統籌城鄉視角下福建后扶貧時代可持續發展探析

邱鋒露，莊子豪，楊雅莉，劉飛翔

(福建農林大學經濟學院，福建 福州 350002)

福建省要求到2018年現行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部“摘帽”；到2020年省定貧困標準下貧困人口全部脫貧。福建作為全國較早實施扶貧開發的省份，隨著精準扶貧工作向縱深推進，即將步入“后扶貧時代”，必將迎來扶貧開發戰略轉向，但并不意味著貧困走向終結。當前，福建扶貧工作仍面臨社會經濟發展總體水平不高、山海區域差距較大、部分扶貧制度設計存在缺陷、部分產業扶貧項目偏重短效、集中力量和資金解決深層次貧困問題的合力不夠、脫貧與返貧現象同時存在等深層次難題。以往扶貧攻堅任務依靠中央政治和行政手段強制推行，缺乏可持續性；隨著原發性絕對貧困的基本終結，“后扶貧時代”將面臨以轉型性次生貧困為特點的扶貧新階段[1]。在“后扶貧時代”需要突破原有“三農”扶貧框架，如何把“一次性”扶貧方式變“細水長流”的長效機制，抓住并利用“城鄉統籌發展”這一契機提高貧困人口的生活質量并實現“早日脫貧”成為后扶貧時代的當務之急。

1 我國扶貧政策的演變

1.1 改革開放初期階段(1978-1993年)

以家庭聯產承包責任制為突破口的農村改革取得歷史性成就。隨著農村要素的激活，帶來農產品價格的提升，農產品交易方式更加靈活，鄉鎮企業得到初步發展，農業人口逐漸向城市流動，農村居民收入增長率明顯高于城市居民收入增長率。據統計，改革開放8年間，貧困人口減少一半[2]。到了1980年，國家成立各類扶貧基金，并逐步將扶貧計劃列入國家計劃，扶貧開發走向制度化，同時于1984年成立國務院貧困地區經濟開發領導小組及其辦公室(簡稱“扶貧辦”)，統籌全國扶貧開發工作。這一時期采取的資金直接轉移方式，具有救濟屬性。基于現代扶貧視角，“輸血式”扶貧無法真正使貧困人口擺脫貧困。

1.2 “八七”扶貧攻堅階段(1994-2000年)

為了進一步解決農村貧困問題，避免貧富差距過于懸殊，1994年國務院發布《國家八七扶貧攻堅計劃》，決定從1994年起用7年時間，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，解決當時8000萬貧困人口的溫飽問題；同時，確定了592個國家級貧困縣。面對貧困人口分布呈現出明顯的地緣性特征，國家制定了一批傾斜性政策，加大扶貧資金投入，對扶貧戰略進行了根本性的調整，逐步探索“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變，扶貧模式走向成熟。到2000年，絕大多數貧困人口的溫飽問題得到解決，但距消除貧困仍有較大差距。

1.3 大扶貧開發階段(2001-2013年)

“八七扶貧計劃”之后，國定貧困人口、貧困縣數量明顯下降，貧困縣貧困人口占全國貧困人口的比例下降到61.9%[3]。2001年，國務院發布《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010)》(以下簡稱《扶貧開發綱要》)，要求盡快解決少數貧困人口的溫飽問題，通過改善農村基礎設施，提高貧困人口的生活質量和綜合素質；扶貧重點和瞄準群體發生變化，扶貧資金覆蓋范圍有所擴大。此時，貧困人口在空間上逐步轉向點狀分布，扶貧開發推進從貧困縣轉向貧困村。《扶貧開發綱要》提出在加強種養業的前提下，通過勞務輸出，引導勞動力有序流動，增加務工性收入。這一階段扶貧目標基本完成，新型農村合作醫療制度、農村最低生活保障制度等多項保障性制度逐步建立。

1.4 精準扶貧階段(2014-2020年)

2013年底習近平總書記提出“精準扶貧”概念。2014年中共中央辦公廳推出精準扶貧的頂層設計，推動精準扶貧思想落地。該階段重在精準識別、精準幫扶、精準管理，徹底轉變過去粗放扶貧模式。針對2011年《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》，黨和國家陸續出臺了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》等配套政策，總體要求是到2020年現行標準下貧困縣全部“摘帽”，貧困人口全部脫貧。現階段扶貧攻堅采取政治措施推進扶貧總目標的完成。根據現有扶貧進度，2020年現行標準下的絕對貧困人口必然全部脫貧。這意味著原發性貧困的終結，轉而進入次生貧困的新階段。

2 福建后扶貧時代問題探析

2.1 轉型貧困群體和潛在貧困群體難以認定

首先，農村貧困人口數量大、分布廣，致貧和脫貧原因復雜多變，貧困群體之間的貧困程度無橫向可比性，又缺乏統一的信息系統和多維的貧困測量標準，加上貧困指標和統計項目專業性強，致使后扶貧時代對轉型和潛在貧困群體的認定在實際操作中困難重重。其次，貧困戶的文化素質水平一般較低，“等、靠、要”的封閉依賴思想導致貧困戶對扶貧開發工作的參與積極性不高，特別是騙取國家救濟金等扶貧資源“免費”贍養農村老人的“占便宜”現象較為普遍，在一定程度上影響識別真正需要幫助的貧困群體。最后，貧困戶的脫貧狀況較為不穩定，沒有硬性統一的指標鑒別和比較貧困程度，在當前識別方法下仍有部分貧困戶因缺乏指標而被漏出。

2.2 貧困人口獲得社會公共服務的機會不平等

20世紀80年代的城鎮化進程，使城市得享聚集資源的天然優勢，反之，農村地位愈發邊緣化。一方面，以城市為中心的市場化拉大收入差距，城鄉和區域的成員之間獲得社會公共服務的機會不平等，進而使公共政策的“公共性”不足，阻礙貧困人口擁有基本的生活保障實現可持續發展。貧困人口收入越低，對社會公共服務的需求越高，縮小城鄉差距應更側重逐步縮小城鄉居民在基本公共服務方面的過大差距。另一方面，從扶貧開發工作出發，扶貧資金監管不力、農村社會保障發展滯后和扶貧資源傳遞機制低效等多方面原因，間接致使貧困人口在基礎設施建設、經濟開發、制度建設、文化教育和科技等獲得扶貧資源分配上的不均衡，其弱勢地位進一步加劇。

2.3 脫貧人口發展存在脆弱性

脫貧人口雖然擁有基本的生活條件，但消費以滿足基本需求為主，抵御變故的能力較低，其發展的脆弱性在于不具備市場條件下自主發展的“造血功能”與“內生能力”。首先，貧困村經濟結構單一，龍頭企業、合作社的輻射作用有限，持續增收能力不強。又由于自身能力的差異和缺乏能力素質的培養，脫貧人口依舊面臨著就業難、子女上學難等政治和文化教育方面的社會排斥與邊緣化。其次，目前推行的扶貧開發工作尚未建立可持續發展支撐機制。脫貧人口沒有得到不同程度的發展支持，剛形成的造血功能負擔過重，加上抵御風險能力脆弱，無法逐級增強自身可持續發展的能力，最終導致扶貧效率低，加大了貧困戶返貧的比例。

2.4 社會保障制度的碎片化降低了保障有效性

社會保障制度碎片化主要體現在扶貧開發工作與農村建設缺乏有效銜接，項目對接、資金整合協調不夠，扶貧部門協作統籌能力弱、社會幫扶體系還未完全形成等。一是國內現有的“打補丁”式制度設計，容易導致政策“碎片化”現象，其頂層設計尚未建立在維持最低生活需求的理念上。二是未能“系統化”統籌考慮、協同推進堅持區域開發與精準扶貧的有機結合，各類社會救助資源無序、無效銜接，社會保障機制缺乏全面系統的評估。三是扶貧開發任務的重要性和長期性沒有得到嚴格的法律保障。走過場、做形式的社會扶貧負面事件無明法可追責，扶貧項目管理、資金使用、績效考核等缺乏權威的法律予以規范和約束。

3 統籌城鄉發展與扶貧可持續內在邏輯

3.1 消除貧困是統籌城鄉發展的重要目標

城鄉統籌要求城鄉經濟平穩發展，城鄉社會服務趨于一致，實現均等化。消除貧困是城鄉統籌深化發展，全方面實現城鄉可持續發展的重要目標。統籌城鄉發展的出發點是城鄉生產要素的重新配置與整合更新[4]，扶貧可持續發展的內涵則是通過農村公共服務均等化緩解貧困發生率，兩者在一定程度上存在一致性。基于此，以精準扶貧項目瞄準為中心，在統籌城鄉視角下研究福建省精準扶貧工作的新思路，構建以精準扶貧開發工作為重點，綜合扶貧資金投入、扶貧項目管理、扶貧產出與成效等多方面的評估思路。推動貧困地區和貧困群眾的需求結構變動，建立政府引導下自下而上的優化路徑，助推貧困戶自我發展、自我扶貧的能力與積極性，推進機制創新，縮小城鄉差距，促進福建省統籌城鄉往縱深方向發展。

統籌城鄉視角下確立扶貧可持續發展目標是一個新的領域，按照城鄉一體化發展思路，緊扣的貧困特征與扶貧政策，突出精準扶貧在分類瞄準、資金與管理創新、受益者主觀參與等方面。同時，通過貧困地區可持續發展，確保生態環境與經濟發展和諧共生，達到“消除貧困-城鄉發展”共贏局面。

3.2 基于統籌城鄉視角有利于構建扶貧可持續體系

單一的收入標準作為貧困線的劃分依據并不能真實反映貧困問題，未來貧困劃分將更多地體現在相對收入差距、社會公共服務獲取不平等等方面。因此，將統籌城鄉發展與扶貧可持續置于同一框架下，從宏觀上把握城鄉二元結構和城鄉一體化，以及反貧困領域的理論脈絡，分析福建城鄉發展差距，通過城鄉統籌，構建有利于縮小城鄉區域發展差距的模式，實現扶貧開發戰略框架與城鄉統籌的一體化。

消除貧困不能僅限于農村和農業發展的框架下展開，更多的是要融入到城鄉一體化的統籌中。一方面，隨著幾個扶貧階段的推進，絕對貧困將逐步消除，轉而為因病、因殘、因學等次生性貧困。當前扶貧開發不再是單一部門的扶貧任務，而是多個部門相互交織的整體性任務。另一方面，脫貧與返貧現象同時存在，迫切需要構建多維、可持續的扶貧體系，確保脫貧人口實現自我發展，以人性關懷賦予政策彈性，否定唯標準論，優化貧困人口收入結構，更多地關注貧困戶的儲蓄、投資和資產積累，確立以資產為基礎的福利政策，建立穩定長效的資產性收益機制，避免“一刀切”。

4 統籌城鄉視角下后扶貧時代建設重點與機制安排

4.1 建立科學多維的扶貧標準體系

隨著精準扶貧工作進入攻堅階段，在全面脫貧的要求下，使用單一的家庭收入衡量體系作為精準扶貧的識別標準，已經不能更好地提高扶貧工作的效率，容易導致扶貧資源的浪費。通過突破家庭人均收入這個單一的識別標準，構建以社會生產、家庭收入、生活健康、教育、娛樂、交通等多維識別的扶貧標準體系，不僅可以對扶貧工作展開更加科學、合理、精細化管理，還能增進扶貧實效。通過多維扶貧標準體系的建立，推進多維度貧困識別法，對貧困群體進行細化、分類，依據貧困地區的實際情況出臺對應的扶貧措施，轉變盲目扶貧方式，從而實現對貧困戶的差異化幫扶，有利于貧苦對象精確、有效脫貧，減少返貧現象的發生。運用多維度貧困識別法，能夠動態分析貧困情況，及時調整貧困個體的幫扶措施，不僅可以提高扶貧效率，還能避免脫貧個體仍然占用脫貧資源現象的發生，減少扶貧資源的浪費，使扶貧工作真正落到實處、取得實效。

4.2 構建城鄉統一的公共服務體系

公共服務作為公民享有的基本權利，它是政府社會管理的重要載體，對統籌城鄉均衡發展和提高國家綜合能力起到了越來越重要的作用。政府提供的公共服務不均衡導致城鄉差距不斷拉大，成為貧困地區致貧和返貧的重要原因之一。通過公共服務體系和扶貧開發的有效融合，對推進扶貧機制長效化和提高扶貧工作成效具有關鍵意義。根據各地實際情況，因地制宜，科學合理統籌城鄉的公共基礎設施建設、資金投入、教育保障、資源共享配置，提高貧困地區公共服務的供給效率。文化素質低是貧困地區致貧的主要因素，將資金更有效地用于技能培訓、教育和健康的保障，可以提高貧困群眾的綜合素質能力，使貧困群眾能夠擁有一技之長，提高自身發展能力，不是緩解暫時的貧困，而是防止長遠未來的貧困，有助于脫離“貧困陷阱”。健全農村公共法律體系建設，為貧困地區的醫療衛生服務、養老救助服務、技能培訓服務、土地權益流轉等方面提供法律支撐和保障，保護貧困農民的合法權益，維護社會的穩定發展。加強城鄉公共服務體系建設的監管測評，及時了解工作進程和存在的問題，使貧困群眾也能切實享受社會發展成果，提高減貧工作的質量和效率。

4.3 優化農村貧困人口收入結構

縮小城鄉收入差距，優化城鄉收入結構，保障貧困群眾收入穩定持續增長，是打贏脫貧攻堅戰的關鍵。農村貧困地區致貧原因多元復雜，城鄉資源配置不合理、要素交換不平等，是導致城鄉收入差距不斷拉大的重要原因，也增加了優化農村貧困人口收入結構的難度。要優化貧困人口收入分配格局，逐步縮小城鄉差距，必須深化收入分配體制改革，健全收入分配的法律制度；必須重視推進新型城鎮化、農業現代化協調發展，實現三大產業融合、公共服務均等、基礎設施完備、城鄉發展規劃銜接，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。通過扶貧激勵機制的構建，鼓勵和動員企業往貧困地區投資，以培育當地特色產業為支撐，以增加就業機會為渠道，扶持貧困群眾通過進入勞動力市場實現脫貧增收，吸引外出務工人員回鄉創業，在共建共享中不斷優化貧困地區收入結構。健全農村公共服務投入機制，推進城鄉公共服務均等化，加大財政投入，保障農村貧困人口享有農村義務教育、基本醫療和公共衛生服務、養老救濟、公共就業服務等基本權利，逐步減緩農村貧困地區因學、因病導致家庭入不敷出，打破“因學因病致貧”困局，拓寬貧困群眾增加收入的渠道。

4.4 開展貧困家庭醫生簽約服務

家庭醫生簽約服務是以家庭醫生為主要載體、以家庭醫生服務團隊為支撐，通過簽訂契約服務的方式，為家庭每個成員的健康管理提供全面、安全、便捷、有效、實惠的基本醫療衛生服務。貧困家庭醫生簽約服務作為統籌城鄉醫療保障機制的關鍵要素，對貧困人口開展精準的健康扶貧，是當前脫貧攻堅工作中的強大推動力，是減少“因病致貧、因病返貧”和改善城鄉居民健康的迫切需要。

為讓貧困群眾真正了解和享受到健康扶貧的優惠政策，進一步減輕貧困戶的就醫負擔，要加大健康扶貧政策的宣傳力度，引導患者進行合理、方便就醫，保障醫療改革福利更好地惠及貧困地區。強化貧困地區醫療機構基礎設施建設的資金傾斜力度，改善基層醫療衛生條件，為貧困地區醫療機構與市、縣二、三級醫院之間搭建信息共享平臺，優化城鄉醫療資源配置。在建設家庭醫生隊伍的道路上，建立財政專項資金補助和績效考核制度，保障家庭醫生的基本權益，調動其工作積極性；強化家庭醫生扶持政策，吸納更多優秀人才留在基層醫療機構為民服務；不斷完善家庭醫生培訓體系，提高隊伍綜合素質水平。調整現行醫保政策，簡化醫保支付方式，制定合理有效的貧困家庭醫生簽約服務工作流程，改變貧困群眾的就醫習慣。

4.5 構建社會組織參與扶貧激勵機制

以政府為主體的扶貧開發方式在資源統籌、資金資助等方面發揮著重要作用，扶貧工作成效顯著。但隨著社會經濟與脫貧工作的深入發展，貧困地區致貧原因復雜多樣，政府在減少貧困人口、降低貧困發生率等方面的作用不斷減弱，合理引導社會共同參與脫貧是推進脫貧攻堅的迫切需要。通過“政府主導、社會參與、市場能動”扶貧工作新模式的打造，有效轉變“政府熱、社會弱、市場冷”的局勢，突出政府和社會的重要位置。在政策支持方面，構建社會組織參與扶貧激勵機制，通過財政支持、稅收優惠等政策的制定，逐步增強社會共同參與扶貧開發的程度；搭建社會參與平臺，鼓勵和動員社會力量在貧困地區，依據當地的資源優勢，進行資源合理開發、產業有效培育、村企合作共建等多重形式的投資興業，激發當地市場活力，拉動區域產業發展，統籌城鄉資源配置，通過增加就業崗位來幫助貧困人口提高收入、脫貧致富，有效減少返貧現象的發生，提升脫貧工作實效。對貢獻突出的單位企業，提供激勵措施，為其產業打造扶貧公益品牌，延伸品牌價值鏈，吸納更多的社會力量資源向貧困地區集聚，促進政府、社會和市場的有效融合，共同推進扶貧工作的可持續發展。