新時代基層黨組織建設的政治責任與路徑創新
——基于密切黨群關系的視角

劉先春,趙洪良

(蘭州大學馬克思主義學院,甘肅蘭州730000)

黨的十九大報告提出,“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎,要以提升組織力為重點,突出政治功能,將基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”[1]64。這為基層黨組織在新時代的功能定位和發展指向提出了新要求,進一步明確了基層黨組織在基層政治系統中的主體責任,更加注重了基層黨組織建設的體系建構和角色定位。為了能有效應對當前黨群關系所面臨的客觀困境,亟須一種新的邏輯視野為密切黨群關系提供目標指引、實踐導向和方法思路,將黨群關系真正建設成為體現黨的先進性、彰顯中國特色民主政治的重要關系。基層黨組織作為黨的組織直接嵌入基層社會并發揮黨的政治功能的政治組織,在系統結構、運行機理、組織價值等方面集中表達了“以人民為中心”的根本原則,為密切黨群關系提供了新的方法指導和路徑選擇。

1 當前黨群關系研究與問題歸因

黨群關系,既是政黨政治理論的基本研究范疇,更是政黨政治實踐中攸關政黨生死存亡的根本問題。黨群關系是體現中國特色社會主義民主政治的一組重要關系,從其政治意義來看,黨群關系是黨和人民圍繞“領導和執政”而形成的一組相互證成關系;從其社會意義來看,黨群關系是人民內部關系,反映了黨在人民群眾當中的影響力、號召力、凝聚力,以及群眾對黨組織的支持和認同。

密切黨群關系是加強黨的建設科學化的重要經驗,是認識執政黨建設規律的重要命題,是體現黨的科學執政理念的重要標準。無產階級政黨要始終把黨和人民群眾的關系同黨的政權意識和執政意識緊密聯系,要始終把密切黨群關系作為拓展執政黨社會基礎的重要根基,要始終從黨和人民群眾的有機統一上理解黨的執政行為[2]。黨群關系的研究視角主要分為三種：一是執政合法性和黨的執政認同是研究黨群關系的兩個重要切入點。強調既要關注黨的性質、宗旨等無產階級政黨的內在特質、理論根據及歷史積淀,更要關注中國共產黨執掌公共權力、努力實現政黨功能及應對多元主體、多樣訴求的現實。二是基于政黨執政的社會基礎來研究黨群關系,強調了政黨運作中社會力量的重要性。認為“政黨要與社會力量加強互動,積極吸收利益訴求,并與其保持密切聯系”[3]280。三是從群眾內涵、政黨功能和黨群關系實質入手,著眼于建構執政合法性,增強人民對執政黨的合法性認同,形成了“執政黨群眾基礎的本質就是黨群關系,黨群關系的性質就是執政合法性”這一重要經驗原則。總之,認識黨群關系,首先要對執政黨運行公共權力的行為方式進行甄別,使之轉化為執政條件下中國共產黨和廣大人民群眾保持密切聯系的必然邏輯。要著重考察執政黨的權力運行、政黨的功能作用、民眾對執政黨的要求等因素對黨群關系的影響。

黨群關系作為論證中國共產黨執政合法性的重要衡量標準,本質上是由共產黨的階級性質決定的。“無產階級如若不從其他一切社會領域中解放出來從而解放其他一切社會領域就不能解放自己的領域。”[4]15我們黨的“先鋒隊”性質決定了必須與廣大群眾建立有機聯系,不堅持走群眾路線,我們黨就會缺乏生命力和凝聚力,黨肩負的歷史使命就難以順利完成。在實際工作中,能否密切黨群關系、保證黨群關系和諧,很大程度上取決于黨能否做好“利益關系”的協調,切實維護人民群眾的正當利益。馬克思主義政黨最鮮明的特征就是和廣大人民群眾的“生命聯結”,始終把維護好、實現好、發展好最廣大人民的根本利益作為執政的中心命題。從黨的執政合法性視角來看,公共權力是研究黨群關系的重要視角,黨群關系主要圍繞政黨的權力運行來建立,一旦政黨權力運行侵犯民眾的正當權利,侵占民眾的合法權益,黨群矛盾就會涌現,黨群關系就會緊張。因此,黨群關系首先體現為政黨和群眾圍繞公共權力而形成的相互支持關系,這種關系基于公共權力在執政黨和民眾間的權力委托、權力監督關系。這是政黨權力運行獲得群眾認可支持的根本所在,諸如血肉關系、魚水關系、舟水關系等都是對黨群關系的形象表述。對于執政黨來說,黨群關系是否和諧,關乎黨的執政基礎是否牢固,決定了黨的執政能力能否提升,決定了黨能否真正做到“權為民所用、利為民所謀”。

黨群關系本質上是政黨與群眾的共存共生關系,是執政黨鞏固執政基礎、匯集執政資源、提升執政能力的核心所在。目前黨群關系研究主要從政黨執政的合法性邏輯展開,將黨群關系視為鞏固執政基礎的力量之源和立身之本。特別是從黨群關系的角度審視執政黨建設的效果,考察人民群眾是否認可黨的執政行為,黨能否引導人民群眾自覺參與相關政治活動。黨能否通過黨的路線方針政策與人民群眾的實際需求相聯系,宣傳黨的指導思想,為黨的領導提供民意支持和法理支撐,這是密切黨群關系的重要經驗。與此同時,也要客觀正視目前黨群關系研究的一些深層困境,比如對黨群關系的主體界定相對偏狹,并未將黨與相關社會團體、群眾性組織間的關系納入思考,存在黨群關系主客體界定上的模糊。此外,將黨群關系習慣性視為一種靜態的社會關系,缺乏對黨群關系的形成、變化、發展的動態理解,忽視黨群關系的實踐性、地域性、條件性特征,造成了黨群關系維持方式的差異。對黨群關系的衡量評估上并未形成有效一致的標準,通常將黨群矛盾作為評價黨群關系的標準,主觀營造黨群關系的緊張狀態,難以客觀分析當前黨群關系面臨的深層境況。

究察當前黨群關系的現實狀況,需要正視黨群關系的發展困境,探尋新的實踐路向。一是黨群關系的傳統內涵逐漸消解,集體意識和組織觀念逐漸淡化,影響因素增多。二是黨群關系的實踐設計相對單一,過度依賴黨群關系建設的傳統經驗,缺少依據群眾內涵變化對黨群關系的動態調適。三是黨群關系的制度建設主要著眼于矛盾控制,忽視對群眾的利益關切。在新的歷史條件下,重新思考黨群關系的發展特征,深挖黨群關系的時代內涵,正視黨群矛盾,重新發展黨群關系就顯得尤為重要。基層黨組織作為黨覆蓋基層社會的組織體系,在黨組織與外部環境進行接洽整合、與基層群眾進行溝通互動的過程中發揮橋梁紐帶作用,直接關系著黨在基層社會的執政能力。基層黨組織作為黨在社會結構最底層的組織網絡,具有密切黨群關系的天然優勢,是群眾訴求集中表達的場域。黨群關系直接體現著基層黨組織的建設成效和工作績效,也決定著基層黨組織的角色定位和功能價值。

2 密切黨群關系是基層黨組織的政治責任

基層是黨治國理政的基本場域,基層黨組織是黨的組織體系的“末梢”,是貫徹執行黨的方針政策及各項工作任務的終端。黨的十八大提出了加強基層服務型黨組織建設的重大任務,強調加強基層黨的建設和政權建設,提高基層黨組織凝聚力和帶動力,其中,群眾路線教育實踐活動是加強基層黨組織建設,密切黨群關系的重要舉措,著力解決了基層黨組織政治功能弱化、虛化、邊緣化的問題,夯實黨在基層地區的執政根基,奠定基層黨組織的群眾基礎。面對新情況、新問題,黨的十九大對全面提升新時代基層黨組織的領導力、組織力、戰斗力做了新的要求,為新時代全面加強基層黨組織建設指明了方向。

基層黨組織是我們黨執政的根基,具有鮮明的政治屬性[5]。加強基層黨組織建設是繼續推進全面從嚴治黨的基礎性工程,是確保黨的路線方針政策和決策部署能夠有效貫徹的基礎。基層黨組織是服務基層群眾的領導核心和政治核心,黨群關系是鞏固基層黨組織社會基礎的重要動力。毛澤東曾說：“共產黨人的一切言論行動必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益,為最廣大人民群眾所擁護為最高標準。”[6]1045從執政黨與社會的關系來看,黨群關系具有兩個層面的訴求,一是執政黨對社會需求的反饋;二是社會對執政黨執政行為的規約。基于這種認識,我們將基層黨組織納入密切黨群關系的視域邏輯中進行思考,深入理解二者在價值取向、實踐目標以及發展訴求方面的有機聯系。

首先,基層黨組織的政治功能是密切黨群關系的有效手段。政治性是基層黨組織的根本屬性,政治功能是基層黨組織的主要功能。“提升基層黨組織的政治領導力,就是要發揮黨的政治優勢,把黨的全面領導落實到各類社會基層組織。”[7]基層黨組織的政治功能主要體現在政治引領、組織參與、社會動員、服務供給等方面,是基層黨組織保證正確方向、保持先進性純潔性的本質體現,決定著政治任務的實現和政治目標的達成。其中政治引領意味著基層黨組織在制定和執行路線方針政策的過程中要始終圍繞人民群眾的根本利益,充分發揮基層黨組織的領導核心作用;組織參與意味著基層黨組織要為基層群眾參與政治生活提供盡可能充分的機會平臺,盡可能提升基層政治參與的組織化、規范化水平;社會動員意味著基層黨組織能夠將基層群眾的利益訴求、思想觀念有效納入黨的目標體系與行動系統,充分激活群眾積極性,發揮群眾首創精神;服務供給意味著基層黨組織要有效嵌入基層社會發展過程,牢固樹立民生導向,拓展服務內容,整合服務資源,提升服務水平,不斷增強基層黨組織服務群眾的能力。可見,保持同人民群眾的血肉聯系是基層黨組織提升政治領導力的基本遵循。

其次,基層黨組織的組織能力是密切黨群關系的重要力量,是整合基層社會的重要制度安排和組織結構。“要提升基層黨組織的組織覆蓋力,使其有效嵌入其他社會組織,為發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用奠定堅實基礎。”[7]基層黨組織的組織能力源自完善的組織制度和完備的組織體系。組織制度構成基層黨組織的運行載體,組織體系構成基層黨組織的運行規范。基層黨組織的組織能力是對黨的整體意志的體現,將黨的領導與執政所遵循的根本原則和基本方法還原為廣大群眾的情感認同,將其建設成為密切黨群關系的橋梁紐帶,規定了黨群關系“血肉聯系”“仆主關系”的表現形式,進一步鞏固了黨的執政基礎。從組織建設的角度看,基層黨組織的組織能力決定著處理黨群關系的能力,同時也影響著處理黨群關系的方式選擇。依靠和諧的黨群關系管理社會是當下中國進行社會整合的最佳形式,它以群眾意愿為核心,引領社會集體行動,加強群眾對黨組織的依存度,從而拓展黨群關系的活動空間和社會適應性。在新的歷史條件下加強黨群關系的可持續認同、穩定性進步、制度性溝通需要建立盡可能多元化的有機聯系,而基層黨組織在廣大人民群眾中的影響力、號召力、凝聚力正好構成檢驗黨群關系的關鍵指標,因此,基層黨組織是密切黨群關系最重要的政治單元。

最后,基層黨組織的角色定位是密切黨群關系的堅實基礎。基層黨組織承擔著組織群眾、動員群眾、團結群眾、教育群眾的重要職責,這是黨的全部工作和戰斗力的基礎。鄧小平指出：“群眾是我們力量的源泉,群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶。”[8]368群眾路線是基層黨組織整合基層社會的重要方略,是將黨組織的政治優勢轉化為聯結黨群優勢的重要途徑。以習近平同志為核心的黨中央開展的群眾路線實踐教育活動根本上是為了增強黨組織與社會的互動聯系,在此過程中不斷增強黨組織的先進性、純潔性建設,不斷厚植黨的執政基礎。密切黨群關系是對基層黨組織政治功能實現形式的重新明確,強調了基層黨組織的“服務型”特征,將站穩群眾立場、做好群眾工作、嚴格群眾紀律作為基層黨組織的根本政治責任,將服務群眾、引領發展、依法行政作為基層黨組織的角色定位。黨群關系是實現黨建科學化的永恒主題,注重從黨群關系的視角解釋黨的建設的基本范式、運行機理、操作邏輯,真正將以“仆主關系”為特征的黨群關系建設成為中國共產黨依法執政、民主執政、科學執政的出發點和歸宿,這是密切黨群關系、加強新時代基層黨組織建設的重要經驗原則。

3 以密切黨群關系為指向,加強新時代基層黨組織建設

作為基層社會的黨的代言人,基層黨組織和人民群眾間的有機聯系是由基層黨組織的政治功能決定的。基層黨組織要承擔起反映人民群眾根本利益的角色,促使黨群關系在政治上一致、思想上統一、行動上協調。不可否認,當前基層黨組織建設還存在諸多問題,一些基層黨組織主體責任缺失、政治功能弱化、組織能力低下、制度建設缺漏等問題突出,對基層黨員的管理缺乏約束、軟弱渙散,日常工作落實不到位,密切黨群聯系的主觀意愿不強,對維護基層群眾利益的重要性認識不夠等。這些現實缺憾客觀上制約著基層黨組織發揮密切黨群關系的政治優勢,削弱了黨在基層群眾中的感受力、認同力和支持力。因此,以密切黨群關系為指向,加強新時代基層黨組織建設就成了亟待解決的重大命題。

3.1 站穩政治立場,健全基層黨組織的組織體系和制度機制

基層黨組織政治屬性客觀性、政治目標明確性、政治功能多重性的特征決定了基層黨組織必須具有鮮明的政治立場。政治立場是馬克思主義政黨的本質屬性,是對各級黨組織以及黨員領導干部的基本要求。站穩政治立場,指的是政治信仰不能丟,與人民群眾的血肉聯系不能斷,始終堅持立黨為公、執政為民。站穩政治立場是將基層黨組織的日常工作和任務安排統一于黨的性質與宗旨的關鍵,也是基層黨組織承擔政治責任、履行政治使命的前提。因此,新時代基層黨組織要堅守政治立場,不斷健全組織體系和制度規范,將其打造為聯結民心、聚集民意、凝聚民力的政治組織。

第一,要建立健全基層黨組織的組織體系,擴大組織覆蓋面。在黨的建設不斷深化過程中,逐漸形成以黨委機構、組織機構、宣傳機構為支柱的組織體系,其中黨委機構是組織體系的核心,組織機構是組織體系的實體,宣傳機構是組織體系的重要組成部分。要完善基層黨組織的組織形式,根據基層社會的特點創新組織建設,加強基層黨委領導,大力整頓軟弱渙散的基層黨組織,著力解決主體責任缺失、政策執行不力、消極怠政等問題,查短板、補弱項、強基礎。要織密基層黨組織的組織網絡,確保黨的基層組織實現全覆蓋,擴大人員融入,加強人員管理,為基層群眾參與社會管理打造新的平臺。要豐富基層黨組織的組織載體,依托“三會一課”制度加強隊伍建設,以工作視角的不斷拓展、覆蓋范圍的不斷延伸、平臺建設的不斷完善,更好地發揮基層黨組織的組織內聚功能和社會動員功能,真正將黨的政策主張轉變為群眾的自覺行動。

第二,要健全完善基層黨組織的運行機制,提高群眾政治參與度。作為一種“服務型”的組織形式,基層黨組織的服務功能占據主導地位,這種服務取向貫穿于基層黨建工作的始終。要建立科學的工作統籌機制,以黨建工作統領基層黨組織其他工作,使二者相互融合、彼此促進,將黨的路線方針政策下沉到地方,建立起密切黨群關系的資源共享機制。要建立完備的利益表達機制,將基層群眾的利益訴求及時匯整到基層黨組織的政策設計中,增強日常工作的針對性、參與性、預見性。要建立系統的矛盾化解機制,及時解決基層黨群關系中的溝通不順暢、機制不統一、運轉不協調的問題,發揮處理基層矛盾過程中知識普及、民主協商、思想教育、群眾認同的合力作用,將矛盾化解在基層。

3.2 嚴把政治方向,將基層黨組織建設成為堅強的戰斗堡壘

政黨的政治方向集中印證了政黨的性質宗旨,這是由政黨的階級性質決定的。中國共產黨作為無產階級政黨始終代表最廣大人民的根本利益,密切黨群關系是黨的立身之本、力量之源。因此,堅定正確的政治方向,就要牢固樹立“看齊意識”,在思想政治行動上同黨中央保持高度一致。這是我們黨帶領人民群眾從勝利走向新的勝利的重要經驗,也是新時代推進黨和國家各項事業健康發展的基本保證。

第一,要進一步提升基層黨組織的適應能力,增強群眾向心力。黨組織的適應能力是對社會進行有效整合的前提,決定著黨組織的社會號召力和群眾凝聚力的強弱。基層黨組織要主動嵌入基層社會結構,將服務重心下沉到基層社會的各個領域,始終堅持群眾路線,充分利用黨組織在聯系群眾、組織群眾、服務群眾和動員群眾方面的優勢,釋放基層社會活力,激發群眾參與政治的積極性,為完善基層治理創造優越條件。基層黨組織要主動優化組織結構,主動適應社會環境的變化,增強黨組織的風險防控能力,特別注意基層群眾的心理動向,主動搭建聯結黨群的對話、溝通和協商平臺,規范群眾的集體活動,及時預防維權抗爭和社會越軌事件等非理性行為的發生。

第二,要促進基層黨組織建設的路徑創造,增進群眾滿意度。基層黨組織是一個開放性的政治組織,在其結構上既有縱向的層級劃分,又有橫向的組織聯系;在其功能上既有管理取向,又承擔著社會治理任務,因此,要主動進行路徑創造,拓展基層黨組織的自主空間,提高基層黨組織的整合力和帶動力。在職權行使上,基層黨組織要始終做到心中有黨、心中有民、心中有責,依法用權、秉公用權、廉潔用權,打造政治強、水平高、懂治理、敢擔當、作風正的領導精英。在黨建工作中,基層黨組織要始終把黨要管黨、從嚴治黨作為根本立足點,將圍繞黨群問題的工作內嵌于黨建工作的總體規劃,以系統科學的黨建工作為密切黨群關系創造更優條件,根本上提高基層黨組織在廣大人民群眾中的威信。在其隊伍建設上,基層黨組織要明確政治方向,注重政治標準,嚴格政治審查,控量提質保證隊伍建設的先進性與純潔性,贏得群眾滿意和社會認可。

3.3 增強政治定力,彰顯基層黨組織的政治意識和責任意識

政治定力就是在思想上、政治上排除各種干擾、消除各種困惑,堅持正確立場、保持正確方向的能力。基層黨組織是否具有政治定力首先要看“四個意識”強不強,能否擔當起相應的政治責任,能否增強執行黨的路線方針政策的政治自覺,能否經受住各種政治考驗。此外基層黨員干部要堅定理想信念,補足精神之鈣,以強烈的歷史責任感、深沉的使命憂思感、頑強的意志品質堅定實干定力、筑牢信仰定力、增強律己定力,以增強活力、激發動力、提升效力為目標,把基層黨組織的建設重心轉變到為廣大群眾提供有效服務上來,更好地組織群眾、動員群眾、教育群眾、引導群眾,不斷提升基層黨組織的工作本領。

第一,要嚴厲根治基層腐敗行為,履行基層黨組織的主體責任。黨組織是實施全面從嚴治黨的本體,必須承擔起新時代管黨治黨、從嚴治黨的主體責任,這是體現黨組織政治意識的現實出路。要履行基層黨組織在全面從嚴治黨中的主體責任,首先要大力根治基層腐敗,這是決定“人心向背”的關鍵。一方面,基層黨組織要從強化黨性修養、培育法治精神、完善政務公開、健全監督體系等方面來著手解決發生在群眾身邊、群眾反映強烈的腐敗問題,集中整治發生在扶貧、涉農資金管理、土地征收等群眾身邊的微腐敗問題,分項制定整治方案,推動基層腐敗治理工作由突擊式向常態化轉變、由常態化向長效化延伸,從而凈化基層政治生態。另一方面,要著力解決發生在群眾身邊的“四風”問題,要從規范基層黨員干部自身的思想和行為上入手,從源頭上加以預防,加強民主管理、強化管黨意識、明確主體責任,為振興基層社會發展提供堅實的組織保證。

第二,要充分激發基層黨支部活力,著力解決基層黨建工作弱化問題。黨支部是基層黨組織的中樞,是增強基層黨組織領導力的基礎,是黨的路線方針政策的組織者、實踐者,處于黨群關系的中間位置。激發黨支部活力是強化基層黨建的現實訴求,是推動基層黨建規范化、科學化的重要抓手,也是夯實黨的群眾基礎的關鍵所在。一方面,基層黨支部要強化政治意識,要緊密結合全面從嚴治黨的各項要求,科學分析基層黨組織建設的現狀和問題,進一步建立和完善基層黨支部在謀劃發展中的把關定向和紐帶中樞,為密切新時期黨群關系提供新的視角和定位。另一方面,要以系統整體的視角規劃基層黨支部建設,深刻領會習近平總書記關于落實基層黨建工作責任的要求,對基層黨建工作要通盤考慮、整體謀劃、統籌推進,積極整合黨建資源,構建井然有序、相互協同的基層黨建體系,使之成為代理基層民意、反映群眾訴求的衡量標準。

3.4 強化政治引領,提升基層黨組織建設理論武裝的思想性

政治引領就是遵循政治經驗和指導思想形成的旗幟方向,是對政治道路、政治原則、政治方向的集中總結。強化政治引領就是要用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨、教育黨員、引領群眾,體現時代性、先進性、科學性,真正彰顯中國共產黨科學執政、民主執政、依法執政的執政理念。

第一,基層黨組織要重視輿論引導,以共同理想引領群眾。黨的輿論工作事關旗幟和道路,事關黨的工作全局,是加強對黨組織的社會監督的有效途徑。黨組織要整合媒體資源,堅持正面引導和正面宣傳,切實提高輿論傳播力、引導力、影響力、公信力。一方面,基層黨組織要重視媒體建設,加強輿論引導、宣傳教育、服務群眾等方面的主體作用,通過輿論引導和思想引領,拉近黨組織與群眾的關系,及時把人民群眾創造的經驗和面臨的實際情況反映出來,豐富人民精神世界,增強人民精神力量,增強群眾對黨組織的歸屬感和信任度。另一方面,基層黨組織要主動利用新媒體的傳播優勢,及時獲取群眾訴求,準確定位社會變化動向,增強政策設計的精準度,獲得人民群眾的認可度,站在代表群眾利益的立場上,傾聽民聲、了解民意、反映民情、代理民訴、化解民怨,真正成為群眾根本利益的忠實代表。

第二,基層黨組織要強化陣地意識,以榜樣示范帶動群眾。陣地是否牢固關乎黨的生死存亡,只有占領宣傳思想陣地,才能在應對意識形態領域復雜形勢時牢牢掌握主動權。一方面,基層黨組織要重視宣傳思想工作,以滿足人民群眾精神文化需求為著力點,優化宣傳載體,加快構建基層公共文化服務體系,營造社會正能量,盡可能消除基層社會思想混亂、認識雜亂等問題,壯大維護社會穩定的內在力量。另一方面,要以基層黨組織為核心,構建“大宣傳”格局,與其他社會組織統一戰線,豐富宣傳內容、拓展宣傳載體,增強宣傳力量,及時將黨的路線方針政策準確傳授給基層群眾,用黨的創新理論武裝基層群眾頭腦,根本上提升基層群眾理解政治、參與政治的能力。

面對推進全面從嚴治黨向縱深發展的政治任務,基層黨組織要主動適應基層社會新變化,強化問題意識,突出政治功能,領導基層治理,切實推進基層黨組織有效覆蓋基層社會生活的各個領域。基層黨組織是最靠近人民群眾的政治組織,具有密切黨群關系的天然優勢,人民群眾的支持和擁護是強化基層黨組織政治功能和服務功能的重要保證。面對基層社會組成結構、思想觀念、利益訴求等復雜多元的特點,我們黨協調利益關系、凝聚社會共識的難度不斷加大,諸多矛盾糾紛不斷削弱人民群眾對我們黨的向心力和認同度,極易引發黨群關系矛盾,因此,密切黨群關系在基層黨建工作布局中就顯得尤為重要。