連片特困地區精準扶貧面臨的問題及路徑優化*

錢力 李劍芳 倪修鳳

一、引言

貧困是各國普遍存在的社會現象，由最開始的收入貧困逐漸發展到能力貧困、多維貧困，貧困內涵和外延的界定處于不斷變化中。阿瑪蒂亞·森（Amartya Sen，1998）首次提出“能力貧困”的概念，指出貧困的根源并不只是簡單的經濟收入被剝奪，而是因為貧困人口創造經濟收入的機會和能力被剝奪，這就意味著貧困人口缺少的是獲取并享有正常生活的能力。因此，精準扶貧不僅要做到精準識別扶貧對象，關注貧困人口的基本生活保障問題，確保其享有正常生活，而且要解決貧困人口思想意識薄弱、內生動力不足及脫貧積極性不高等問題。

20世紀80年代中期，中國開始實施大規模的扶貧開發，歷經全面縣域扶貧到村級重點扶貧再到集中連片扶貧等實施階段，經過近40年的扶貧開發，中國貧困問題逐漸從溫飽型向致富型轉變，扶貧的特征和分布都發生了顯著的變化，貧困地區在基礎設施、教育、醫療事業等方面都取得了突破性進展。截至2017年末，中國貧困發生率下降3.1%，貧困總人口減少3046萬人，扶貧開發取得巨大成效。然而集中連片特殊困難地區的區域性貧困成為脫貧攻堅戰一塊難啃的“硬骨頭”。中國連片特困地區主要包括：六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區、西藏區、四省藏區、新疆南疆三地州等共14個區域。連片特困地區既是一個地理的區域概念，也是一個經濟發展水平和經濟發育程度的經濟概念，該地區覆蓋了全國70%以上的貧困人口。與全國整體狀況相比，14個連片特困地區在自然條件、經濟社會發展等方面面臨著諸多問題和困難。這些片區大多屬于革命老區、民族地區、邊遠山區和貧困地區，跨省交界面積大、少數民族聚集多、貧困程度深、區域邊緣性強，貧困狀況具有一定的特殊性。

近年來，中國不斷優化扶貧政策體系、加大扶貧開發力度，建立并創新了針對脫貧能力不足的貧困群體以及深度貧困地區的精準扶貧機制。2013年，國務院出臺《建立精準扶貧工作機制實施方案》，中央辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出精準扶貧的戰略規劃并強調“要不斷提高扶貧工作的有效性、精準性、持續性”“建立健全扶貧開發效果評價體系……增強扶貧資金使用的針對性及實效性”等。2015年，《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》把“精準扶貧、精準脫貧”提升為扶貧開發的基本方略；2017年，《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》提出加大政策傾斜力度，確保深度貧困地區和貧困群眾同全國人民一起進入全面小康社會。精準扶貧是對以往扶貧工作效益導向的進一步深化，需要建立健全有效的扶貧績效評價方法。因此，研究連片特困地區扶貧開發現狀，通過對存在問題和產生原因的深度分析，優化連片特困地區脫貧攻堅路徑，使片區走上脫貧致富道路并順利實現扶貧目標具有重要意義。

一些學者對與連片特困地區相關的精準扶貧問題進行了諸多研究，從研究視角上看，可以分為兩個方面：一是對扶貧現狀、成效及存在問題進行分析，如楊安華（2014）總結了新時期扶貧開發與區域發展有機結合的新模式，并注入“包容性發展”和“包容性增長”理論，提出通過創新社會管理為脫貧攻堅提供良好的社會環境，通過構建風險評估體系保障連片特困地區重大政策與項目的有效持續推進；康江江、寧越敏等（2017）以全國平均農民人均純收入為基數，通過不同倍數比將貧困劃分為不同的收入尺度區，分別從時序和截面分析集中連片特困縣域的形態分布，發現人才建設、農產效益、資源配置效率對貧困農戶創收有著較大促進作用；徐孝勇、封莎（2017）指出，集中連片特困區自我發展能力內部結構差異很大，且空間分布不均勻，完善深度貧困地區農戶自我發展能力內部協調機制、立足當地優勢資源發展特色產業可以有效地促進區域經濟可持續發展；黃林秀、鄒冬寒（2017）運用熵權TOPSIS方法和灰色關聯法對貧困與經濟發展水平進行綜合評價，分析了連片特困地區不同市場所應對的孤島障礙和孤島特征；孫魯云、譚斌（2018）對貧困地區進行多維貧困測度和分析，認為以收入水平作為貧困識別和瞄準機制太過單調，精準識別可以基于教育、健康和生活水平多種家庭福利指標，使精準扶貧更加科學合理、具有針對性；賈林瑞等（2018）利用GIS空間分析法對11個集中連片特困地區的第三方評估問卷調查數據進行分析，研究了未脫貧戶或擬脫貧戶的致貧原因和幫扶期望及各自空間分布情況。二是對扶貧的工作重心和走向進行分析，如王飛躍、魏艷（2014）基于對連片特困地區的扶貧現狀的分析，評價現有扶貧措施，就少數民族地區脫貧致富的路徑提出建議；劉曉（2015）運用波士頓矩陣、城市職能層次、職能規模等測算方法，分析了武陵山區發展過程中存在的問題，提出城市帶的空間優化和協調發展戰略；張琦、陳偉偉（2015）基于多維動態評價理論和灰色關聯分析方法，對集中連片特困地區扶貧開發的綜合成效和增長情況進行評價，認為速度放緩的原因包含政策支持起效周期長、片區跨省協調聯動困難和扶貧資金使用效率低等；張曉亮、陳俊（2016）提出輻射集中連片特困地區的扶貧路徑優化措施，認為明確扶貧責任和扶貧績效考核機制、發展特色產業可以促進貧困地區可持續發展；王美英（2017）以連片特困地區弱勢群體為研究視角，分析了貧困形成機理和現實困境，拓展了貧困研究新思路；錢力、倪修鳳、宋俊秀（2018）運用模糊數學方法對連片特困地區精準扶貧績效進行評價，認為各片區扶貧績效地區差異性較大，各貧困維度扶貧績效也存在較大差異。

綜上所述，學者們對連片特困地區扶貧存在的問題、原因進行了研究并取得了豐碩的成果，然而現有的研究也存在不足之處：一是關于連片特困地區貧困的形成缺乏深度機理分析；二是忽略了各連片特困地區資源稟賦的差異；三是分析偏于模型化和數量化，關于連片特困地區扶貧中存在問題的評論性分析不足或過于簡單化。筆者從理論上解析貧困聚集形成的內在機理，揭示連片特困地區的致貧原因和精準扶貧過程中存在的問題，并對如何實現突破和優化提出相應對策建議，以為連片特困地區扶貧資源配置效率的提升和脫貧攻堅任務的實現提供新思路。

二、連片地區貧困形成的機理分析

連片特困地區多屬于邊緣地區，以山區居多，自然條件惡劣，經濟基礎薄弱，交通設施建設滯后，貧困的形成具有內在的自我循環機制與外在的約束機制，僅依靠內在動力難以實現突破發展。連片特困地區貧困的制度鎖定表現為多元化特征，主要包括區位邊緣性鎖定、PPE怪圈鎖定、馬太效應累積鎖定、貧困陷阱鎖定、貧困代際傳遞以及貧困文化鎖定等。

1.區位邊緣性鎖定

連片特困地區多為省際交界的邊緣區，是區域經濟的分水嶺，地區行政分割且遠離省區行政經濟中心，地方利益的強化導致了資源稟賦缺乏有效分工，產生了關系重疊、區域重合、建設重復和產業重構“四重”難題，相對豐富的資源稟賦受到交通條件制約和區位邊緣化的定位，導致富饒性貧困與結構性貧困交互存在。地理區位的邊緣性、經濟活動的外圍性以及城鎮分布的點狀離散性決定了連片特困地區內源性發展的格局，難以融入區域產業鏈分工，接受城鎮中心輻射效應有限，邊緣性貧困難以破解。

2.PPE怪圈鎖定

貧困（Poverty）、人口（Population）、環境（Environment）三者之間的內在因果關系形成了PPE怪圈，貧困——人口增長——環境惡化相互作用。PPE怪圈理論在發展中國家普遍存在，是貧困地區發展無法避免的問題。中國連片特困地區多集中在自然資源惡劣的地帶，由于貧窮人們往往為了解決貧困問題獲得生存物資而缺乏環境保護觀念，大氣污染、水土流失、亂砍濫伐、過牧過墾等生態環境問題又使得生存條件面臨更大困境。同時，貧窮地區思想閉塞，“養兒防老”的陳舊想法促使人口數量上升，由于教育水平不足、社會保障不完善、生產力水平低下等資源嚴重不匹配，導致生態環境的繼續惡化。

3.馬太效應累積鎖定

馬太效應是反映兩極分化現象的理論。隨著中國經濟社會的不斷發展，各地區發展水平出現嚴重的差異化，貧富差距拉大。以利益為目的的商業資金總是流向效益較高的市場，中國集中連片特困地區無論是制度還是人力資源，都明顯低于全國平均水平，貧困地區的人才向發達地區遷移，資源也因為技術的缺乏只能廉價出售原始產品或初級產品，加之制度的不合理，導致貧困地區與發達地區的差距越來越大。貧富差距懸殊使得富有的人擁有更好的教育和升學機會，而貧困人口的發展機遇面臨更多阻礙，馬太效應導致連片特困地區貧困累積。

4.貧困陷阱鎖定

貧困陷阱理論來源于納克斯（1953）的“貧困惡性循環論”理論、納爾遜（1956）的“低水平均衡陷阱”理論以及繆爾達爾（1957）的“循環累積因果論”等理論。貧困陷阱鎖定理論認為制度因素、人力資本、社會經濟分層、鄰里效應以及代際傳遞等強化了區域性貧困聚集，形成了難以靠內生發展動力沖破的貧困陷阱。處于貧困狀態的連片特困地區由于貧困而不斷地再生產出貧困，存在“久貧更貧”的現象，長期處于貧困的惡性循環中不能自拔。貧困陷阱可以分為技術陷阱和人口陷阱兩種，由于缺乏生產技術而陷入技術陷阱，人口增長使資本紅利殆盡而陷入人口陷阱，連片特困地區只有實現收入增長速度超過人口增長速度來實現沖破貧困陷阱鎖定。

5.貧困代際傳遞

連片特困地區普遍存在貧困代際傳遞現象，即貧困和導致貧困的條件和因素在貧困家庭內部由父輩傳給子輩，出現貧困世襲，貧富差距有很大可能會在代際間形成一種傳遞機制。連片特困地區之所以會擁有較高的貧困率，主要原因是因為貧困群體兩代間相似的社會經濟地位以及社會結構的嵌入機制所致。此外，連片特困地區教育落后也導致了貧困的代際傳遞，“布勞-鄧肯模型”為貧困代際傳遞提供了一個可量化的研究分析框架，這一模型能夠反映出父母的職業和教育對子女將來所獲得的社會地位的影響程度。

6.貧困文化鎖定

貧困文化鎖定強調的是社區生活及父母的養育方式等對子女的影響，認為貧困其實是一種自我維持的特殊文化體系。連片特困地區貧困群體的貧困文化對貧困人口產生了較大影響，主要表現在貧困人口的個人層次、家庭層次、社區層次和全社會角度等四個方面。連片特困地區由于長期生活在貧困處境之中，貧困人口自然而然地形成了一套特定的行為規范、生活方式、價值觀念體系等。這種“亞文化”一旦形成體系，就會很快對周圍的貧困人口，特別是子孫后代產生巨大的影響，從而導致貧困代際傳遞。

三、連片特困地區精準扶貧存在的問題

經過多年的扶貧開發，連片特困地區精準扶貧取得了豐碩的成果，但由于自然條件基礎差、扶貧難度大，連片特困地區的貧困問題沒有得到徹底解決，依然存在一些問題和缺陷，主要表現在識別機制不完善、基礎薄弱、內生動力不足、主動性不強、人才缺乏、特色資源利用不足以及政策缺陷等方面。

1.貧困識別機制不完善

精準扶貧按照農戶之間和地區之間不同的貧困境況，對貧困地區及其農戶進行精準識別、精準幫扶和精準管理。在連片特困地區扶貧工作中要做到精準扶貧存在一定困難，容易造成“脫靶”現象。一方面，貧困戶識別不夠精準，貧困戶識別程序的執行不夠規范，缺少全面的信息網絡，識別任務緊、責任重，容易造成精準識別“脫靶”。另一方面，連片特困地區扶貧資金投入相對不足，導致扶貧路徑不能有效并規模化地進行推廣，幫扶項目和措施較單一，貧困戶很難獲得并享有扶貧資金，扶貧資金使用不夠準確，造成精準幫扶“脫靶”。此外，由于撥付扶貧資金的流程復雜，必須經過層層審批，容易導致扶貧資金外流，破壞了貧困人口獲得正常生活能力和機會的公平性。最后，連片特困地區基層扶貧隊伍不夠完善，對扶貧對象缺乏動態跟蹤監測，也造成了精準管理容易“脫靶”。

2.貧困地區基礎設施薄弱

連片特困地區多集中在自然環境惡劣的偏遠地區，由于地理環境的限制，對基礎設施建設的項目投資需求數量更大。首先，山區、丘陵低洼的惡劣地勢，導致連片特困地區道路普遍等級低、路況差、路網不完善，村內可進入性和交通通達性較低。其次，農田水利設施建設難度大且難以發揮作用，加上土地資源不足，嚴重制約了連片特困地區現代農業的發展。再次，電力和通信設施落后，貧困地區普遍存在農網改造不徹底、供電質量差等現象。最后，配套設施建設欠缺，經濟發展的滯后導致地方政府財政收支失衡，財政壓力較大，教育、醫療、住房三大民生投入不足。

3.脫貧內生動力不足

連片特困地區自我發展能力雖然得到大幅度提升，但總體水平仍然有待進一步提高。一方面，農業生產依然是連片特困地區主要生產形式，農村居民收入主要來源于第一產業，由于工業發展不足，導致農產品加工能力較弱，農產品附加值較低，加上龍頭企業與地方產業銜接不夠緊密，輻射帶動能力弱，導致農民收入難以有效持續提升。另一方面，由于扶貧資金有限，農民生產技能培訓不足，無法熟練掌握現代生產技能，滿足不了用工企業和市場技能的需求，導致了勞動力輸出層次較低，難以獲得穩定的收入來源，可持續發展能力一直徘徊在較低水平線上。

4.貧困戶主動脫貧積極性不高

連片特困地區多位于民族集聚地區，文化認知、生育觀念、受教育水平的差異導致扶貧難度加大。受區位因素的影響，大多數貧困農戶困守深山，文化水平低，思想覺悟不高，沒有主動脫貧的意識，沒有沖破貧困的積極性，甚至為了享受“貧困福利”而不愿意“脫貧”，嚴重制約了脫貧的進度。一方面，貧困戶對政府轉移支付的依賴度高，一旦抽離扶貧財政補貼，貧困戶生活就很難維持。另一方面，經濟發展缺乏動力會導致返貧可能性大，農作物季節收成、重大疾病等因素使農戶存在較大返貧風險，這些因素多有周期短、次數多的特征，脫貧再返貧會對脫貧貧困戶造成極大的壓力，使其對脫貧失去信心，甚至陷入“宿命論”的錯誤思想中，進一步挫傷了貧困戶脫貧的積極性。

5.特色資源開發利用不足

連片特困地區多為資源豐富的地區，礦產資源、生物資源、旅游資源等相當豐富，依托特色資源發展的特色產業應該是片區經濟發展的主要支柱。然而，由于特色資源市場開發狹小，特色產業與農戶之間的聯動關系松散，技術研發和市場宣傳力度不到位，導致特色產業發展規模較小，特色產業作為產業扶貧的“支撐點”效果不明顯。一方面，由于貧困戶自我積累和自我發展能力不足，導致特色主導產業與扶貧到戶缺乏有機結合，利益聯結機制松散，特色產業在增收脫貧中作用不顯著。另一方面，由于基礎設施建設滯后和市場發育不完善，項目作為特色產業扶貧的“助推器”作用沒有發揮出來，特色產業規模化程度低、產業鏈條短以及競爭力不強。

6.高素質人才缺乏

連片特困地區教育文化程度低，高素質人才缺乏。一方面是務工者素質低，片區企業多為勞動密集型產業，產品結構大部分停留在開發和粗加工階段，生存環境和工資待遇無法吸引外來務工者，貧困戶偏離經濟發展主流思想，缺乏敢拼意識，影響了脫貧步伐。另一方面是創業者素質低，大多數創業者文化程度低，沒有受過相應的創業技能培訓，經營管理知識比較薄弱，往往不懂得如何進行市場分析和產品定位，在企業管理上缺乏科學合理制度，生產銷售沒有科學的流程。

7.扶貧政策設計上存在缺陷

近年來，政府對連片特困地區投入了大量扶貧資金，但由于片區生態環境惡劣、人口眾多，現有的扶貧資金在改變貧困戶生產生活條件以及基礎設施上顯得力不從心。一方面，扶貧資金在分配使用上很難實現深度“均衡”，距離中心城市較遠的地區，交通不便，造成政策項目實施建設進度與資金撥付進度不一致；而距離中心城市較近的地區，地理區位優勢能很快享受政府優惠政策，接收資金撥付較快，能夠在較短時間內快速發展。另一方面，扶貧瞄準機制上有待進一步精準，“精英俘獲”扭曲和異化了扶貧工作的應有目標，加大了連片特困地區的社會分化，隨之而來也就帶來了貧困的固化，形成了一種阻礙貧困戶跨越其結構性位置的力量。

四、連片特困地區精準扶貧的路徑優化

1.精準識別幫扶對象

有效、精準地識別出真正的貧困人口，了解貧困戶真正的致貧原因，能促進連片特困地區減貧脫貧。識別貧困人口時，不僅要考慮到家庭人均純收入，還要引進教育、無勞動力人數、務工人口、醫療、子女情況等非收入評審指標，以建立綜合評價指數來審核、確定貧困戶，以確保貧困人口獲得幫扶機會的公平性。精準識別貧困人口，需要摸清貧困人口的底數，必要時要開展貧困人口普查活動。要改變原來落后的貧困戶指標分解方法。要在入戶調查并進行民主評議的基礎之上，經過村委會初審、鄉政府復審、縣市政府終審的審核方法以確定最終的貧困人口、貧困戶名單，自下而上、層層上報，確保真正的貧困人口能夠被識別出來。在連片特困地區精準扶貧過程中，要建設并利用好大數據平臺，實現各個環節的信息共享，全方位了解連片特困地區貧困人口、貧困戶的幫扶措施和脫貧狀況，全面掌握扶貧政策的落實狀況，提高精準扶貧的工作效率。

2.加快貧困地區基礎設施建設

連片特困地區的基礎設施及配套條件建設相對落后，生態環境較脆弱，制約了貧困地區的發展和貧困人口脫貧致富，成為貧困地區經濟社會發展、減貧脫貧的短板。在五大發展理念的指引下，圍繞添收益、強基礎、保生態、促民生、增后勁的目標，增加扶貧資金投入，積極改進并完善連片特困地區基礎設施以及配套條件建設。首先，加大對連片特困地區的財政投入，結合地理區位實際情況，合理規劃交通路線，改善交通情況，擴大道路通達度，以促進人才、資金和項目等的流通。其次，完善供電系統，加大電力設備的投入，在貧困地區“就地取材”，如西北地區常年風力較大，可采取風力發電，云貴高原地勢高，可建設光伏設備，利用太陽能發電，解決電力不足的難題。再次，加快農田水利建設，推進土地整理和高標準農田建設，實施小流域治理和水土保持工程，改善農業生產條件。最后，倡導企業、銀行、政府建立合作機制，完善保障體系，為貧困地區的基礎設施建設提供全方位的支持。

3.創新扶貧模式

連片特困地區地理區位、資源稟賦以及經濟發展差異性較大，精準扶貧不能搞一刀切模式，需要因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，多角度探索扶貧模式。首先，扶貧瞄準機制創新，從扶貧瞄準的四要素即主體、對象、方法和績效出發，建立包括主體與對象雙向交互參與的反饋系統，構建動態扶貧瞄準機制，避免扶貧資金被“精英俘獲”。其次，產業融合扶貧模式創新，以第一產業為基礎延伸拓展到第二、第三產業，發展新興業態，培育多元化農村產業融合主體，找到產業扶貧和產業脫貧的著力點。再次，創新運用大數據扶貧，有機結合大數據與精準扶貧，推進大數據技術在扶貧開發領域的應用，用大數據助力精準扶貧。

4.激發脫貧內生動力

貧困人口既是脫貧攻堅的對象，又是脫貧致富的主體，激發脫貧人口脫貧的內生動力至關重要，也是避免貧困人口再度返貧的重要前提。首先，培育貧困人口的脫貧主體意識，增強貧困人口的發展意愿，摒棄“等、靠、要”思想，實現從“要我脫貧”到“我要脫貧”的觀念轉變。其次，增強貧困人口自身發展能力，著重智力扶持，加強對貧困人口的職業教育和培訓，幫助他們獲得市場需要的生產能力，提升人力資本水平。再次，完善激發內生動力的制度安排，建立長效的扶貧機制，健全廣泛參與機制，把全社會的資源整合起來，通過市場化方式解決貧困群眾脫貧致富的問題。

5.促進特色資源開發和特色產業發展

鼓勵連片特困地區引入、培育特色優勢產業，充分利用好貧困地區的自然稟賦，找準優勢資源并作為片區內做精做強特色產業的戰略支點，順勢而為、精心培育，最終形成特色主導產業。一方面，宜工則工，宜商則商，宜旅則旅，探索資源產業化的不同發展路徑，大力發展果蔬、中藥材種植加工、畜禽養殖等農副產業，積極完善旅游基礎設施條件、提升旅游接待能力、豐富旅游產品推進旅游扶貧。另一方面，完善特色產品的銷售渠道網絡、加大創意產品宣傳，將特色產業做精做強，培育龍頭企業，鼓勵和引導龍頭企業開展科技創新，從產業配套、產業分工、產城一體等方面予以引導，為特色產業的發展營造良好的成長環境。

6.推進地理瞄準扶貧

地理因素是連片特困地區致貧的重要原因，針對地理貧困形成的機理，推進地理瞄準扶貧。綜合分析連片特困地區地理位置、資源稟賦、環境等自然條件和教育、交通、優勢產業、人口等經濟基礎與貧困的聯系，改善地理貧困陷阱以達到精準扶貧效果。首先，完善交通、電力等基礎設施及其配套條件建設，打破連片特困地區的封閉狀態，促進與外界積極交流。其次，促進生產要素地區間自由流動，在市場作用下，打破行政區劃界限，實現資本、技術、勞動、信息、勞務和商品的自由流動和有效配置。再次，促進產業結構優化升級，引導產業合理轉移，依據資源稟賦培育有競爭力的特色主導產業。最后，加強生態保護、建設，遏制生態環境破壞，發展生態農業，實現生態保護與地理扶貧的良性循環。

7.完善金融扶貧機制

金融扶貧是實現精準扶貧的重要手段，完善金融扶貧機制能夠為連片特困地區精準扶貧帶來資金上的保障。首先，加強扶貧資金管理。連片特困地區工業落后，經濟基礎薄弱，地方政府財政收支困難，扶貧配套資金無法及時跟進。要積極實現扶貧資金的統一有效管理，建立扶貧資金循環使用機制，集中使用形成規模優勢，更多向生產性領域和基本生活條件保障領域傾斜。其次，統籌金融扶持產業項目建設。加大對連片特困地區主導產業和特色優勢產業的資金支持，對有帶動力、影響力的龍頭企業予以就業補貼及貸款減免息政策，通過多種方式帶動連片特困地區相關產業鏈發展。再次，實現多元化金融扶貧模式。靈活設計不同項目、不同期限的小額貸款產品，創新貸款擔保方式，探索多種抵押方式，為貧困戶貸款提供信用擔保。