新時代基層領導干部權力監督體系的構建與實現

文豐安

(重慶社會科學院,重慶400020)

1 馬克思權力觀的基本問題

1.1 權力觀思想淵源的探究。

有人認為馬克思權力觀的理論淵源包括古希臘時期、古典自由主義時期和黑格爾法哲學時期的權力思想[1]6,特別是亞里士多德的權力觀為馬克思提供了理論的古典資源[2],而其“主權在民”的思想里也有盧梭的“影子”[3]41。對此,周師認為這不夠系統和全面,因此他將古希臘哲學家、中世紀神學家和近代以來西方思想家的權力思想都納入馬克思權力觀的考察范圍[4]20。實際上,這主要是從政治學的角度來溯源的,雖然看似表現得比較完整,但是對問題的研究反而顯得無所輕重,沒有意義。

1.2 權力觀形成歷程的探究。

學者一般把馬克思權力觀的形成歷程分為三到四個階段,其中“三階段”論具體分為萌芽時期(1842—1844年)、形成時期(1845—1871年)、完善時期(1872—1880年),而“四階段”論具體分為孕育階段(1844年之前)、創立階段(1845—1856年)、深化階段(1857—1874年)、完善階段(1875年之后)[5]49。實際上,這兩種劃分基本上是一致的,都是基于馬克思權力觀的理論基礎的變化而劃分的,不過并沒有對這些階段劃分的原因作出認真的分析。

1.3 權力觀理論視域的探究。

許多學者都認為,馬克思只是從社會和經濟的宏觀視域來研究權力,特別是在與福柯的比較研究中,如陳志剛、黃建安在考察福柯與馬克思的現代性批判思想時就認為,馬克思權力觀體現的是宏觀權力批判,而福柯體現的是微觀權力批判。但是也有一些學者指出,馬克思所秉持的資本邏輯的總體性視野使其“權力觀”僅僅是“權力批判”或“批判權利”?兼有宏觀與微觀兩個視域,這是對當代微觀政治論者認為馬克思僅僅從宏觀的角度“權力觀”僅僅是“權力批判”或“批判權利”?的有力反駁。甚至還有學者基于歷史唯物主義的理解,從日常聚集中的微觀權力關系、權力斗爭、權力分化與規則制定等方面意圖構建權力的微觀解釋模型。針對后馬克思主義把權力關系的階級性弱化甚至否定的立場,有學者強調用階級斗爭理論來分析現有的權力關系的重要性,認為階級斗爭和微觀權力斗爭都是推動社會歷史發展的動力。基于此,馬克思對宏觀與微觀權力的理解不是完全分開的。因為,資本主義社會的資本邏輯不僅使階級之間形成異化的權力關系,而且個人之間也表現為這種異化的關系。隨著共產主義社會的到來,由于廢除了生產資料私有制,重建了個人所有制,個人也就失去了對他人的占有和奴役關系。從這可以看出,在馬克思那里宏觀權力和微觀權力具有一種同構的關系,但是本質上微觀權力依賴于宏觀權力,因為微觀權力異化的消除依賴于宏觀權力異化的消除。

2 新時代我國基層領導干部權力監督體系面臨的主要問題

目前,我國基層領導干部權力監督已取得巨大的進展,形成了多種監督制度并存的局面,各監督主體各司其職,總體狀況良好。但是,在實踐中仍存在一些亟待解決的問題。

2.1 監督系統的不對稱性

當前,基層權力的監督系統存在不對稱現象,主要體現在兩個方面：一是信息方面的不對稱,基層政府相關的信息越不透明、越不完備,就越容易使基層領導干部行使權力逃脫監督而產生腐敗;二是權力的不對稱性,權力行使人員與監督人員的身份因地位懸殊而對監督的效果產生反作用,相差越大受到的監督作用越小,使得權力行使不受制約,腐敗的機會和可能性就越高。所以,基層領導干部在權力監督方面情況非常復雜,任務也非常艱巨,權力濫用的可能性大為增加。基層政府掌握了較大的信息源,具有利用信息資源的職能和權威,不對稱就會使得基層政府對被監督信息的公開不夠,導致普通黨員和群眾對要監督內容的不熟悉、不了解等,就可能導致政府的公信力不夠。據有關調查顯示,在回答“機關領導在基層領導干部權力監督方面存在的主要問題”時,選擇“權力封閉運行,使人無法監督”的占65.8%。沒有政府信息的公開化,公民參與和社會監督難以保障,監督效果大打折扣。只有消除了信息和權力不對稱的現象,在廉政等方面的信息資源就能夠有效共享,能夠有效地遏制權力濫用,從而大力推進基層組織的廉政建設。

2.2 監督主體乏力聯動

由于各監督主體間缺乏互動監督、聯動的紐帶,導致整個監督體系的相互聯動性不強,監督合力不足,監督系統的整體合力并未實現最大化。另外,還存在重點突出不夠等方面的問題,因監督的每一個主體的重視程度不一樣,監督的職能不同,對基層領導干部的權力側重點不一樣,就會使共同的聚焦點缺乏,或者存在監督重合的地方。但是因為側重點不同,又無法進行信息資源共享,導致監督重點、難點失之于寬、松、軟。有的基層政府對領導干部的權力監督的面更廣,但也存在機構的職責不明確,被監督的權力在環境方面不斷變化等情況,最終導致監督失效,成為了喊口號、走形式的幌子。結果就使得監督及時性不夠,機構的職能職責不明確,對那些較突出的問題監督不足,監督的重點不突出。

2.3 監督體系建設有待加強

隨著新時代的來臨,我國基層黨委政府已經基本建立了一套內外兼具的監督體系,但由于這一整套監督體系沒有得到有效的整合,使得一些監督僅停留在形式上,沒有形成有效的閉環和行政決策權和反饋權。在某些行政程序中,難以建立有效的違紀違法的糾正和制止的制度。在監管體系建設中,一旦在某個監督環節出現問題,就會導致整個監督的有效性大大較低。對于基層領導的權力監督,存在著以下兩個方面的狀況：一方面,自上而下的監督主體地位沒有改變,且自下而上和平行監督的方式不僅被忽視并也很難在機制中實現,因此監督力度、監督效果、監督執行仍然存在問題。這導致了監督方式對領導方式和能力的巨大影響,使監督體系非常不穩定。另一方面,當前基層權力監督的重點是事后糾正錯誤,而不是事前提醒和預防,懲罰方法大于預防,監督和預防被忽視。因此,不當的行政行為很可能損害對方的利益,同時也使得大量的行政資源被浪費。因此,權力監督體系的建設亟待加強。

2.4 監督系統機制尚需完善

美國政治學家羅伯特·杰克曼認為：“既然政治集中關注權力關系的狀況,那么必須有一套能夠為容納這些關系做出結構安排的政治制度。”[6]從法理的角度去看,從黨內的紀委到對公職內的各級監察委員會等均賦予了監督的權力,但在基層監督的效果不是特別理想。原因之一基層是熟人社會,另一個重要原因是監督權力方面還缺乏相應的運行以及保障的機制。例如,我國憲法已經明確規定,人大的重要職責之一就是對政府工作進行監督。但在基層的現實情況是,在些地區缺乏相應的規范程序去引導基層政府自覺接受人大的質詢,這就導致了監督效果不太理想。在涉及的一些重大事件方面,由于沒有能夠形成有效的體制和機制,就使得一些基層政府在匯報時就是走形式、走過場。另外,在一些基層的新聞輿論監督、公民監督等社會監督方面也是缺少相應的法治保障。

3 基于系統論的基層領導干部權力監督體系分析

我國基層領導干部權力監督體系是多方面、多方位、多層次的監督要素共同構成的整體,是一個有機的權力監督方面的系統,因此,適用于系統論的相關內容。

3.1 系統論的相關內容

研究系統,古已有之,其思想源遠流長,最終成為了研究社會政治現象和規律的一門科學——系統論。它是由多人所創立的,公認的是理論生物學家的貝塔朗菲最先確立為一門科學,但他認為亞里士多德為系統論的元祖,他只是沿襲了其思想,他將整體及整體性的探索視為一般系統論,并將其作為核心思想。系統論的研究重點是如何將整體中各個要素通過合理的配置,將系統最大化的作用發揮出來,使之為整體服務,從而實現系統的整體目標。從系統論的理論和實踐來看,是基于其普遍聯系的理念來進行辯證的分析,著眼于長期性和整體性,從整個系統的集成到協調各子系統的設定;從系統論研究的基本方法來看,是將研究的客體作為一個客觀存在的整體,通過研究諸如其要素、功能、結構以及其所存在的環境等各要素之間的關系,來探尋建立更加完善有效的系統;從系統論的基本原理方面而言,包括了突變性原理、整體性原理、目的性原理、開放性原理、層次性原理等;從系統論的基本規律來看,包含競爭協同律、漲落有序律、信息反饋律、結構功能相關律等。

3.2 基層領導干部權力監督體系構成之要素分析

基層領導干部權力監督體系,指的就是對基層領導干部行使權力進行制約和監督的主體、對象、內容、程序等諸要素所構成的相互聯系以及制約的整體。如果要進一步提升對基層領導干部行使權力的監督功能,首先要對基層領導干部的權力體系構成要素進行分析。確定系統內各組成要素及重要性,直接影響系統變化與發展。其次,應當確定基層領導干部權力監督體系的核心內容,也就是監督的目的是什么、如何進行相應的規范、怎么進行組織和采取什么樣的手段等基本要素。

3.2.1 監督目的。根據推進國家治理體系和治理能力現代化的要求,基層領導干部權力監督的目的主要就是為了實現基層行政合法、合理以及提升行政效率三個方面。行政合法要求公共部門能夠依法行政,行政主體對人民群眾負責,權為民所用,自身沒有特權,任何越權或非法行政行為都不具備法律效力;合理的行政是對基層領導干部進行權力監督的第二個目標,這就要求權力行使主體在行使權力時必須嚴格遵守法律法規,不得濫用職權,以此來保證權力運行時的公平公正;而基層領導干部在履行職能時是否真正高效、切實合理、而非權利濫用、為己謀私,同時兼具行政成本的合理運用就是行政效率。

3.2.2 監督規范。構建法治社會是我們的主要目標,而在法治社會中,要對監督的主客體方面制定相應的法律法規和準則,并在制度意義上統一起來,形成權責明確、內外協調、層次分明的法律法規體系,并以此來規范監督的主客體以及監督目的之間的關系,以法律的手段對行政權力行使監督職責提供強有力的保障。

3.2.3 監督機構。監督機構根本而言是監督主體的問題。國家機關的內部和外部都分別有不同的機構來行使監督權力。國家行政機構的內部,也存在國務院(此為最高行政機關)、省級行政機關、監察機關以及審計機關等可以進行監督的機構;在國家行政機關的外部,則設計有黨委、人大、政協等可以進行監督的機構,還有新聞媒體以及廣大的人民群眾也是進行監督的重要力量。依據系統論的相關原理,行政監督體系是行政監察制度的一個子系統,建立并明確各監督機構的職責,確保各監督機構之間相互協調。合理運用各種監督手段,使監督發揮出最大效用,可避免在基層的行政監督中出現監督缺位、越位,以及互相推諉等現象。

3.2.4 監督手段。監督手段是監督體系中較重要的一個方面,包含監督中使用的工具、技術以及方法等方面,若監督手段運用得當,可預防一些基層領導干部瀆職和“一言堂”等的發生,可使行政權力的失衡和變異得到有效防止。同時,監督手段若能得到充分運用,將使行政監督目標實現得更加全面。以往,忽略了行政效率而只重視權力行使的合理性和合法性,而對于監督手段的創新運用可大大提升行政效率,進而提升政府的公信力。

4 新時代構建基層領導干部權力監督體系的路徑

新時代,對基層領導干部的要求是敢于突破、善于總結、勇于實踐,改進領導方式、強化服務意識、發揮表率作用,不斷破解發展中的難題,謀求更大發展。其次,要帶頭落實群眾路線,強化責任意識。明確群眾的重要作用,帶領黨員干部要經常深入基層、深入群眾,傾聽群眾呼聲,想群眾所想、急群眾所急。同時落實責任和擔當意識,夯實作風、把心思和精力用到工作上,解決群眾生產生活的難題,讓群眾切實感受到黨和政府的溫暖。再次,要帶頭艱苦奮斗、清正廉潔。目前,我國已經進入全面深化改革的深水區,在基層領導干部是“關鍵少數”,一定要樹立正確的權力觀,嚴格用紀律和規矩要求自己,始終遵從黨章,樹立紅線和紀律意識,主動接受各方面的監督,經受住各方面的嚴格考驗,始終保持清正廉潔的形象。

4.1 完善基層領導干部權力監督考評體系

其身正,不令而行;其身不正,雖令不從。對基層領導干部行使權力進行監督是為了讓基層領導干部在做到合法、合理行政的同時做到高效行政,而對權力監督體系的進一步完善既要在制度安排、執行機制以及組織結構方面進行進一步的探索,又要制定出一個合理而有效的評判和衡量的標準,這樣才能使監督正常運行。

4.1.1 積極構建監督實效的評估制度。什么是行政監督實效?行政監督實效就是對行政權力進行監督的效益、效度、效率以及效力的統稱。在新時代,內外協調的基層行政監督體系已經基本建立起來,但“漏”“難”“虛”等方面的問題依舊存在。這就需要對基層權力的運行實效進行相應的考評和監督。當前我國還沒有建立起一套科學高效的權力監督評估指標體系,而是僅在個別方面形成了監督指標體系。因此,可以借鑒一些國家和地區的成功經驗,大力建立和完善監督法律法規,嚴格規范監督行為;建立具體的監督標準和體系,制定具體的細則。

4.1.2 明確法治政府績效評價目標導向。習近平同志指出：“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略,而能不能做到依法治國,關鍵在于黨能不能堅持依法執政,各級政府能不能依法行政。”[7]723依法行政是法治政府的核心,而合法行政是依法行政的基本要求,而這一要求與系統論下的基層領導干部權力監督的最終目的具有一致性。所以,建設法治政府離不開構建以法治政府為導向的評價體系,而這一評價體系亦是提升基層行政權力監督實效方面的有力保障。

4.1.3 構建黨風廉政建設考核評價體系。要保證權力為人民大眾所用,就必須構建一套嚴密、客觀、合理的指標體系以及科學有效的評價機制。目前看來,評價主體單一以及程序不規范等問題是我黨在黨風廉政建設的評價過程中存在的主要問題。對此,可以從如下幾方面來完善：一是健全廉政建設的評價制度。制定廉政建設評價的法規制度時,要做到既有頂層設計又要有詳細的策略安排。二是促使評價主體的約束機制以及第三方評價監督方面的機制更趨完善,使監督主體的范圍得到擴大,保障監督的科學性和可行性,確保監督約束的切實可行。三是使政府工作更加趨于透明化。要建立透明政府,也就意味著一方面政府的決策、執行以及監督方面要公開,另一方面政府廉政建設評價的相關指標也要全部進行公開。對于焦點、熱點和關乎人民群眾切身利益的內容,進行公開,保障權力不被濫用,促進權力在陽光下運行。

4.2 完善基層領導干部權力監督規范體系

目前我國基層領導干部權力監督體系中所暴露出來的問題還很多,例如監督方法不明確、監督主體職責不明晰以及監督體系不協調等。只有不斷完善,形成一套科學有效的監督體系,才能在很大程度上提高對基層領導干部權力監督的實效。

4.2.1 建立統一協調機制。建立內部協調、方法明確、職責明晰的法律規范體系,是進行系統化監督的有效保證。我國監督部門和監督機構之間關系復雜,需要有一個統一的協調機構來有效統領各個部門和機構之間的關系,以此來強化各監督部門的監督力度,并有效避免監督機構之間的監督重合或者疏漏。因此,建立一個由黨委統一領導下進行監督的協調委員會,能有效協調各個監督主體之間的監督行為,最大限度地整合各執紀執法機關的信息、人力、職能等資源,形成一個強有力的反腐敗網絡。

4.2.2 構建權力問責清單體系。用建立責任清單的方式來對權力問題方面進行明確,如規范程序、適用范圍等列出清單,并作為追責的依據。只要發現基層領導干部在權力行使方面出現越位、責任缺位等,就通過權責明晰的權力清單、責任清單和廉政清單等進行細化責任,進行追責明確到個人。當然,責任的追究既要明確具體對象也弄清楚責任人如何被追究。應當將責任量化,對于官員的失職、工作上的失誤等帶來的損失應當如何度量,如何處置、如何懲罰,都應當有具體的安排。還要做好基層領導干部的容錯糾錯免責制度,避免一些基層領導干部的積極性受到打擊并產生不良影響。以公開廉政清單的方法來確保權力運行方面的可監督性。權力清單、運行規則以及運行程序在形成之后均要公開和透明,以防止暗箱操作的可能性存在。與此同時,提供多渠道來公示,并且公布有效的舉報方式以及程序,自覺接受廣大群眾的監督,更要有效地把社會方面監督力量聚集起來,形成一個強有力的監督網絡。

4.2.3 構建信息共享的平臺。要對基層領導干部的權力運行形成規范合理而有效的監督,就必須強化各監督主體之間的協調,使其成為一個有機的整體,只有這樣才能不斷提高行政效率和遏制腐敗的發生。所以,構建共享的信息平臺,建立監督信息共享的資源網絡結構,就成為必不可少的工作。加強各監督部門之間的信息交流,能增強基層政府權力運行的透明度,監管主體能更加全面準確地了解監督對象的權力運行狀況,從而形成一個高密度的信息網絡來促進權力監督的運行。除此之外,還要加強重點領域、重大事件的動態監測和預警。

4.3 著力提升監督基層領導干部權力行使的功能體系

系統理論提出,組成系統的各個方面的子系統和各個要素,可以在一定的系統結構中發揮它們單獨不能發揮的功能和作用[8]202,并以此來構成基層領導干部在監督權力行使方面的主體制度。要加強對基層領導干部監督機制的監督和管理,最終達到1+1＞2的效果。唯此才能夠促進各監督機構能夠在監督系統中積極發揮出其應有的作用,隨時待命達到事半功倍的效果。

4.3.1 增強監督主體的獨立性。監督主體的獨立性是進行獨立有效監督的重要方面,鄧小平曾說過,對權力的監督最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。在新時代,承擔反腐敗任務的機構一般有以下幾個：其一是各級紀律檢查委員會,其二是地方省市縣級監察委員會,其三是各級檢察部門。從歷史和實踐的角度來看,必須要保障監督客體處于監督主體之下和監督主體必須具有權威性和獨立性這兩個條件,才能切實保障監督實效的發揮。對于基層領導干部的監督主體的權力至少要跟客體平等,或者大于客體,才能保障監督實效不會被監督客體影響,只有這樣才能有效對客體的權力行使進行相應規范。因此,監督的獨立性是新時代改進我國監督機制完善的前提和基礎。新時代完善我國基層領導干部的監督制度,重點在于加強和完善黨的紀律檢查委員會、各級監察委員會的制度建設與運行。

4.3.2 加強對國家權力的監督。我國的權力機關是人民代表大會,憲法規定民眾有權利監督,但這種監督不是去干涉權力的正常行使。也就是說,人們可以向相關單位反映情況,以維護好自身的權益,但是對于基層領導權力在決策、運行的過程中,人民群眾缺乏對領導權力運行的監督意識,或者有監督意識但是不了解如何行使自己的監督權利,這樣真正的監督是不可能實現的。人民代表大會作為權力機關,應當加強對公民權利的保護,基層政府應當主動接受權力機關的監督,接受人民的監督。

4.3.3 調動民主監督的積極性。民主與監督是相互的,其中監督的實現過程要靠民主,而民主的過程亦靠監督來實現。要切實強化權力的制約,使基層領導干部權力在監督主體方面的價值得到充分的發揮,就必須進一步推進黨內民主建設。首先,要加強關于黨內監督的制度保障。其次,要對信訪舉報工作進行強化。作為民眾監督的重要渠道之一的信訪舉報,通過設立專門的信訪舉報窗口接待來訪民眾,處理人民群眾的舉報、控告和申訴等訴求,信訪工作人員不能因為怕事而忽視群眾反映的問題,而是要做到“及時對來信來訪中的重要問題進行研究并督促辦理,予以妥善處理”[9]。要進一步完善在信訪制度方面的一些民意收集不暢通的狀況,進一步強化對基層領導干部用權監督的渠道,切實盡快解決民眾的疑惑,對人民群眾關心的事情以及關系到群眾的切身利益的事要及時有效的解決,這就能充分調動群眾對監督的積極性。

4.3.4 加強新聞媒體輿論監督的力度。在基層領導干部權力運行的監督體系中,新聞媒體的輿論監督發揮了重要的作用,其實質上也是人民監督的一種形式。輿論監督不僅對是基層領導干部的權力進行的監督主體,同時也對其他監督主體的監督實效進行監督,在一定程度上極大地促進了各種監督效用的發揮。近年來,由于科技的發達、網絡技術的發展,使得輿論監督的實現也得到了較大的推動,要利用好網絡這一重要平臺,強化網絡信息的收集,不斷更新輿論監督的工具和途徑,為基層權力制約提供多種方式和可能。同時加強各高校對網絡等新興科技人才的培養,為國家提供一批具有專業技能、具有職業道德及公共精神的新聞媒體人,大力推動輿論監督,使其能夠更加科學化、更加具有前瞻性。

4.4 拓展監督基層領導干部權力行使的渠道體系

4.4.1 權力行使的制衡監督。領導干部的權力是黨和人民賦予的,要體現出為人民服好務,這就需要對權力的行使進行監督和制約,切實加強對“一把手”的監督是黨中央在十八屆三是全會上的重要部署。針對“一把手”權力集中的情況,著力加強對決策、執行和監督等權力的配置,防止產生“一言堂”的現象。權力的高度集中雖然可以促使行政效率進一步得到提高,但是也容易出現權力尋租等方面的情況,滋生權錢、權權、權色交易。因此,強化對權力本身的制約,健全好制度的籠子,以權制權必不可少。從權力的分配來看,將決策、執行、監督三要素分離,使三者能夠互相制衡,這是非常重要的。例如,一項政策在實施中出現了一些問題,基層領導干部及時落實責任,使行政問責形成制度化這樣就可以形成良好的權力制衡監督體系,保障權力不會被個人所利用,成為以權謀私的工具。

4.4.2 權力的分類監督。一是要加強對決策權進行監督。決策是行政部門行使權力的首要方式,即是說對決策權進行監督就是事前的監督。而要對決策權進行有效的監督即要定期召開聽證會,規定參會的人數、職業、性別、年齡和民族構成比例,力圖做到科學合理可行。決策前一是要對決策的內容進行公開,要保證決策的透明和民主,讓人民群眾的監督作用充分得到發揮。二是權力的執行監督,就是各個監督主體對權力行使的過程實行監督,了解跟進權力運行的全程。在這過程中的監督主體,特別是新聞媒體等輿論監督,要大力發揮自身的作用,持續報道,使民眾了解執行的進展,同時暢通人民群眾信息反饋平臺、渠道,以便政府能夠了解民意,以便在執行出現偏差時能夠及時糾正。三是要強化對監督權方面的監督,防止燈下黑。要對各監督主體進行監督,確保監督的科學合理。這也是保證合法監督的渠道通暢,保障其合法合規進行,防止出現一些在監督方面的過激行為,導致監督達不到預期設置的效果。

4.4.3 對權力監督技術進行監督。新時代,由于大量引進和利用科學技術對權力進行監督,并積極進行相應的實踐,如用電子監督平臺對公共服務進行監督,建立廉政電子信息公開平臺等。在不涉及黨和國家機密的基礎上,可將政府日常工作、一些會議內容放到相應的網頁上供人民群眾了解,幫助人民群眾了解、落實政府的決策,促進社會的和諧穩定。同時,對政府公共資源市場化配置進行全程監控,與公眾利益相關的重大決策視頻及時放到政務公開欄目中進行網絡同步,多種形式做到加強預防,著力改變以往重懲處、輕預防的格局,以此來從源頭上治理腐敗問題,提升政府的行政效率和行政透明度。