內源發展理論下基層圖書館響應國家政策的思考與研究*

寧 陽

(湖南圖書館，湖南 長沙 410011)

原上海圖書館館長吳建中曾指出，圖書館的發展會進入一個新常態發展時期，即國家不會大規模持續的對圖書館進行投入，而圖書館就必須擺脫依賴思想而進行轉型。因此，公共圖書館今后的發展除了依靠行政方式的外力推動外，圖書館內部的內源力量驅動同樣重要。作為正式概念，內源發展“是在聯合國教科文組織編制的《1977年-1982年中期規劃》中被首次提出的，完整的表述為‘以人為中心的內源發展’”[1]。“內源發展是充分發揮與協調各方共同參與意識，強化組織內部自治理能力的發展模式。內源發展實質是需求引導型發展，同時也強調自覺探索合適的發展路徑，能更有效地配置資源，不斷創新，實現區域和組織的發展目標。對公共圖書館而言，內源發展是在強化政府主體責任的同時，在政府提供政策、資金等發展保障的前提下，公共圖書館充分發揮館員智慧，集合圖書館利益相關者，整合各種資源，創新服務模式，滿足公眾對文獻信息資源和知識服務需求的發展模式”[2]。

長期以來，基層圖書館的發展一直處于較為動蕩的狀態，一直關注基層圖書館發展的“衡陽調研”在2005年總結提煉出的“人吃書、書吃人”問題，2010年總結提煉出的“人吃樓”問題，2015年調研發現的公共文化建設“中部洼地”現象，都是我國基層公共圖書館不同時期存在的普遍性問題[3]。近年來，各項政策制度的利好無疑給基層圖書館的發展帶來了新的機遇，而國家各項方針政策也已經體現了內源發展的方向，因此，國家如何在政策的制定方面通過內源發展理論給予基層圖書館更多的引導與保障，基層圖書館如何積極響應、貫徹落實國家政策中所體現的內源發展理論，從而使基層圖書館事業得到進一步發展成為目前基層圖書館發展值得思考的問題。

1 內源發展理論內涵的現實政策環境分析

1.1 各項規劃政策中的重要體現

《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》里提出要全面貫徹落實科學發展觀，在其第二章中就提出“立足擴大國內需求推動發展，把擴大國內需求特別是消費需求作為基本立足點”[4]。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》也提出“加強文化產品、惠民服務與群眾文化需求對接”[5]。《文化部“十三五”時期文化發展改革規劃》提出：“建立健全基層公共文化服務監督評價機制，開展常態化的公共文化服務效能評估。建立群眾文化需求反饋機制，推廣‘菜單式’服務模式。”[6]這是內源發展理論內涵的重要體現，內源發展的要義之一就是指起源于內部的發展，即需求引導型發展，也就是滿足人民的需要和愿望，因此基層圖書館的發展要以讀者的需求為前提，讀者的需求決定著圖書館的發展方向。讀者作為圖書館的直接受眾，有能力也有權利決定圖書館服務內容及方式的改變與轉型。而圖書館只有不斷滿足讀者的需求，才能進一步提高服務水平和服務質量，促進圖書館事業的不斷發展。

2015年出臺的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》指出“創新基層公共文化管理機制。發揮城鄉基層群眾性自治組織的作用，推動開展公共文化服務參與式管理，推廣居民、村民評議等行之有效的做法，健全民意表達和監督機制，引導城市社區居民和村民參與公共文化服務項目規劃、建設、管理和監督，維護群眾的文化選擇權、參與權和自主權”[7]。同年，《國務院辦公廳關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》中也指出“引導城鄉居民積極參與村(社區)綜合性文化服務中心的建設使用，加強群眾自主管理和自我服務。健全民意表達機制，充分聽取群眾意見建議，保證過程公開透明，接受群眾監督”[8]。兩份文件共同強調基層公共文化服務要積極引導基層居民參與，這是內源理論的重要體現，因為內源發展理論強調的是基于內部自身力量的發展，當然需要基層民眾的參與。基層圖書館的發展亦是同理，只有基層人民直接參與圖書館的建設、管理和服務，才能真正了解圖書館的服務、功能及價值，也才能將自己的需求直接與圖書館的建設連接起來，使基層圖書館真正滿足人民群眾的文化需求。

《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中用整篇提出“傳承創新，推動文化大發展大繁榮”，提出“立足當代中國實踐，大力發展文化創意，推進文化科技創新，推進學科體系、學術觀點、科研方法創新”[9]。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》也明確提出：“創新是引領發展的第一動力。必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，讓創新貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風。”[10]近幾年的政府工作報告中，也多次提及創新的重要性。勇于創新，倡導立于自身實際的多元化、可持續發展是內源發展理論的重要體現。基層圖書館作為推動文化大發展大繁榮的重要力量，應當在考慮自身實際發展情況及文化特性的基礎上，不斷探索、實行符合自身發展特點的模式，而不是故步自封或一味模仿，內源發展理論強調的依靠自身內部力量發展，也是在自身不斷完善、創新的過程中進行的。

《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》提出縣(市)圖書館按照“政府資助建設，鼓勵社會捐助，農民自我管理，市場運作發展”的要求，支持農民群眾開辦“農家書屋”。還指出“鼓勵社會力量捐助和興辦公益性文化事業。引導和鼓勵社會力量捐助和興辦圖書館、博物館、文化館等，在用地、稅收等方面給予政策優惠”[11]。《國家"十二五"時期文化改革發展規劃綱要》提出“國家興辦的圖書館、博物館、文化館(站)、群眾藝術館、美術館等公益性文化事業單位，要創新公共文化服務設施運行機制，探索建立事業單位法人治理結構，吸納有代表性的社會人士、專業人士、基層群眾參與管理”[12]。《國家"十三五"時期文化改革發展規劃綱要》提出：“推進文化志愿服務，建立和完善文化志愿者注冊招募、服務記錄、管理評價和激勵保障機制，提高文化志愿服務規范化、專業化和社會化水平。”[13]《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》及《全國公共圖書館事業發展“十三五”規劃》中提到“將公共圖書館建設納入現代公共文化服務體系建設總體架構中，但也鼓勵和引導社會力量以多種方式參與公共圖書館建設、管理和服務”[14]。內源發展理論雖然強調的是在尊重自身發展規律和制度，立足自身實踐的基礎上充分挖掘自身內部的力量和資源來推動自身發展，從而探索適合自身的發展道路，但是強調內部力量的同時，并不是摒棄所有外援力量。內源發展的理論提出的是在整合各方資源，利用各方優勢的前提下，不斷補充和完善內部力量，從而形成內外合力，協調共同促進發展。因此，以上各項政策的提出正是內源發展理論的重要體現。基層圖書館要長足發展，同樣離不開外援力量的推動作用，引導社會力量以多種方式參與基層圖書館發展，有利于彌補基層圖書館在資金、資源、人員、服務等方面的不足，從而促進基層圖書館服務內涵的完善，服務質量的提高，從而提高基層圖書館整體的公共文化服務能力。因此，除了以上各規劃綱要有所體現外，還有一些專項政策指出了圖書館在整合各方力量中的具體要求。2013年，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中指出，“地方各級人民政府要結合當地經濟社會發展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務工作，不斷創新和完善公共服務供給模式，加快建設服務型政府”。[15]之后，2015年出臺的《國務院辦公廳關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，2016年出臺的《中華人民共和國公共文化服務保障法》以及2018年施行的《中華人民共和國公共圖書館法》等文件和法規均指出要探索多種建設服務方式，加大政府向社會力量購買公共文化服務力度，同時國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織參與公共文化服務。

值得注意的是，在《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《國家"十二五"時期文化改革發展規劃綱要》《全國公共圖書館事業發展“十三五”規劃》以及《中華人民共和國公共圖書館法》等重要文件和法規中均提到要健全完善并積極推進法人治理結構，2017年，中宣部、文化部等七部門更是聯合印發《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，明確指出“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會”[16]。這是我國公共文化體制機制改革的新步伐。推進法人治理結構改革，有助于提高公共圖書館治理的科學與民主程度，在符合國家有關規定的前提下，有利于調動各方面積極性，激發內部活力，也有利于不斷完善公共圖書館服務內涵與方式，提供更多符合人民群眾需求的精準服務。這些都是我國公共圖書館治理領域出現內源性發展的標志與征兆。

1.2 內源發展理論下完善相關法規政策的思考

從以上分析可以看出，基層圖書館的發展需在國家政策的支持下，整合各方力量，并加強自身建設，探索適合自身發展又滿足人民群眾文化需求的發展模式，改變以行政推動為主的發展模式的弊端，進一步激發基層圖書館的可持續的核心發展活力。

因此，國家在制定相關規劃政策時，除了要繼續在基層圖書館發展的過程中承擔關鍵責任，尤其在經費和資源方面給予保障，履行應有的責任外，更多的是在政策中體現對基層圖書館發展模式的靈活性和多樣性的支持。為此，首先政策的制定要立足社會發展的需要與基層圖書館的實際情況。要實現政策的指導性，以需求拉動發展，就必須遵循社會發展規律，了解基層圖書館發展實際狀況，并根據他們的變化來隨時調整完善。只有這樣，才能保證政策的正確導向性。例如內源發展理論是一種需求引導型發展，而基層圖書館的發展最終是要滿足基層人民的需求，我們倡導基層人民群眾參與到基層圖書館的建設管理中，相信基層人民有能力提出促進基層圖書館建設的意見及建議，但也要看到基層人民在文化建設過程中的認識的局限性。因此，國家在制定相關規劃政策時，也要考慮到如何提高基層人民的文化素質與信息素養這一基層實際情況。近年來，基層圖書館依托全國文化信息資源共享工程等項目向基層人民提供豐富的文化資源，也起到提升基層人民文化素質的作用，但是如何引導更多的基層人民充分利用這些資源，并將其實施和發展的深刻影響作用于基層圖書館發展還需政策引導與促進，而不是基層圖書館被動跟隨著不同的工程項目需求而不斷變化，忽略了基層圖書館所在區域的發展狀況和基層圖書館的個體發展特征。其次，完善各項政策法規的配套制度。近年來，基層圖書館依靠國家各項文化方針政策促進了事業的發展。但是如果不完善相關政策的配套制度，就會影響政策的實施力度和效果，甚至有的領域和地區無法執行。例如內源發展理論強調基于內部的發展，無論在任何時候，“人”始終是推動圖書館事業發展的源起所在，也是促動圖書館事業不斷煥發活力的關鍵所在。因此，基層圖書館要依靠內部力量發展，必須引進高素質人才。但目前基層圖書館在引進人才方面并沒有太多主動權，人員的引進還是以組織調配為主，甚至成為一些關系戶的收容所和養老之地，圖書館的意愿并未充分體現。加之目前基層圖書館館員普遍素質不高，人才結構不合理，這就讓基層圖書館的發展從內部失去了動力和源泉。因此，國家在制定相關政策時，也應在基層圖書館人員繼續教育和培訓方面給予更多的保障及激勵性措施。同時，以政府的層面，盡快頒布實施圖書館館員職業準入制度，對進入圖書館人員的素質及業務能力有明確的要求，并在人才招聘引進方面給予基層圖書館更多的參與權或獨立決定權，這項配套措施的實施，能推動基層圖書館內部的活力機制不斷衍生并發展，從而促進基層圖書館事業的發展。第三，健全監督監管及考評機制。政策的頒布和實施并不意味著政策的有效落實，只有認真的貫徹執行并產生積極的效果才能體現政策的有效推動作用。因此，對政策的監督監管及考評機制尤為重要。例如內源發展理論強調內外力量相互作用，協調促進，共同發展。因此在政策制定時提出鼓勵引導多方力量參與圖書館建設與管理，并賦予參與力量進入圖書館建設管理的更多層面和領域，真正發揮各方參與力量的優勢。但同時，我們也需要有相應的監督監管機制，來實現參與力量權利的真正落實，否則參與的程度與范圍有可能達不到政策要求或參與機制形同虛設。另外，參與力量責任義務的履行是否有相關的考評制度也值得認真思考。如果參與力量的參與只是敷衍行事，并沒有發揮真正作用，也會影響基層圖書館事業的發展。因此，建立一套科學、規范的監督監管及考評機制，對于政策的真正落實和執行具有十分重要的作用。

2 積極響應國家政策對促進基層圖書館發展的作用

2.1 保障作用

通過健全完善的法制體系來保障圖書館的發展是許多國家采用的重要手段。不管是國家層面的圖書館立法或是其他相關機構頒布的政策法規，內容方面不管是著眼于圖書館事業的整體發展抑或是強調事業某一方面的有效推進，運用各項法規政策使圖書館事業發展得到強有力的保障，已成為國際社會的主要潮流。“要促進基層圖書館事業的可持續發展，政府就要為其運行和發展做出一系列的制度安排，促進與基層圖書館發展相關的政策法律的制定和完善，明確基層圖書館的社會職能和社會地位，保障基層圖書館的合法權益”[17]。我國在大力推進法制化建設，以此來促進圖書館尤其是基層圖書館的發展。從2001年文化部提出啟動《中華人民共和國圖書館法》的立法進程，到2017年十二屆全國人大常委會第三十次會議該法表決通過，并于2018年1月1日起施行；從具有極高權威性，涉及我國政治、經濟、文化等各個領域的五年計劃綱要及政府工作報告，到文化部等部委及其他相關組織機構頒布的計劃綱要及法規標準，這些規劃和方案都為基層圖書館的發展指明了方向，勾畫了藍圖。為基層圖書館的發展提供了強有力的保障和支撐。同時，近年來，我國提出要促進基本公共文化服務標準化、均等化，陸續頒布了如《公共圖書館建設用地指標》《公共圖書館建設標準》《公共圖書館評估標準》《公共圖書館服務規范》《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020)》《社區圖書館服務規范》《圖書館行業條碼》等一系列規范。《全國圖書館標準化工作“十三五”規劃綱要》也提出“通過標準制訂與實施，推動革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區圖書館和基層圖書室公共文化服務效能的快速、科學提升，實現城鄉公共文化服務的一體化運行和各地區公共圖書館的均衡化發展”[18]。這是在基層圖書館發展更加具體的工作層面來提出國家的底線標準，同時也強調因地制宜，發揮地方的積極性。這種標準的保障性將更為具體和直接，從而實現全體公民能大致均等的獲得基本公共文化服務。

2.2 引導作用

國家、相關部委及機構頒布的政策法規具有權威性、強制性、嚴肅性等特征。因此，在各項條文中所體現的對于基層圖書館事業發展方向的定位，有重要的引導作用。它引領著基層圖書館服務內涵與方式的轉變，引領著基層圖書館人工作內涵的改變和業務素質的提升，也引領著基層圖書館事業的轉型與變革，其指導性及前瞻性不言而喻。其次，在各項法規中所體現的對于基層圖書館定位、使命、責任、目標等核心價值觀的闡述，“引導圖書館人將這些理念內化成為自己的職業自覺和對社會的承諾。并基于此價值觀的指導思想去解讀、理解、應用、實施圖書館事業政策，確保圖書館事業的健康穩定發展”[19]。第三，相關政策對基層圖書館職能、服務的界定，也引導著人民群眾和社會各界了解基層圖書館的社會職能和工作情況，從而讓更多的社會力量加入到基層圖書館的建設與管理中，共同促進，協調發展。第四，各項政策法規也引導圖書情報學理論研究的深入。近年來，在各項政策中所體現的城鎮化進程中基層圖書館發展建設研究、標準化視角下基層圖書館發展研究、現代公共文化服務體系中基層圖書館的定位發展都成為學者們的研究重點和熱點。同樣，這些研究成果又成為國家制定和完善相關政策法規的重要參考。這種良性的互動共同促進了基層圖書館事業的發展。

2.3 監督管理作用

政策法規的頒布就意味著強制性和不可侵犯性。即便修訂也需有嚴格規定的程序，而政策法規中涉及的相關單位機構或是目標群體就必須依法而行，照章辦事，否則就會受到相應的制裁與懲罰。這就說明政策法規具有鮮明的監督管理作用。圖書館包括基層圖書館在內，政策法規的這種監督管理作用，同樣表現明顯。從政策規劃的方向引領到標準細則的指標確定，都對基層圖書館的發展提出了具體要求，有部分政策或是一些地方性法規還配套出臺了檢查及考評制度，并將執行情況規定完成期限甚至納入相關評優評先，這種監督和管理的力度就更為突出，也更能推進工作的向前發展。例如，政府對基層圖書館的經費投入是基層圖書館運行的主要來源，《中華人民共和國公共圖書館法》提出圖書館經費要納入本級政府預算，各地方政府也在地方法規中作出相應規定，在2017年的公共圖書館第六次評估定級中，就在各項經費是否納入政府財政預算、年財政撥款總額、年人均文獻購置費、免費開放本地經費到位情況等方面給予專項考核評估。其中，年財政撥款總額為評估定級的必備條件。這體現出了政策法規強有力的監督管理作用。

3 內源發展理論下基層圖書館積極響應國家政策的策略探討

3.1 密切關注，認真領會

內源發展理論強調的是發揮主觀能動性，以內部的力量來推動事物的發展。基層圖書館要依靠并響應國家的各項法規政策，就要密切關注各類信息發布渠道，了解政策的制定頒布動向。以往基層圖書館由于信息閉塞，各類政策、信息無法了解，傳達也比較滯后。但隨著移動互聯網的發展，政府也加強了信息公開力度，信息的獲取途徑不再單一或是被壟斷，信息獲取的頻率也是時時更新，在這樣便利的信息環境下，基層圖書館應有時時關注各項政策頒布的意識和覺悟。同時，對于政策法規的精神和要旨要認真領會，尤其是本地區的各級政府還會根據自身情況下達本地區的執行政策，更需要基層圖書館持續關注和認真領會。尤其近年來，國家重視基層民眾文化生活的豐富和文化資源的提供，從多渠道多角度實施了一系列如鄉鎮綜合文化站、基層綜合性文化服務中心、全國文化信息資源共享工程、數字圖書館推廣工程、公共電子閱覽室建設計劃、國家公共文化服務體系示范區及示范項目等大型的惠民工程。依托這些工程，有的使基層圖書館直接獲得了相應的利好政策、經費、設備等。還有的是需要基層圖書館根據實際情況去申報、申請，這就需要基層圖書館充分領會制度精神，認真學習政策要點，當然，扎實的工作是核心和基礎，如有符合各項政策制度要求的項目就要積極申報，使國家的各項法規政策充分發揮作用，更多的轉化為推動基層圖書館發展的不竭動力。

3.2 積極落實，有效執行

一項政策法規是否能有效發揮作用，關鍵在于落實和執行，如果執行力不夠或是執行效果不好，就會直接影響政策法規所要發揮的作用。“圖書館制度執行是制度執行者依據制度和圖書館現實，運用各種資源和方法，把制度的內容以及精神實質轉化為實際行動的復雜的動態過程和諸活動的總稱”[20]。一項政策制度的有效落實和執行牽涉到諸多的要素。作為基層圖書館來說，政策的落實涉及主管的各級政府、圖書館自身的實際情況、圖書館人的工作能力和業務素質，也涉及落實人員的主觀態度、責任心及方式方法。根據內源理論的要義，應該發揮事物內部“人”的積極主動性，來推動事物的發展。為此，基層圖書館要有效執行各項政策，除了充分發揮與基層圖書館利益相關的主體的作用外，更多的是提高基層圖書館人的業務素質和能力。因為只有能力高、素質好的基層圖書館“人”才會充分領會政策精神，認真落實制度要求，從而使政策制度發揮較好的執行效果，反之，則會出現理解不深入而導致執行有偏差或拖延執行甚至無法執行的不良后果。

3.3 加強思考，善于總結

一項政策的起草、制定和實施總是經過不斷的調研、論證來最終確定的，所以，政策法規的制定總是來源于實踐又指導實踐。基層圖書館是各項政策法規的直接踐行對象，在積極響應、有效執行各項政策的過程中，也應加強思考，在政策的踐行過程中有哪些地方需要改進完善，甚至有哪些地方與實際工作有偏差，在社會與基層圖書館事業發展的過程中，哪些條款已經不符合社會發展的規律和基層人民的需求，需要進行調整，抑或是制定什么樣的政策能有效促進基層圖書館事業的發展等等都是可以認真思考的問題，這也是內源發展理論要義的重要體現。同時，并將這些思考總結出來，成為國家修訂、制定各項政策法規的重要參考，這同樣是積極響應國家政策，推動基層圖書館事業發展的重要表現。基層圖書館一直以來只專注于基礎工作的開展，沒有意識思考總結自身事業發展中的一些問題，尤其近年來，國家對基層文化事業尤為重視，各項文化政策陸續出臺，基層圖書館作為與基層民眾接觸最為直接的公益文化機構，理應在國家政策實施的過程中，逐步建立開展促進自身事業發展的理論思考與總結研究的意識，為國家政策的制定提供一手資料和研究成果，也為自身的發展不懈努力。

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