農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)與機(jī)制構(gòu)建

黎 紅,楊聰敏

(1.寧波財(cái)經(jīng)學(xué)院,浙江寧波315175;2.寧波衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院,浙江寧波315100)

在當(dāng)前戶(hù)籍制度改革背景下,加快農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)和戶(hù)籍身份轉(zhuǎn)換的步伐,由“名義城鎮(zhèn)化”向“實(shí)質(zhì)城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變,是提高我國(guó)人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心內(nèi)容和關(guān)鍵舉措。從戶(hù)籍改革進(jìn)程看,2000年以后,全國(guó)各地先后開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)工作。浙江省嘉興市從2008年10月1日起,實(shí)行按居住地登記戶(hù)口的新型戶(hù)籍管理制度,2010年2月,寧波出臺(tái)《外來(lái)務(wù)工人員積分落戶(hù)暫行辦法》。廣東省在2010年6月開(kāi)始實(shí)行農(nóng)民工積分落戶(hù)城鎮(zhèn)的政策,重慶市在2010年8月全面啟動(dòng)解決農(nóng)民工問(wèn)題的戶(hù)籍制度改革。從農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶(hù)人數(shù)看,除重慶比較多(初始的一年半有300萬(wàn)人轉(zhuǎn)戶(hù),目前每年有30萬(wàn)人左右)之外,其他地方的絕對(duì)人口落戶(hù)比例較少,如廣東省中山市近5年來(lái)只有2萬(wàn)人通過(guò)積分辦法落戶(hù)城鎮(zhèn),成都市每年進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民工在200人左右[1]。寧波市外來(lái)農(nóng)民工通過(guò)“積分制”落戶(hù)的每年只有數(shù)十人。落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)要求高,落戶(hù)人數(shù)少,這與上億進(jìn)城農(nóng)民工相比,只是杯水車(chē)薪,可望而不可即。所以,現(xiàn)行的以常住人口為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)化率,更多的是一種名義上的“被城鎮(zhèn)化”。

為加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化,國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》三個(gè)政策性文件,進(jìn)一步放寬了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶(hù)的條件和標(biāo)準(zhǔn),為農(nóng)民工戶(hù)籍身份轉(zhuǎn)換提供了必要的政策支持。毫無(wú)疑問(wèn),戶(hù)籍新政對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化具有重要作用,但我們也必須看到戶(hù)籍制度改革不僅涉及農(nóng)民工的遷徙成本、留城意愿、城市生活成本等問(wèn)題,還涉及地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、農(nóng)民工與城市居民之間的諸多關(guān)系、利益方面的調(diào)整以及流入地的環(huán)境承載力和財(cái)政支付能力問(wèn)題。因此,分析農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成,厘清責(zé)任主體,確定分擔(dān)方式和比例,建立分擔(dān)機(jī)制,已成為當(dāng)前迫切需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1 農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成要素與主要特征

農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)就是為了改善自身的生活條件,追求幸福生活,并最終在城市扎根落戶(hù)。農(nóng)民工市民化需要付出一定的成本,這些成本究竟包括哪些方面呢?

1.1 農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成要素

由于分析視角不同、區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不同,學(xué)界對(duì)農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成要素的分析各異,且數(shù)量差異巨大。所謂農(nóng)民工市民化成本主要是指農(nóng)民工到城鎮(zhèn)定居生活并獲得相應(yīng)福利待遇和公共服務(wù)等所需進(jìn)行的各種經(jīng)濟(jì)投入[2]。張國(guó)勝、楊先明認(rèn)為：“農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本既包括了城市基本公共產(chǎn)品(服務(wù))的供給成本、社會(huì)保障成本、城市安居成本、農(nóng)民工的教育與培訓(xùn)成本等歷史積累成本,也包括農(nóng)民工的私人生活成本和市民化后社會(huì)保障繼續(xù)投入的成本等?！盵3]杜宇認(rèn)為：“農(nóng)民工市民化的個(gè)人成本包括城市生活成本、安居成本、教育培訓(xùn)成本、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)成本等四大方面;政府的公共服務(wù)成本包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障和公共管理支出等三個(gè)方面成本。”[4]杜海峰等認(rèn)為：“農(nóng)民工市民化的公共成本包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、公共管理成本、教育成本、住房保障成本、社會(huì)保障與促進(jìn)就業(yè)成本;企業(yè)成本包括社會(huì)保障成本、技能培訓(xùn)成本;農(nóng)民工私人成本包括工資歧視成本、生活成本、智力成本、住房成本、社會(huì)保障成本、放棄土地機(jī)會(huì)成本、社會(huì)交往成本、子女教育機(jī)會(huì)成本、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)成本等?！盵5]

綜合上述學(xué)者的觀(guān)點(diǎn),農(nóng)民工市民化社會(huì)成本是指其在城市定居生活后,在享受城市公共服務(wù)、社會(huì)保障待遇和提高生活水平時(shí)的各種社會(huì)成本、企業(yè)成本和個(gè)人生活成本支出,一般可分為社會(huì)成本和私人成本兩大類(lèi)。社會(huì)成本通常包括社會(huì)保障、住房保障、勞動(dòng)就業(yè)、公共文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的成本;私人成本一般包括個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、購(gòu)房或租房費(fèi)用、文化教育支出、因城鎮(zhèn)生活增加的開(kāi)支等方面的成本。

1.2 農(nóng)民工市民化成本的主要特征

農(nóng)民工市民化成本是由多種復(fù)雜要素構(gòu)成的,從成本構(gòu)成形態(tài)上看,具有不同的特征。

1.2.1 顯性特征與隱性特征

如果深入地分析農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成要素,不難發(fā)現(xiàn)有些市民化成本可通過(guò)貨幣方式進(jìn)行直接計(jì)量,如政府的公共服務(wù)投入、社會(huì)保障補(bǔ)貼等,有些則難以精確計(jì)量,如機(jī)會(huì)成本、風(fēng)險(xiǎn)成本、精神成本等,因此,以貨幣形式為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),可分為顯性成本和隱性成本兩種。顯性成本是指可以用貨幣方式進(jìn)行量化計(jì)算的直接支出成本,隱性成本是指難以用貨幣形式精確計(jì)算的精神、心理、機(jī)會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)等方面的間接成本。

1.2.2 分期分批性特征

農(nóng)民工市民化是一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程,其進(jìn)程大致需要十余年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間,由此,農(nóng)民工市民化成本支出也是根據(jù)其進(jìn)程需要逐步地、分期分批地、多次性地進(jìn)行投入的。農(nóng)民工市民化成本按投入時(shí)間可區(qū)分為當(dāng)期成本和遠(yuǎn)期成本兩種。當(dāng)期成本是指當(dāng)年的一次性投入成本,如政府當(dāng)年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)支出、職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用支出等;遠(yuǎn)期成本指后期的多批次投入成本,如農(nóng)民工年老退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出,因農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶(hù)人數(shù)增多,城市需要擴(kuò)建交通設(shè)施、通信設(shè)施、文教衛(wèi)體設(shè)施等。所以,農(nóng)民工市民化成本投入具有階段性、分批性、滯后性等特征。

1.2.3 區(qū)域性特征

中國(guó)地域廣闊,各地的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生產(chǎn)力發(fā)展程度、居民生活水平差別較大,由此決定了農(nóng)民工市民化成本的區(qū)域性特征。張國(guó)勝、楊先明的研究表明,東部沿海地區(qū)農(nóng)民工市民化成本約年人均9萬(wàn)元,中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)農(nóng)民工5萬(wàn)多元[6]。李小敏、涂建軍等根據(jù)2013年的全國(guó)數(shù)據(jù),分別測(cè)算出東部地區(qū)平均市民化成本為13萬(wàn)元,東北地區(qū)平均市民化成本為10.6萬(wàn)元,中部地區(qū)為9.9萬(wàn)元,西部地區(qū)為11.2萬(wàn)元;影響成本高低的主要因素是城市的生活成本、住房成本、生態(tài)環(huán)境成本[7]。我國(guó)東、中、西部地區(qū)農(nóng)民工市民化成本差別巨大,即使在省域內(nèi)不同地市之間也存在著一定的差別。張繼良、馬洪福根據(jù)第六次全國(guó)人口普查資料測(cè)算,江蘇外來(lái)農(nóng)民工市民化需要支出12.3萬(wàn)元,而且江蘇三大區(qū)域之間農(nóng)民工市民化成本差異明顯,蘇南為14.6萬(wàn)元,蘇中為12.4萬(wàn)元,蘇北為11萬(wàn)元[8]。

2 農(nóng)民工市民化成本責(zé)任主體與分擔(dān)方式

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù),享受市民待遇,農(nóng)民工自然是最大的獲益者,而保障公民的社會(huì)權(quán)益平等,向全體居民提供均等化的公共服務(wù)也是政府不可推卸的責(zé)任,所以,農(nóng)民工個(gè)人(家庭)與政府是農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)的主要責(zé)任主體;同時(shí),農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè),為企業(yè)興旺和社會(huì)繁榮作出了一定貢獻(xiàn),由此,企業(yè)與社區(qū)也需要分擔(dān)一部分責(zé)任。

2.1 農(nóng)民工市民化成本的責(zé)任主體

農(nóng)民工市民化成本的構(gòu)成要素和支付內(nèi)容表明,政府、企業(yè)、社區(qū)和個(gè)人(家庭)在農(nóng)民工市民化過(guò)程中分別承擔(dān)了相關(guān)費(fèi)用,履行了一定的責(zé)任,在其承擔(dān)層級(jí)上,政府是第一責(zé)任主體,農(nóng)民工個(gè)人(家庭)是第二責(zé)任主體,企業(yè)及社區(qū)是第三責(zé)任主體。

2.1.1 政府

政府擔(dān)負(fù)著管理國(guó)家、服務(wù)人民的責(zé)任,國(guó)家的稅收和財(cái)政收入通過(guò)產(chǎn)業(yè)支持、公共服務(wù)支出等方式,為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人民生活水平服務(wù),農(nóng)民工作為國(guó)家的公民,理應(yīng)平等地享受各種市民待遇。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制,農(nóng)民工被排除在城鎮(zhèn)公共服務(wù)之外,但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政策改革的不斷深入,政府提供的公共服務(wù)逐漸地覆蓋到全體常住人口,居住證持有者與戶(hù)籍人口的差距日益縮小,農(nóng)民工城市生活環(huán)境得到了明顯的改善和提高,由此,政府承擔(dān)了農(nóng)民工市民化的大部分成本。

2.1.2 企業(yè)和社區(qū)

農(nóng)民工在流入地城市勞動(dòng)就業(yè),為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)貢獻(xiàn)了大量利潤(rùn)。根據(jù)我們2016年對(duì)寧波勞動(dòng)密集型企業(yè)的調(diào)查,每個(gè)勞動(dòng)者貢獻(xiàn)的稅后純利潤(rùn)約1～2萬(wàn)元/年,由此,企業(yè)也是農(nóng)民工市民化成本的責(zé)任主體之一。農(nóng)村社區(qū)(集體)主要是對(duì)本地農(nóng)民工的土地承包權(quán)和宅基地流轉(zhuǎn)等權(quán)益提供貨幣補(bǔ)償或股權(quán)分配等;城鎮(zhèn)社區(qū)主要提供勞動(dòng)就業(yè)信息服務(wù)、開(kāi)展文化娛樂(lè)活動(dòng)以及各種便民服務(wù)等。

2.1.3 農(nóng)民工

農(nóng)民工是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要受益者。第一,農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)后,經(jīng)濟(jì)收入不斷增加,生活條件明顯改善,其日常生活方式逐步向普通城市階層接近。第二,農(nóng)民工通過(guò)城市文化教育和職業(yè)培訓(xùn),其文化知識(shí)、勞動(dòng)技能和發(fā)展能力得到了較大的提高。第三,農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn),享受養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等待遇,使生、老、病、死有了可靠保障。第四,農(nóng)民工享受了一定的城鎮(zhèn)住房保障待遇(公租房、農(nóng)民工公寓)以及有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)住房,并能得到政府一定程度的政策優(yōu)惠,使其“居者有其屋”。第五,特別是農(nóng)民工市民化后,能夠同等地享受與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù),生活條件明顯改善,社會(huì)地位日益提高。上述各項(xiàng)權(quán)益,在社會(huì)福利有限的情況下,農(nóng)民工作為利益主要獲得者,也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的私人成本。

2.2 農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)方式

按農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成、承擔(dān)主體、受益主體區(qū)分,其分擔(dān)方式是：第一,農(nóng)民工個(gè)人和家庭主要承擔(dān)人口轉(zhuǎn)移成本,包括戶(hù)籍遷徙、土地收益弱化、城市住房購(gòu)買(mǎi)或租借、城市生活費(fèi)用增加、社會(huì)保險(xiǎn)基金繳納、家庭文化教育開(kāi)支等方面的成本。第二,政府承擔(dān)農(nóng)民工市民化后新增的費(fèi)用,主要包括勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、住房保障、文化教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入和補(bǔ)貼。第三,企業(yè)主要是切實(shí)保障農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益,為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和住房公積金以及職工的技能培訓(xùn)費(fèi)用和其他福利費(fèi)用開(kāi)支等。第四,社區(qū)主要分擔(dān)社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)費(fèi)用,對(duì)于這部分費(fèi)用,城鎮(zhèn)社區(qū)由地方政府支付,農(nóng)村社區(qū)由村集體經(jīng)濟(jì)支付。

3 農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)需要厘清的五對(duì)關(guān)系

在戶(hù)籍制度改革進(jìn)程中,建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制,需要厘清各個(gè)方面的相互關(guān)系,使建立的分擔(dān)機(jī)制更加科學(xué)合理、切合實(shí)際。

3.1 中央政府與地方政府之間的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)關(guān)系

在居民屬地管理和地方財(cái)政分稅制背景下,地方財(cái)權(quán)日益向中央財(cái)政集中、各類(lèi)事權(quán)則向地方下放,使地方政府財(cái)力難以承擔(dān)農(nóng)民工市民化成本支出。雖然,在2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》中提出了“對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持力度并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”“財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助機(jī)制”和“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制”三項(xiàng)政策,但具體的實(shí)施細(xì)則和辦法有待進(jìn)一步細(xì)化落實(shí),導(dǎo)致地方政府對(duì)農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶(hù)的積極性難以調(diào)動(dòng)[9]。因此,在推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中,需要合理調(diào)整中央政府與地方政府的財(cái)政分擔(dān)關(guān)系。一是中央政府主要承擔(dān)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移人口的全國(guó)統(tǒng)籌部分成本,地方政府主要承擔(dān)地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方事務(wù)管理和服務(wù)方面的成本。二是針對(duì)農(nóng)民工跨區(qū)域流動(dòng)問(wèn)題,中央政府重點(diǎn)解決跨省區(qū)流動(dòng)農(nóng)民工市民化成本,地方政府重點(diǎn)解決區(qū)域內(nèi)本地進(jìn)城農(nóng)民工市民化成本。三是建立與居住證人口數(shù)量掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,中央轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)是對(duì)農(nóng)民工社保、醫(yī)療、教育等民生需求的覆蓋,建立中央農(nóng)民工市民化專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金[10]。四是中央財(cái)政根據(jù)地方政府吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)人數(shù)給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)助和各種政策支持,并根據(jù)農(nóng)民工流動(dòng)情況,進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)。

3.2 輸入地政府與輸出地政府之間的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)關(guān)系

2016年全國(guó)農(nóng)民工總量為2.8億人,其中,跨省區(qū)流動(dòng)農(nóng)民工為7 666萬(wàn)人[11]。例如,寧波外來(lái)農(nóng)民工主要來(lái)自安徽、河南、江西、四川、湖南、湖北、貴州等地,已成為當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)、服務(wù)業(yè)工人的組成部分,為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn),但因戶(hù)籍關(guān)系,他們還不能完全享受同等的公共服務(wù)。由于當(dāng)前財(cái)政分稅制的局限性,輸出地政府將承擔(dān)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和子女義務(wù)教育等各項(xiàng)公共支出成本,形成了人口輸出地補(bǔ)貼人口輸入地的倒掛情況,因此,需要建立健全輸入地與輸出地之間的利益補(bǔ)償機(jī)制。一是建立全國(guó)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,無(wú)論農(nóng)民工在何地就業(yè)和繳費(fèi),統(tǒng)籌部分實(shí)行全國(guó)轉(zhuǎn)移。二是公共服務(wù)部分的支出,通過(guò)輸入地對(duì)輸出地的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援等形式給予利益補(bǔ)償。三是農(nóng)民工在輸入地落戶(hù),其原有的農(nóng)村土地權(quán)益,可通過(guò)用地指標(biāo)調(diào)節(jié),返給輸入地城市。

3.3 農(nóng)民工市民化當(dāng)期成本與遠(yuǎn)期成本之間的分擔(dān)關(guān)系

第一,合理區(qū)分農(nóng)民工已經(jīng)享受的公共服務(wù)和轉(zhuǎn)換成當(dāng)?shù)爻鞘袘?hù)籍人口后的服務(wù)支出。如義務(wù)教育,大多數(shù)農(nóng)民工子女已經(jīng)享有了與當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口子女同樣教育待遇,這方面城市政府不會(huì)增加許多成本。如住房保障、社會(huì)福利、最低生活保障、社會(huì)救助等,隨著農(nóng)民工市民化,其公共服務(wù)內(nèi)容和范圍將有所擴(kuò)大,這將增加支出。第二,合理區(qū)分當(dāng)期收入與遠(yuǎn)期支出的關(guān)系。如養(yǎng)老保險(xiǎn),農(nóng)民工當(dāng)年的社保繳費(fèi)為當(dāng)期收入;退休后將領(lǐng)取一定的養(yǎng)老金,這是遠(yuǎn)期支出。第三,正確處理一次性成本與連續(xù)性成本之間的分擔(dān)關(guān)系。一次性成本是指當(dāng)年或當(dāng)期興建的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)院、學(xué)校、公租房等建設(shè)資金;連續(xù)性成本是指每年都需要支出的費(fèi)用,如社會(huì)保障補(bǔ)貼、義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)用等方面的支出。政府應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)不同年份之間成本支出的平滑過(guò)渡,把一些連續(xù)性公共支出項(xiàng)目納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算框架,保證財(cái)政支付能力的可持續(xù)性[12]。

3.4 經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與農(nóng)民工市民化的速度、規(guī)模之間的分擔(dān)關(guān)系

經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)興旺是社會(huì)人口流動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放后,東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,尋找職業(yè)崗位比較容易且勞動(dòng)收入相對(duì)較高。例如寧波的GDP從2000年的1 144億元增加到2016年的8 686億元,按常住人口計(jì)算的人均GDP從2005年的36 824元增加到2015年的110 656元[13]89,年均增長(zhǎng)率在10%左右,外來(lái)農(nóng)民工人數(shù)也由2000年的100萬(wàn)人左右增加到2016年的375萬(wàn)人。同時(shí),2004年以來(lái),寧波中心城區(qū)的面積擴(kuò)大了3倍多,先后撤銷(xiāo)了鄞縣和奉化市,市區(qū)面積擴(kuò)至3 730平方公里。城區(qū)的擴(kuò)展意味著能夠吸納更多的勞動(dòng)就業(yè)人口,為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)換為城市人口提供了空間基礎(chǔ)。就農(nóng)民工市民化發(fā)展來(lái)說(shuō),一是要正確處理好環(huán)境資源與人口承載力之間的關(guān)系,使城市勞動(dòng)人口與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。二是農(nóng)民工市民化要與政府財(cái)政支付能力相適應(yīng)。例如,當(dāng)前寧波有200多萬(wàn)本地農(nóng)民工和375萬(wàn)外來(lái)農(nóng)民工,如果一次性全部轉(zhuǎn)化為市民,政府財(cái)政無(wú)力承擔(dān),應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,將農(nóng)民工分期、分批市民化,以減輕財(cái)政壓力?？上葘⒈镜剞r(nóng)民工市民化,再將有城鎮(zhèn)落戶(hù)意愿的、符合條件的外來(lái)農(nóng)民工市民化。

3.5 外來(lái)農(nóng)民工與本地城鎮(zhèn)居民之間的利益分配關(guān)系

在一定的經(jīng)濟(jì)條件下,政府用于公共服務(wù)的財(cái)政支出是有限的,隨著農(nóng)民工市民化發(fā)展,政府用于這方面的支出將有所增加,但在現(xiàn)有地方利益分配框架下,將或多或少影響到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)福利水平,由此,政府應(yīng)綜合平衡各方的利益關(guān)系。一是政府要保障原住民的公共服務(wù)待遇,不能因農(nóng)民工市民化導(dǎo)致其利益受損。二是本地城鎮(zhèn)居民要提高社會(huì)包容性,認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工市民化是他們應(yīng)有的權(quán)利,城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不能依靠侵占農(nóng)民的利益而獲得。三是農(nóng)民工的市民待遇是一個(gè)逐步兌現(xiàn)的過(guò)程,一下子完全平等目前還不能做到。四是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前提下,政府財(cái)政投入要向農(nóng)民工有所傾斜,使全體市民享有更加公平的公共服務(wù)。

4 構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)民工市民化健康發(fā)展

農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制是指成本承擔(dān)主體基于責(zé)、權(quán)、利原則的一種成本分割方式[14]。建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制,旨在消解我國(guó)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的職責(zé)不清、負(fù)擔(dān)不均、待遇不公問(wèn)題,通過(guò)分解落實(shí),以快速推進(jìn)農(nóng)民工市民化。我國(guó)農(nóng)民工人數(shù)龐大,若全部市民化成本由政府財(cái)政負(fù)擔(dān),將對(duì)公共財(cái)政支付能力形成巨大壓力。根據(jù)馮俏彬的測(cè)算,我國(guó)如在2020年解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題,各級(jí)政府每年新增財(cái)政支出將超過(guò)2 260億元[15]。因此,應(yīng)建立政府、企業(yè)與農(nóng)民工“三位一體”的社會(huì)成本分?jǐn)倷C(jī)制,合理劃分政府、企業(yè)和個(gè)人之間的責(zé)任,形成合力,兼顧效率與公平,構(gòu)建多元化的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制。同時(shí),還應(yīng)建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、動(dòng)態(tài)互補(bǔ)機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制以促進(jìn)農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制有效運(yùn)行。

4.1 建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)協(xié)調(diào)機(jī)制

經(jīng)驗(yàn)表明,農(nóng)民工市民化只有在政府主導(dǎo)、多方共同參與的情況下才能完成,因此,亟需建立主體明確、權(quán)責(zé)明晰、利益共享的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)協(xié)調(diào)機(jī)制,合理分配中央政府、地方政府、企業(yè)、社區(qū)和農(nóng)民工等不同主體的責(zé)任、義務(wù)。在這一多主體、多層次、多內(nèi)容的利益博弈中,政府要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)政策,制定科學(xué)的實(shí)施方案和各方能接受的辦法,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各責(zé)任主體之間的投入-收益關(guān)系,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度,優(yōu)化配置社會(huì)資源,使其成本分擔(dān)科學(xué)合理,獲取利益均等分享,以促進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶(hù)進(jìn)程。農(nóng)民工市民化分擔(dān)機(jī)制需要協(xié)調(diào)各種關(guān)系和利益,做到均衡、協(xié)商和共贏。

4.2 建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)動(dòng)態(tài)平衡調(diào)節(jié)機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化是不斷推進(jìn)的,農(nóng)民工市民化也是逐步實(shí)現(xiàn)的,因此,在農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)中,要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)程度、人民生活水平、農(nóng)民工勞動(dòng)收入狀況和進(jìn)城落戶(hù)意愿等要素,建立動(dòng)態(tài)平衡調(diào)節(jié)機(jī)制。由于農(nóng)民工市民化成本具有階段性、動(dòng)態(tài)性、不平衡性以及公共政策決策的非線(xiàn)性特征,擬基于非線(xiàn)性機(jī)制轉(zhuǎn)換模型中的平滑轉(zhuǎn)換自回歸模型,構(gòu)建成本分擔(dān)機(jī)制動(dòng)態(tài)決策模型。

第一,在農(nóng)民工市民化過(guò)程中,政府和企業(yè)需要投入一定數(shù)量的社會(huì)成本。因此,政府要通過(guò)精算方法,科學(xué)地預(yù)測(cè)當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)民工市民化成本的演變趨勢(shì),做到公共財(cái)政支付能力與農(nóng)民工市民化規(guī)模的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二,在測(cè)算方法上,要以當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)數(shù)據(jù)為依據(jù),首先,以靜態(tài)方法(即不考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、工資增長(zhǎng)率、物價(jià)上漲率、銀行利息、養(yǎng)老金貼現(xiàn)率等因素)測(cè)算農(nóng)民工市民化成本的收益和成本。其次,用動(dòng)態(tài)方法(將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、工資增長(zhǎng)率、物價(jià)上漲率、銀行利息水平、投資收益率、養(yǎng)老金貼現(xiàn)率和人民生活水平提高等因素綜合起來(lái)運(yùn)算)預(yù)測(cè)未來(lái)5～10年內(nèi)可能產(chǎn)生的農(nóng)民工市民化成本及收益。通過(guò)成本構(gòu)成要素的科學(xué)分類(lèi)和項(xiàng)目細(xì)化,評(píng)估當(dāng)前的一次性成本、中期的連續(xù)性成本和將來(lái)的遠(yuǎn)期成本,動(dòng)態(tài)調(diào)整政府、企業(yè)和個(gè)人的三者分擔(dān)比例。

4.3 建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)績(jī)效考核機(jī)制

已有研究表明,農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本大致位于10～20萬(wàn)元之間,支出項(xiàng)目眾多,因此,政府建立農(nóng)民工市民化成本支出績(jī)效考核機(jī)制勢(shì)在必行,以保證成本開(kāi)支的合理化使用。一是對(duì)農(nóng)民工市民化的公共財(cái)政投入、資金到位及使用情況進(jìn)行事前公示,讓全體農(nóng)民工和市民都清楚明白。二是政府審計(jì)部門(mén)要對(duì)成本支出進(jìn)行財(cái)務(wù)核算,對(duì)成本使用情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查,確保賬目清楚和支出規(guī)范。三是對(duì)農(nóng)民工市民化成本投入進(jìn)行績(jī)效考核,以發(fā)揮有限資金的使用效益。四是黨的紀(jì)委和政府監(jiān)察部門(mén)要嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)民工市民化成本資金使用過(guò)程,防止各種扯皮推諉、銜接脫節(jié)或違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

4.4 加強(qiáng)社會(huì)政策創(chuàng)新力度,不斷提高農(nóng)民工的市民化成本承擔(dān)能力

推進(jìn)農(nóng)民工市民化還存在著諸多制度障礙,需要在戶(hù)籍、就業(yè)、社會(huì)保障等方面的制度創(chuàng)新[16]。在農(nóng)民工社會(huì)政策創(chuàng)新過(guò)程中,政府的政策選擇應(yīng)從控制型向整合型、消極型向積極型、干預(yù)型向發(fā)展型、選擇型向普惠型轉(zhuǎn)變,不斷完善農(nóng)民工市民化社會(huì)管理制度[17],努力提高公共服務(wù)均等化水平。

第一,政府要根據(jù)相關(guān)的土地政策規(guī)定,創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方式,根據(jù)當(dāng)前土地的增值趨勢(shì),合理評(píng)估土地價(jià)值,提高征用土地的補(bǔ)償價(jià)格,保障農(nóng)民的土地權(quán)益,為提高農(nóng)民工城市生活能力和市民化承擔(dān)能力提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第二,政府和企業(yè)要營(yíng)造良好的勞動(dòng)就業(yè)環(huán)境,通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、興辦新型服務(wù)業(yè)等方法,創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位,給予農(nóng)民工公平合理的勞動(dòng)報(bào)酬及福利待遇,使他們能夠長(zhǎng)久地在城市生活工作。

第三,各地要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)一體社會(huì)保障制度體系,將農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)職工社會(huì)保障體系和城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系,平等享受同城市民待遇,使農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶(hù)后得到更多的社會(huì)保障和社會(huì)福利。

第四,在當(dāng)前城市房?jī)r(jià)不斷上漲趨勢(shì)下,要使農(nóng)民工長(zhǎng)期居留城市生活,政府應(yīng)采取企業(yè)出資、財(cái)政給予一定補(bǔ)貼的方法,多渠道、多主體、多形式地興建農(nóng)民工公寓,讓農(nóng)民工享受與本地城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口同樣的公租房和經(jīng)濟(jì)適用房申購(gòu)資格,對(duì)有能力購(gòu)房者給予適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠,使農(nóng)民工在城市“居者有其屋”。

第五,提高農(nóng)民工文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能是培育城市發(fā)展能力的重要途徑,由此,政府、企業(yè)、社會(huì)各界必須高度重視農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)和文化知識(shí)教育工作,政府要對(duì)專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民工職業(yè)學(xué)校給予一定的師資支持和財(cái)政補(bǔ)貼,企業(yè)要對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn),社會(huì)各界要有錢(qián)出錢(qián)、有力出力,興辦農(nóng)民工教育事業(yè);通過(guò)各方共同努力,將農(nóng)民工培養(yǎng)成為有知識(shí)、有文化、有技能、有道德的社會(huì)主義新型勞動(dòng)者。

第六,城鎮(zhèn)政府要切實(shí)履行公共教育責(zé)任,實(shí)行以居住地管理為主和公辦學(xué)校為主的“兩為主”方針,切實(shí)保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利。

第七,平等的公民權(quán)利是農(nóng)民工市民化的政治制度保證。政府要進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)民工的政治參與制度,給予表達(dá)意見(jiàn)和參政議政的機(jī)會(huì),對(duì)有一定居住年限并參加社保的農(nóng)民工給予選舉權(quán)和被選舉權(quán)(先從社區(qū)開(kāi)始,然后逐步擴(kuò)大到縣區(qū)和地市),推舉優(yōu)秀分子參與社區(qū)和政府機(jī)關(guān)的管理工作。

第八,各地政府要不斷總結(jié)農(nóng)民工城鄉(xiāng)戶(hù)籍轉(zhuǎn)換的經(jīng)驗(yàn)和做法,按照國(guó)家新出臺(tái)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方案,進(jìn)一步調(diào)整和完善現(xiàn)行的城市積分落戶(hù)實(shí)施辦法,通過(guò)指標(biāo)和系數(shù)設(shè)定,適當(dāng)降低積分標(biāo)準(zhǔn)要求,讓更多的農(nóng)民工留城生活工作。

4.5 建立農(nóng)民工市民化成本專(zhuān)項(xiàng)基金

為了推進(jìn)農(nóng)民工市民化,政府可設(shè)立農(nóng)民工市民化成本專(zhuān)項(xiàng)基金,用于農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶(hù)的財(cái)政支出。農(nóng)民工市民化專(zhuān)項(xiàng)基金由中央政府撥款、地方政府財(cái)政收入、企業(yè)和個(gè)人的社保繳費(fèi)、土地置換收入等方面組成。地方政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的財(cái)政賬戶(hù),由省級(jí)財(cái)政局管理或設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金管理委員會(huì)管理,做到專(zhuān)款專(zhuān)用。農(nóng)民工市民化成本專(zhuān)項(xiàng)基金主要用于農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、公共福利以及困難救助等。基金的使用必須公開(kāi)、透明、合理,量入為出,如若不足,應(yīng)有地方財(cái)政資金給予補(bǔ)貼。基金的管理方法可采用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理方式,努力做到保值增值。

4.6 設(shè)定城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo),分階段推進(jìn)農(nóng)民工市民化

人口城市化與經(jīng)濟(jì)城市化、空間城市化是一個(gè)復(fù)雜的多因素互動(dòng)關(guān)系。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及世界經(jīng)濟(jì)的不確定性影響,因而,地方政府在確定人口城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)、速度和規(guī)模時(shí),既要隨機(jī)應(yīng)變,又要適度超前、與時(shí)俱進(jìn)。在空間城鎮(zhèn)化方面,宜采取以中小城市和中心城鎮(zhèn)集聚式發(fā)展為主體、大城市內(nèi)涵式發(fā)展為支撐、小城鎮(zhèn)綠色式發(fā)展為輔助的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、資源、勞動(dòng)力的集聚效應(yīng),積極引導(dǎo)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工在中小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“就地市民化”[18]。在人口城鎮(zhèn)化方面,要以經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為前提,戶(hù)籍制度改革為突破口,公共服務(wù)均等化為目標(biāo),分階段、分批次地將農(nóng)民工轉(zhuǎn)換成當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口。