中國大數據交易發展的問題及對策研究

茶洪旺 袁航

隨著云計算和大數據的快速發展，全球掀起了新的大數據產業浪潮，人類正從IT時代迅速向DT時代邁進，數據資源的價值也進一步得到提升。2015年《促進大數據發展行動綱要》明確提出要“引導培育大數據交易市場，開展面向應用的數據交易市場試點，探索開展大數據衍生品交易，鼓勵產業鏈各環節的市場主體進行數據交換和交易，促進數據資源流通，建立健全大數據交易機制和定價機制，規范交易行為”。近年來，在國家及地方政府相關政策的積極推動與扶持下，中國各地陸續設立大數據交易平臺，在探索大數據交易進程中取得了良好效果。為了進一步促進中國大數據交易取得驕人成就，加快建設數字中國，本文在對中國大數據交易發展現狀分析的基礎上，客觀分析了中國大數據交易發展過程中面臨的問題，并有針對性地提出了加快推進大數據交易健康有序發展的對策措施，旨在為推動中國大數據交易及大數據產業發展建言獻策。

一、大數據交易發展初現成效

近年來，大數據產業作為一種新興產業業態在全球范圍內取得了較快發展。相較于發達國家，中國大數據產業尚處于起步階段，雖然大數據交易還未建立完善的交易規范體系，但潛在的、豐富的數據資源已經涵蓋了電信、金融、房地產、醫療、社保、交通、物流、電力、教育以及制造業、電商平臺、社交網站等眾多領域，加速了中國大數據產業以及數字經濟新業態新模式的蓬勃發展。海量數據要素在開放、流通、交易中互通互聯，創新數字經濟發展，助力數字中國建設。就目前大數據交易市場發展現狀而言，中國大數據交易發展初現成效，主要包括以下兩點：一是大數據交易市場規模加速增長，變現能力大幅度提升；二是大數據交易市場組織機構發展迅猛，服務體系不斷完善。這預示著大數據產業將成為未來中國的支柱產業及推動中國經濟高質量發展的新引擎。

1.大數據交易市場規模加速增長，變現能力大幅度提升

大數據交易是大數據產業發展的重要部分，在大數據技術層、大數據應用層以及大數據衍生層的共同支撐下，中國大數據交易取得了長足發展，其交易規模和變現能力均有了較大幅度的提升，實現了大數據的價值兌現。相關統計資料顯示，2014年中國大數據產業規模為1038億元，2015年增至1692億元，2016年大數據產業規模已高達2482億元，預計2020年大數據產業規模將達到13626億元。龐大的大數據產業規模為大數據交易市場發展奠定了堅實的物質基礎，2014年中國大數據交易市場規模為20.76億元，2015年增至33.85億元，增長率高達63%，預計到2020年，中國大數據交易市場規模將突破545億元。尤其是作為大數據產業發展的龍頭——貴陽大數據交易所發展迅猛，呈現出了引領大數據交易發展的強勁勢頭。根據貴陽大數據交易所相關統計資料顯示，截至2015年底，貴陽大數據交易所交易金額已經突破6000萬元，會員數量超過300家，接入的數據源公司超過100家，數據總量超過50PB。截至2017年10月，交易所交易額累計突破1.2億元，可交易數據產品近4000個，并成功接入了225家累計超過150PB的數據源，動態接入全國政府公開及授權數據，與100多個省或市政府進行了業務交流，極大地推動了政府數據的開放與開發。根據2018年3月17日《貴州日報》報道，貴陽大數據交易所會員數量突破2000家，涵蓋了金融、通信、醫療、農業、傳媒等20余種行業類別，逐漸形成了國內大數據交易平臺領軍者。全國其他地區的大數據交易規模增長和變現能力的提升也呈現出良好的態勢。由此可以預見，隨著中國大數據交易的進一步發展，大數據產業將成為未來提振中國經濟發展的支柱產業，并將持續推動中國從數據大國向數據強國轉變。

2.大數據交易市場組織機構發展迅猛，服務體系不斷完善

隨著全國首家大數據交易所的成立，2015年大數據交易平臺的建設進入井噴期，到2015年年底，約有10家大數據交易平臺投入運營，它們分別是：中關村數海大數據交易平臺（北京）、貴陽大數據交易所（貴州）、長江大數據交易所（湖北）、東湖大數據交易平臺（湖北）、湖北大數據交易平臺（湖北）、西咸新區大數據交易所（陜西）、交通大數據交易平臺（廣東）、華中大數據交易所（湖北）、河北大數據交易中心（河北）和華東江蘇大數據交易中心（江蘇）。2016年各地新建的大數據交易平臺主要包括哈爾濱數據交易中心（黑龍江）、上海大數據交易中心（上海）、錢塘大數據交易平臺（浙江）、廣數Data hub（廣東）以及浙江大數據交易中心（浙江）等。此外，湖南、廣西、安徽、福建等地也正在積極準備籌建大數據交易平臺。其中，發展勢頭最迅猛的貴陽大數據交易所已在北京、上海設立運營中心，并在徐州、石河子、汕頭、德陽、麗江、張家口、開封、棗莊、山西、寶雞、新鄉等11個省或市設立交易服務分中心，真正立足西南、輻射全國，通過構建大數據交易服務中心，拓寬大數據應用空間，打造國際一流的綜合性大數據交易服務平臺，并在穩步擴大合法合規的大數據交易組織機構的同時，向全國各地輸出貴陽大數據交易模式，打破大數據交易壁壘，驅動全國大數據要素有序自由流通。與此同時，貴陽大數據交易所還聯合清華、北大等20余所高校發起成立“中國大數據交易聯合實驗室”，共同合作，激活中國億萬數據資產價值。

伴隨著大數據交易組織機構數量的迅猛增加，各大交易機構的服務體系也在不斷完善，比如貴陽大數據交易所就已經制定了十大標準及規范，為會員提供完善的數據確權、數據定價、數據交易、結算、交付等服務支撐體系，很大程度上促進了中國大數據交易從“分散化”“無序化”向“平臺化”“規范化”的轉變，使不同行業分散的數據資源集中到一起，通過各大數據交易組織機構的整合、處理和加工，實現大數據在不同行業之間的流通、交換和共享，提高大數據的使用效率，提升大數據本身的價值。

面對一個引領數字中國建設的大數據交易業態蓬勃發展的局面，我們理應清醒地認識到，要加快推進中國大數據交易健康持續發展，一定要堅持問題導向，實事求是地深入研究和克服大數據交易面臨的一系列問題。

二、大數據交易發展面臨的主要問題

中國大數據交易市場發展還處于起步階段，發展過程中面臨的問題歸納起來主要包括以下7個方面。

1.大數據產權界定不清晰

清晰的產權界定是大數據交易市場建立和發展的必要前提。數據擁有方不愿或不敢把數據拿出來交易的重要原因是數據產權界定不清晰。商戶在電商平臺上的交易數據以及用戶在運營商網絡里的行為數據應該屬于平臺或運營商還是用戶，在法律上還很難界定清楚。產權理論創始人科斯認為，在交易費用不為零的情況下，不同的產權配置界定帶來不同的資源配置。貴州大數據交易所確立了大數據交易原則，其中之一就是“數據買賣雙方要保證數據所有權、合法、可信、不被濫用”。然而，貴陽大數據交易所雖然已經在開業五個多月的時間里完成了上千筆大數據交易，但各方對數據所有權仍未形成統一看法，其中最具有爭議性的是基于原始的用戶數據在去除個人身份屬性之后的數據產權問題。因此，產權界定不清的數據將給未來交易市場帶來更大的風險和不確定性，很大程度上會阻礙大數據交易市場的正常運行。

2.大數據交易規則和標準缺乏

目前，在中國大數據交易過程中，一是沒有針對大數據交易和應用的專門性法律法規，對數據是否可以進行直接交易、處理后交易或者禁止交易，并無明確的法律依據；二是沒有明確的大數據交易監管機構，大數據交易所涉及的多個環節缺乏統一監管，以政府部門為代表的部分數據擁有者因避險心理而回避參與數據交易，致使數據常常散落在不同的政府、企業部門之間，存在不同的數據倉庫中，海量的數據因無一套完整統一的數據交易規則，在建設信息化系統過程中形成了眾多“數據碎片”和“數據孤島”；三是大數據交易平臺缺乏標準，國內幾類大數據交易組織機構并存，各自建立規則，存在隱藏的盲點和誤區，數據標準化程度低。總之，因缺乏數據交易規則和交易標準所產生的信息共享不充分、可交易數據范圍邊界模糊等問題使客戶很難從這些孤立、不流動、沒有整合的數據中找到完整的具有商業價值的數據，這不僅增加了數據交易市場的交易成本，而且也降低了整個社會的運行效率。

3.數據質量評價與估值定價有待完善

數據資產是一種無形資產，而且內容千差萬別，如何評價數據質量還是一個開放性問題。數據價值是數據質量的反映，數據質量高則數據價值也高，數據價值決定數據交易價格的高低。目前成熟的無形資產價值評估通常有三種方法：重置成本法、收益現值法和市場比較法。但是，上述三種評估方法很難準確地量化數據資產的真正價值。這就需要根據數據資產所屬行業特點、數據資產特征、應用環境、商業模式等多角度綜合分析數據資產價值維度，通過提取量化指標，建立適合不同行業、不同屬性的數據資產價值評估模型。而這方面的研究也剛剛開始，需要較長時間才能逐步走向成熟。

4.大數據需求不明確，抑制大數據產業發展

具有商業價值的大數據能幫助企業進行真正的商業分析，提升企業業務，進而創造新的價值。然而，如今在大數據產業發展起步階段，很多企業的業務部門并不了解大數據以及大數據的應用場景和價值，故很難提出對大數據的準確需求。在推動大數據交易發展過程中，企業決策層擔心投入成本過高，于是在搭建大數據部門時猶豫不決或持觀望嘗試態度，這在很大程度上影響了企業在大數據方向的發展，阻礙了企業積累和挖掘自身大數據資產的潛力，甚至存在由于數據沒有應用場景，致使很多具有實際價值的歷史數據被盲目刪除，導致企業大數據資產流失。

5.大數據交易組織機構定位不清

從中國現有大數據交易市場組織機構建設來看，各地大數據交易機構遍地開花，在建設中存在較為嚴重的重復定位、各自為戰、區塊劃分明顯從而難以形成綜合優勢等問題。僅以湖北大數據交易平臺、武漢東湖大數據交易中心、華中大數據交易所和武漢長江大數據交易中心四個交易組織機構為例，四者均位于湖北省境內，但在發展定位及功能定位上界限不清，形成了多個分割的交易市場，導致各大數據交易市場之間缺乏自由流動性，從而使整個數據交易市場呈現交易規模小、交易價格無序、交易頻次較低等特點，難以真正實現平臺化、規模化、產業化發展，無法有序發揮大數據交易平臺的功能優勢。

6.大數據安全保護隱患重重

在大數據時代，信息公開和數據共享是必然趨勢，但隨著大數據的指數性增長，在大數據交易過程中隱私泄露事件時有發生，很多數據擁有者因擔心個人隱私或企業機密泄露而不敢讓自身數據進入流通環節進行交易，這在很大程度上抑制了大數據交易工作的順利開展和大數據產業的有序推進。目前，中國還沒有專門的隱私權保護法律，因而無法保證國家大數據戰略進行過程中數據的隱私安全。為促進中國大數據健康有序發展，須盡快研究制定相關法律法規，明確對每一個項目活動周期中所產生的數據進行監管，確保數據隱私不被侵犯。

7.大數據專業人才缺乏

在中國，大數據是一種新生事物。國內高校開展大數據技術人才培養的時間并不長，技術市場上掌握大數據處理技術和應用開發技術的人才很少。此外，大數據的發展速度很快，無論是政府部門還是企業都需要一支掌握懂技術、善管理、有經驗的大數據建設專業隊伍，包括大數據開發工程師、大數據分析師、大數據架構師、大數據后臺開發工程師以及大數據算法工程師等。如此“人才少、速度快”的局面使目前中國大數據市場上的技術人才儲備與大數據處理和應用人才需求之間存在較大的供需缺口，此現狀將在未來幾年持續存在，對中國大數據交易乃至大數據產業發展提出了嚴峻的挑戰。

三、加快推進大數據交易健康有序發展的對策建議

基于上述分析，我們有針對性地提出以下加快推進中國大數據交易健康有序發展的對策建議。

1.明晰產權，加快制定數據安全及隱私保護的相關法律法規

大數據正在改變世界，但并未改變人們在大數據交易過程中對數據產權的迫切要求。而要解決大數據產權問題，一方面需要明確數據的產權歸屬，為大數據商品化、市場化和產業化的順利開展提供穩定的法律基礎；另一方面，要關注大數據交易帶來的隱私與信息安全風險，對大數據交易活動做出相關限制性要求，尤其是透明性方面的要求。面對大數據產權等相關法律法規缺失的現實情況，大數據安全和隱私保護已經成為大數據發展的世界性難題。中國雖有全球最多網民帶來的數據紅利，但大數據保護嚴重落后于現實發展，大數據安全及隱私保護的法律法規缺失所帶來的威脅已由個人層面上升至國家安全層面。從法理學角度來說，雖然法律具有一定的滯后性，但對于已進入起步發展階段的數據交易與交換，不應任由其發展，可先考慮由國家部委及時對大數據的交易規則、數據安全、隱私保護等制定規章制度，之后隨著大數據交易發展再逐步修訂，待成熟時再上升到法律。因此，我們要密切關注國際立法理念的演變趨勢，結合中國大數據交易中出現的問題，對大數據交易與交換發展相關法律法規進行前瞻研究，加快制定數據安全及隱私保護的相關法律法規，重點要著力于以下兩方面：一要加強對涉及國家安全等重要數據的立法保護，進一步明確重要數據保護的內容和范圍，制定重點領域數據安全管理制度；二要加強個人隱私保護，建立個人信息保護的相關法律法規，提高對個人隱私侵犯行為的懲罰力度。我們要扎扎實實地為大數據交易與交換發展營造良好的法律法規制度環境，助力中國成為世界“數據強國”。

中國還沒有制定關于數據安全和隱私保護的單行法律，為此，建議加快起草和頒布《信息保護法》和《數據開放法》，加強數據安全和個人隱私保護，明確數據安全邊界，保障大數據采集、使用等環節中個人隱私信息不受侵犯。參照《中華人民共和國物權法》，研究制定《數據產權法》，明確數據產權法律定義、內容、確權和保護等內容，明確數據產權的資產屬性和交易屬性，明確產權所有者享有依法進行數據交易的權利。盡快制定出臺《數據資產管理條例》，明確數據資產主管部門及職責，對數據資產的配置、使用、處置、評估、統計等內容作出規定，加快數據資產管理水平。

在大數據時代，中國制定《數據法》已變得越來越迫切，建議把制定《數據法》盡早列入全國人大立法計劃，時機成熟時出臺《中華人民共和國數據法》，實現數據主權的宣示，為數據安全發展提供強有力的法律支撐。

2.加快推進政府數據資源開放共享步伐

政府數據資源開放共享是世界各國實施大數據發展戰略的重要舉措。政府作為公共數據的核心生產者和擁有者，匯集了最具挖掘價值的數據資源，加快政府數據開放共享，釋放政府數據和機構數據的價值，對大數據交易市場的繁榮將起到重要影響。目前，政府數據資源開放共享步伐緩慢已成為制約中國大數據發展的主要障礙。政府數據資源開放共享步伐緩慢的原因在于政府準備工作不足。根據中國國情，要把政府數據開放共享納入政府工作的重要職責，明確職責主體，確立政府數據開放共享的主管部門、工作職責和工作考核機制，協調統一行業、區域數據開放工作規劃和行動，建立統一、高效、暢通的協調推進機制；盡快制定出臺《開放數據發布指南》和《公共數據資源開放共享管理辦法》，建立明確的數據開放共享標準、界定數據開放共享內容范圍、數據安全保障范圍邊界（擬出非開放共享的數據清單）、制定開放共享行動計劃，有序性、常態化推進政府數據資源開放共享。

政府數據資源開放共享緩慢的深層原因還在于現行政府行政體制條塊分割的“自我封閉性”。我們只有全面深化行政體制改革，創新行政管理方式，從根本上打破部門行業條塊分割的體制壁壘和“行政孤島”，徹底治理時下一些政府部門存在的“不愿開放共享”“不會開放共享”“不敢開放共享”現象，破解目前大數據發展面臨的“數據孤島”“數據碎片化”難題，進而推動大數據資源整合與集成應用，提高數據質量，促進互聯互通、實現數據資源開放共享，加快推進大數據交易市場化步伐。

3.加快推進大數據標準化

從國際上看，大數據標準化是全球信息技術領域的新熱點，目前尚處于起步階段。我們要善于抓住機遇搶先作為，加快大數據標準制定和驗證推廣。交易所產品的重要特點是交易產品的標準化，中國大數據交易面臨的主要難題就是數據種類的多樣性難以形成數據的標準化，進而制約著數據成為一種集中化、大規模交易的產品。大數據標準化是一個復雜的系統工程，不能一蹴而就。加快推進大數據標準化需要充分發揮“有為政府”的作用，建議從國家層面上組織專家隊伍研究，在積極借鑒國際經驗的基礎上，結合中國國情，著力研究制定有關大數據的基礎標準、技術標準、應用標準和管理標準等。當前加快推進大數據標準化的重點應放在兩方面：一是要推進大數據產業標準體系建設，加快建立政府部門、事業單位等公共機構的數據標準和統計標準體系，推進數據采集、政府數據開放、指標口徑、分類目錄、交換接口、訪問接口、數據質量、數據交易、技術產品、安全保密等關鍵共性標準的制定和實施。二是要加快建立大數據市場交易標準體系。開展標準驗證和應用試點示范，建立標準符合性評估體系，充分發揮標準在培育服務市場、提升服務能力、支撐行業管理等方面的作用。從全球來看，國際上有4個標準化組織針對大數據進行專門研究，中國作為核心成員，要善于進行國際交流合作，在加快推進中國數據標準化的同時，一定要積極組織參與國際標準制定，提升中國大數據標準制定的國際話語權。

4.加快制定大數據交易法律標準建設，完善市場交易機制

大數據交易是一種新興業態，中國大數據交易市場活動日益活躍，但交易規則、交易標準等缺失已嚴重制約大數據交易市場健康有序發展。我們要采取切實措施積極探索加快數據交易法律標準建設，優化大數據交易與交換市場環境。數據交易市場的繁榮將助力大數據產業的健康有序發展，大數據產業的健康有序發展又將進一步推進大數據交易的持續發展，實現良性循環。鑒于大數據交易的特殊性，我們不能照搬金融交易所與商品交易所的模式。目前國際上還沒有完全統一、規范的大數據交易市場規則，更沒有形成成熟的商用數據交易模式。關于中國大數據交易立法，建議可采取在先行先試的基礎上建立國家層面立法。鼓勵和支持貴州、武漢等數據交易發展基礎較好的地方，根據實際情況積極探索，率先實施地方大數據交易法規試行，在實踐中不斷總結完善，有序推進大數據交易立法建設，然后制定出臺國家大數據交易立法。在制定國家層面的數據立法時，可以借鑒《中華人民共和國證券法》設計的基本架構，采用“基本法”加“專門法”的原則設計《中華人民共和國數據交易法》整體架構。“基本法”為數據交易法律規范總綱，并根據基本法分別制定相應的“專門法”。

5.加快建立政府層面的大數據交易監管職能部門

一個良好的大數據交易環境的形成發展，既要有法律法規的保障和數據標準規范的支撐，也需要相應的監管到位。目前中國大數據交易平臺建設發展很快，但在政府層面上還沒有專門的監管部門對大數據交易進行監管，主要依靠交易平臺的自律管理。

當前中國大數據交易與交換市場上出現的大數據交易平臺建設熱潮高漲，大數據交易平臺建設主體、大數據交易參與主體認證標準缺失，同一地域內的大數據交易平臺建設定位重復、各自為戰，形成多個分割市場，交易價格無序、不少地方重視大數據交易平臺建設，而輕視大數據內容建設等，此現象凸顯了政府監管的必要性及重要性。為了防止大數據交易成為下一個鋼鐵、光伏等產能過剩產業，建議在政府層面組建大數據交易監管職能部門，并制定相應法規，強化事前監管，加大事后懲治力度，充分發揮“有為政府”的作用，規范大數據交易活動，維護公平、公正有序的市場競爭秩序，實現“有為政府”與“有效市場”有機統一，保障市場在資源配置中的決定性作用。

在堅持政府主導監管的同時，一定要注重發揮社會組織作用，引入第三方監管機制，共同監管大數據交易。特別是中國正處在經濟社會轉型發展的關鍵時期，在現行制度安排和法律法規尚不完善、政府監管不到位的情況下，第三方監管機制作為政府監管的外部監管方式，能夠較好地彌補政府單一監管模式的缺陷，重塑社會組織的公信力，提高監管透明度，是提高政府監管效率的重要形式。

6.加快培育大數據交易與交換專業人才

大數據交易對人才的理論水平和實踐能力都有很高要求，且大數據技術本身又高速迭代。從目前的實際情況看，能夠滿足當前需求的專業人才相對稀缺，尤其能夠繼續滿足未來大數據交易持續發展的專業人才更加匱乏。因此，加快培育數據交易與交換專業人才是當務之急，刻不容緩。基于中國國情，加快培育數據交易與交換專業人才，應堅持政府主導推進，走政府、高校、企業多元化培育復合型人才路徑。政府要把大數據人才隊伍建設納入國家人才建設總體布局，做出專項部署，明確大數據人才培養的目標和路徑，扶持高等院校發展大數據相關專業。鼓勵高校與企業聯合建立實驗室、研發中心，培養融理論與實踐有機結合的大數據人才。高校是培養大數據人才最直接、最重要的場所，要加快進行師資隊伍建設、人才培養模式等統籌規劃，推進課程體系改革，開設一系列既符合當前又能滿足未來需求的大數據技術和管理的相關課程，扎扎實實地培養大數據專業人才。校企合作建立職業培訓機構，這是目前縮短人才培養周期，滿足當前急需人才的最有效方式。以崗位培訓和繼續教育為重點，加大社會化培訓力度，提高在職人員大數據應用技能，進一步加強機關公務員、事業單位、大中型企業員工的大數據知識的培訓與考核。

7.加強對大數據交易領域重點問題的研究

大數據交易在中國是一個新興事物，明確的數據產權、數據定價及付費機制是數據交易市場健康、有序、持續發展的必要條件。當前，人們對數據交易中面臨的數據確權、數據資產評估、數據定價、市場機制等問題的認識存在偏差，尚未統一，這不僅是實踐中需要盡快解決的重點問題，而且也是理論研究上需要解答的難題。“知之愈明，則行之愈篤；行之愈篤，則知之益明”。建議由政府牽頭組織產業界和學術界專家通力合作，針對數據確權、數據資產價值評估、數據定價、市場機制等重大問題進行專題深入研究，在理論和實踐方面做出可行性解釋，為政府決策部門提供前瞻性、戰略性、預警性、可操作性的政策建議，進而加快推進數據交易市場健康、有序、持續發展。