場聲勢浩大的改革運動，提出要建立更為高效的政府，創新政府購買的方式，“花錢更少、辦事更多”，也稱之為“企業家政府理論”[8]。其后在對新公共管理理論、企業家政府理論評判和繼承的基礎上，新公共服務理論誕生，對政府的公共服務供給方式、價值理念、發展戰略上都提出了更高的要求，認為政府在提供公共服務價值觀念必須高于企業家精神，要更注重公民權，建立有良好整合力的公共機構。

（二）完善體制機制，依法行政約束政府行為

公職人員的行為代表著政府的形象，也影響著政府公信力的形成。西方國家為規范國家公職人員的行政行為，出臺配套完善的國家公務員管理制度，防止濫用權力的現象，如美國的《官員道德標準法案》、《政府行為道德法》，英國的《反腐化法》、《榮譽法典》等[9]。西方國家以法律制度為約束手段，強化公務員隊伍建設和人員素質，以此塑造政府取信于民的良好形象[10]。同時，也通過法律和法規對政府行為的職能、方式、權力、責任等方面進行明確規定，有效規范政府流程和監督政府行為，降低政府在行政過程中的隨意性和不確定性。另外，在監督管理方面，許多西方國家規定監管機構的公職人員不能在被監管的單位中擁有職務，也就是“裁判員不能兼職球員的角色”，這是減少利益輸送的一種重要方式[11]。通過法律法規和行政規范的制定，以及確立失信監督機制來完善政府行為的合法性、規范性，有利于防止政府失信行為的發生。

（三）重視媒體與公眾輿論監督，構建立體監督體系

政務信息的透明度決定了政府能在多大程度上建立公信力，當前西方國家普遍推行電子政務，通過互聯網這一快捷溝通傳播平臺實現政府與公民的實時互動，加深公眾對政府及其政策的了解，而事實上網絡上承載的海量信息也讓政府的種種行為無處遁形。美國歷來強調政府政務的透明公開，公民可以通過多種方式去獲取他們希望得到的政務信息。西方國家都在不同程度上制定了政務信息公開的規范條例，主動向社會公布保密資料以外的政務信息，而且公眾有權在法定范圍之內，依據法定程序來申請和獲取相關的政務資料和信息[12]。網絡文化作為時代文化的有機組成部分，其所搭載的全球海量信息流動頻繁，承擔公共服務職責的政府面臨巨大挑戰，所謂“時代潮流浩浩蕩蕩，順之則昌，逆之則亡”，新時代背景下，要利用互聯網技術，不斷增強政府公信力管理的改革。在互聯網時代政府公信力的建設是系統性工程。美國學者馬克·斯勞卡曾表示，“互聯網的運用和發展直接或間接地影響現實社會，沖擊人們的現實政治生活，這主要是由于網絡低成本、透明化、實時性等特點的影響，民意表達和民眾的監督都逐步影響政府的施政行為。政府要不斷適應網絡時代的發展，重視民眾的知情權、表達權并改善政府電子政務，以此為契機重塑政府的公信力”[13]。

（四）促進倫理道德建設，以廉潔行政破除信任危機

在國家的建構發展過程中，信任危機不可避免，由此帶來的“塔西佗陷阱”為政府的合法性和認同性建構造成極大挑戰，通過引導公職人員樹立良好的倫理道德觀念來重構政府公信則是破除政府公信危機的常用辦法。“20世紀70年代，英國、美國、加拿大、澳大利亞等西方國家紛紛展開道德基礎運動，由此來提高公務員服務觀念和職業道德水平，以達到重塑政府公信力的目的。”[14]這一段話主要包括以下幾方面的內容：第一，改善政治環境，制定嚴格的規章制度并將先進的倫理價值觀念植入到政府日常的行為和工作當中；第二，完善規章制度，促進獎懲制度的完善，對不符合規定的行為要嚴格審查；第三，加強反腐力度，完善相關配套機制，加強對政府道德和反腐敗政策的管理監控；第四，完善公職人員倫理道德績效評估機制，加強公職人員在倫理道德和行政觀念上的培訓。除此之外，還出臺了一系列加強政府倫理道德建設的法案，如《美國政府倫理法》、《官員道德標準法案》等[15]。方案的頒布有效地實現了法律與道德在重塑政府公信上的結合，保障了公職人員行為的規范性、合法性，也有利于政府官員保持廉潔。

四、西方政府公信力建設經驗對我國政府建設的啟示

（一）加強對服務型政府的構建

1.樹立正確的服務觀念和意識。

西方國家的政府公信力建設，在于不斷強化政府的服務理念，建立以公眾滿意度為導向的服務模式。政府唯有提高公共服務的滿意度，不再片面追求地方的經濟效益，才能建立起真正能夠讓群眾滿意的服務型政府，由此，政府應增強自身的服務意識，以人民群眾的需求為服務的落腳點和出發點，建立以服務為核心的行為導向，構建政府與公民的良性互動。此外，還要為社會提供更多樣化和人性化的公眾服務項目，創新服務方式，加大基礎設施和民生工程的建設力度，努力解決人民群眾的“衣、食、住、行”等問題；建立科學合理的政府服務質量指標體系、嚴格的規范服務流程，以此來保障服務質量。

2.創新公共服務供給。

綜合西方國家治理經驗，我國政府在公共服務的供給方面，首要解決的問題是轉變政府職能：一是中央政府的權力下放，給予地方政府和基層政府一定的自主性，發揮地方優勢；二是市場化改革，發揮社會組織和企業的優勢，發展政府購買服務項目，將一些公共服務通過政府購買的方式交由其他非政府組織和企業生產與管理，政府實現由“管理者”向宏觀“調控者”和“監督者”的角色轉變，同時建立需求導向型的多中心公共服務供給機制，提高公共服務供給的效益。

3.深入了解人民群眾的利益訴求。

堅持群眾路線是規避“塔西佗陷阱”的重要方法。習近平曾指出：“群眾路線是中國共產黨的生命線和根本工作路線。”面對復雜變化的國內外大環境，黨和政府必須堅持走群眾路線，密切聯系群眾，了解人民群眾的利益訴求，為群眾謀福利，獲取人民群眾的信賴和支持。對此，各級領導干部必須從現實出發，了解人民群眾的利益需要和合理價值訴求，了解各群體的性質、特點、力量狀況，了解整個社會的結構狀況，制定高效、多樣、個性化的政策實施方案，提高人民群眾對政府工作的認可度，提高對政府的滿意度和信任度。

（二）加強法制建設

1.完善法律制度。

法律制度是約束政府工作人員行政行為的依據，制度法規若不完善，就會為政府工作人員的違法活動提供便利。提高政府公信力需要將政府的各項工作及其程序都納入法制化管理的軌道。在學習西方法制化建設實踐經驗的基礎上，我國政府需要制定“政府行政倫理法”、“行政程序法”、“政府信息公開法”等與誠信相關聯的法律法規，確保政府行為符合誠信原則，并遵循誠實信用原則，通過法律保障公眾知情權。此外還要制定“行政訴訟法”和“行政許可法”，以有效保障政府誠信行為。

2.完善績效考評機制。

西方國家普遍頒布了較為完善的績效評估制度，圍繞政府公信力建設，通過政府部門的績效管理制度來提高運行的效率和效益，建立多元化的政府績效管理和評估機制。如今，績效管理正成為一種世界性的管理潮流。我國目前實行的地方政府績效評估效果并不明顯，在考核的標準和程序上均存在缺陷。在新的社會背景下，應當首要完善政府績效評估體系的建設，促使政府職能向服務型政府轉變，借鑒西方發展經驗，制定統一的、科學的績效評估指標體系，這一體系不僅要有效地反映政府績效的內涵、原則，又要體現不同層級的特點和需要，以全面準確科學合理地反映政府各方面績效和業績狀況。

（三）擴大公眾參與政府治理的渠道和途徑

1.構建政府政務信息公開平臺。

當前，政府應該不斷優化政務信息公開平臺的建設，找出自身工作能力的不足并加以改正，重塑政府公信力，利用平臺加強與群眾的互動，聽取群眾的意見和需求。通過“微博問政”、“官方微信公眾號推廣”等方式促進政府信息公開化、透明化，改變以往由于信息不對稱所造成的誤解局面。如今，互聯網的迅速發展滿足了公眾的表達需求，是社會輿情反應的平臺。因此，政府要重視網絡輿情的這項系統的政治和社會基礎性工程的建設，要本著坦誠公開的原則，建立輿情引導機制，用網絡輿情來促進多方交流和互動。

2.借助互聯網吸納更多的人才參與社會治理。

政府要借助互聯網等新媒體技術提高行政效率和改進執政方式，努力營造開放、健康的網絡輿論環境。此外，還要善用互聯網等多媒體技術平臺，加強互動交流，促進公眾參與到社會治理的過程中提高群眾對政府的信任與滿意度，在政策制定過程中，要廣泛征詢和聽取來自各方公眾意見和需求，通過互聯網、聽證會等方式不斷拓寬公眾的參與渠道，使政策能更好滿足公眾的需求，提高公眾對政府的信任和支持。善用網絡技術使民意民情能為政府所察，不僅能増強公共政策的科學性和合理性，還能使政策在落實階段更容易得到公眾的支持。

（四）完善倫理道德建設。

借鑒西方國家公職人員道德基礎建設經驗，我國政府要更加注重公務員的行政倫理建設和服務意識培養，不斷提升公務員的職業道德素養和服務水平。要重視倫理價值和道德觀念的內化作用，開展倫理道德教育和職業規范培訓，使公務員在工作中能更好地做到嚴于律己，為人民群眾謀福利。另外，誠信政府的建設需要良好的道德倫理氛圍，要加強反腐倡廉、行政合理、責任意識、公正公平等觀念的培養，確保政府工作人員樹立正確的倫理道德觀念，確保公務員隊伍的純潔性和廉潔性。●