關于協調城市群“產、城、人”關系的建議

長期以來，我國“城市群”發展不充分、不完善，部分超大城市既不斷虹吸資源，加大三四線城市房地產去庫存難度，又抬高實體產業經營成本，拉低城鎮體系經濟運行效率。

一、貫徹“城市群”理念不充分

一是大城市承載效率未充分釋放。近年京滬穗深等一線城市提出疏解城市功能，二線城市也開始跟進，但在實踐中，越到基層，功能疏解往往被理解為“人口限制”，甚至是戶籍人口、“低端勞動力”限制。這種“筑壩壘墻”既不適應人民群眾實際需求，也不符合經濟社會發展規律。1950年至2015年間，全球城市人口由7.46億增加到40.34億，大城市承載人口的能力也在不斷增強，生活在1000萬人以上規模城市的人口占城市人口比重從3.2%提升至11.9%。二是小城鎮與大城市間資源雙向流動不充分。我國大城市極化效應仍然很強、擴散效應較弱，而回流效應聊勝于無，影響整體效率提升。地區間、城鎮間聯系仍不緊密，產業分布不均衡，“特色小鎮”“核心區+衛星城鎮”等發展模式仍然較少，難以更好滿足人的生產、生活、生態需要。三是區域間協調不順暢。目前，一些流域治理、協同發展、交通基礎設施互聯等區域間合作，多采取政府間協商、省際聯席會議等形式，執行力、約束力不強。

二、規劃體系仍不完善，功能定位、產業布局、人口分布仍不協調

一是主體功能區規劃指導性仍然不強。目前，主體功能區規劃到省級，省級以下區域則通過空間規劃將各類規劃加以統籌，部分區域存在功能交叉而導致區域定位不清，有的縣域內限制開發區和重點開發區地理空間交錯，新建項目規劃易“踩線”，既有項目改擴建空間不足。二是產業發展與區域主體功能不適應，“多規合一”仍需要進一步推進。2013年以來，“多規合一”工作取得重大進展，不少地區成立規劃協調機構、搭建信息共享平臺，取得許多成果和經驗。但一些地區、許多領域也存在多規合一“推不動”“說不清”現象。有的縣域建設用地指標分配流轉僵化，建設用地指標明顯高于土地利用總體規劃中的總量控制。規劃的制度化、科學化、民主化程度也需要進一步提高。三是部分地區人的城鎮化與產業趨勢不匹配。城鎮化與非農化發展不均衡。2000年至2015年全國城鎮建成區面積增長113%，而城鎮人口僅增長59%。不少三四線城市非農化比例低于人口城鎮化率10個百分點以上。如秦巴山區等貧困地區7個主要城市，2004到2015年產業—人口—土地耦合度協調指數都顯著低于0.7左右的全國平均水平。同時，我國各地園區，包括國家級新區、自貿區、綜改試驗區、自主創新示范區以及經濟開發區、高新技術開發區等各類園區對接的上位規劃之間存在差異，加大了人口居住與就業崗位的不匹配。

應進一步深化供給側結構性改革，完善區域協調機制，協調產業、居住布局。為此，建議：

一、堅持正確的城市群發展理念，形成大城市“密而有序”、小城市“小而有產”、區域間“協而有力”發展格局

一是出臺指導性文件，總結長三角、珠三角等地區城鎮化經驗，促使各地方“人口控制”以城市運行效率和承載能力為準繩，以形成城市群內外、城市和村鎮間資源協同流動的網絡體系為重要目標；促進外包式、候鳥式資源共享；以輕軌和市郊鐵路等大容量快速軌道交通建設，提升人力資源配置效率。二是科學合理確定城市、城鎮和鄉村的功能定位。指導各地區按競爭優勢制定發展規劃，找準核心產業和配套特色產業，重視小城市和小城鎮作用，避免產業發展同質競爭、“求高求新”。三是健全區域合作協調機制。條件成熟時，可在跨省級行政區的城市群中探索形成地方政府及部門間協議、調解、仲裁等機制。

二、進一步完善規劃體系

一是發揮主體功能區規劃指導性作用。應結合主體功能區布局部署發展戰略，統籌城鎮化、區域協調、生態文明等空間布局，并及時根據城鎮化發展趨勢對各地各類功能區進行評估和修編。二是促進產業與功能相協調。應統籌資源環境承載力、現有開發密度和發展潛力，加快推進省級空間規劃；落實部門和地方責任追究機制，大力推進發展類和布局類規劃“多規合一”，在《城鄉規劃法》等法律中增加關于多規合一的表述。細化完善縣域空間規劃，促進縣域功能差異化、特色化發展。同時，及時將改革成果制度化。如一些地區嘗試建立規劃委員會制度，可考慮推廣；可借鑒浙江、湖北等地參與式預算、政策眾籌等做法，探索“參與式”規劃編制方式。三是促進人口和就業崗位相協調。應以產業吸引人、以就業留住人，解決轉移農村勞動力的穩定就業問題，促使人口流入地和流出地根據產業發展趨勢、吸納就業水平，合理制定城鎮化目標。應在有條件的地區發展養老服務業，鼓勵“莊園養老+志愿服務”，盤活農村閑置住房和土地資源。同時，應通過政策疊加和機構整合，促進各類開發區和產業園統籌融合，借助飛地經濟、民營資本管理等方式，促進不同區域形成與城鎮化相適應協作發展模式。