社會公平的彌散性與公民精神的融合性
——讀《公共行政的精神》的認識和思考

譚振宇

總的來說，公平是公共行政精神的最大彰顯，是公共行政的價值主導，是公共行政的終極目標。但是，從威爾遜的政治—行政的二分開始，直到弗雷德里克森為止，社會公平從來就沒有得到研究者的足夠重視，也未能確定其作為公共行政主導價值的地位，公共性出現了極大的缺失。正是出現了公共性缺失問題，所以以弗雷德里克森為代表的眾多學者開始認真思考在工具哲學和理性經濟人定位籠罩下的以效率和經濟為價值目標的傳統公共行政的未來。

一、在批評中重振公共精神：理解公共性

理解公共行政的公共性是破題的基礎，是進一步論述社會公平價值的基礎。公共一詞起源于古希臘，“希臘人把政治共同體視為公共，所有公民都可以參與這種政治共同體”[1]，這是最本源的公共性定義。然而，近代以來，“公共”一詞的本義喪失了，公民對于最本質的公共性的追求被功利主義蒙蔽了，功利主義逐漸支配著公民的政治生活，天生具有政治本能的公民逐漸發現不能順利實現其追求善意價值的目標。在政治國家的角度上，為了提高效率，節省行政成本，提升公共服務的有效性，政府開展了大規模的市場化改革，市場規則占據主導地位，工具性和效率價值引領著公共管理者，公共性的危機進一步加深了。正是在對傳統重視效率和經濟的公共行政觀和市場化規則主導下的行政改革的批評中，弗雷德里克森重新解構了公共性的本質和內涵，在提出自己的公共性概念之前，他對現有的五種公共性理論做出了梳理和解讀：

第一，多元主義公共觀認為“公共體現在利益集團的相互作用過程之中，公共利益是集團利益相互作用的結果”[2]，但是他認為多元主義公共觀并未對大多數公民的利益作出有效回應，“特別是對于那些在經濟上和政治上處于弱勢的群體，他們的偏好幾乎得不到有效的表達”[3]。第二，公共選擇的公共觀基于理性人的人性假設，用市場規則來反應政治市場上的交易雙方對于公共利益的選擇和消費。他認為這進一步加深了個人主義的價值定位，將利他主義和公共利益排擠到公共之外，使得公共行政成為了私人的而非公共的代表。第三，立法性的公共觀從立法的角度回應了間接民主理論，承認了公共利益可以由選民自主選擇的政治代表所體現。但是他認為“那些相信代表論觀點的人很快就會發現，公民和公民群體經常感覺到他們所選舉的代表并未有效地代表他們的意愿”[4]，現實中選民選舉的代表未能真正成為其利益的代表，反而成為了政治斗爭和大規模利益集團的特殊利益的代表。第四，服務的公共觀將公共視為顧客，管理機構為顧客提供服務的過程及提供的服務本身就是公共的。然而公眾對于公共服務的需求卻遠遠大于供給方的供給，基層組織的供給能力大打折扣，因而也就出現了公共服務的供給不足的問題，導致出現了不足量的公共性的問題。第五，公民的公共觀高度重視公民對于公共行政過程的參與性，極力推崇公民的自主治理機制，它是對原始公共觀的回應。但它卻忽視了建立一種公民自治的政治共同體在當代是不現實的現實條件，因而它也只是形式上的或者是理想化的公共，不是實質和現實的公共。

在對上訴五種觀點的評價中，他認識到了公共性的本質，并設計了公共的構成元素：憲法—法律作為一切行政活動基礎和依據；“品德高尚的公民”—具備樂善好施和愛心的公民和公民精神；“對集體的和非集體的公共的回應”[5]等。

由此可見，弗氏的公共觀是從公共行政的主、客兩個方面來加以界定，從價值及行為兩個維度來加以解釋。即公共行政主體要在法律的規定范圍內行使公共權力，公共行政的客體（公民）要具備高度的自由民主和忠誠之心，也要具有支持公共管理主體開展活動的能力和一定程度自治的能力，在價值上要確定利他而非利己的定位，并要堅信仁愛與公平，在行為上無論政府還是公民都要有共同治理公共事務的協同性。簡言之，“公共既是一種理念也是一種能力”。“作為一種理念，公共意味著所有的人們，為了公共利益，而不是出于個人的或者家庭的目的才走到一起。作為一種能力，公共意味著為了公共利益而在一起工作的積極地、獲取充分信息的能力”[6]。也正是在作為理念和能力的公共觀的前提下，在理念公共和能力公共的分析框架下他開展了對于公共行政精神的論述，并最終將社會公平這種價值推向幕前。

作為理念的公共其實質在于個人具備的公民精神。公民精神是所有人為了公共利益聚集起來的動力，個人的公民精神表現在高度的利他主義和樂善好施精神，是對理想社會和理想治理環境的愿景體現。如果說作為理念的公共是從價值角度來界定的話，那么作為能力的公共就一定要從實現公共利益的具體路徑的角度來分析，也就是說，如何將具備公民精神的個體納入到實現公共利益的具體行動中是作為一種能力的公共所要解決的問題。然而個體無法獨立為實現公益而組織活動。因此，弗氏提出了“作為代表性公民的公共管理者”[7]的論述，作為公共管理者本身其實質就是有良好公民精神的公民。基于此，普通個體的公民精神也就滲透到了公共管理者身上，繼而使公共行政機構具備了公共性。與此同時，具備公民精神的個體不斷地組織起來，形成了社團，推動了第三部門和私營部門對公共精神的追求。因此在公共部門、私營部門和第三部門的互動協作的治理活動中公共精神得以踐行，公共利益得以實現，而這種治理過程和治理能力便是公共性的一種體現。

二、公共行政的精神核心：社會公平

在弗氏看來，公平和公正問題是公共行政的核心議題及討論的重點。那么為什么社會公平能夠成為其第三個價值支柱呢？公共行政的前兩個支柱是什么？在《公共行政的精神》一書的第二部分中弗氏解決了以上問題，并提出了復合型的社會公平理論體系，并依據此理論框架開展了實證研究。

在傳統的公共行政中，效率、經濟是基礎。它在一定程度上回應了社會對于服務的需要，又最大程度地節省了行政的成本。然而，在效率及經濟價值指導下的傳統公共行政的公共特性展現的并不完全。市場化規則的滲入和理性經濟人的價值定位讓公共行政的功能產生了異化，這與實現公共利益的終極目標產生了背離，未能完全回應公眾的公共利益需求。因而，建立在效率與經濟基礎之上的傳統公共行政是有缺陷的，有必要引入社會公平，并將其作為公共行政的規范支柱。

社會公平價值成為第三個規范性理論支柱有著其深刻的理論淵源。“關于公共行政的性質，我們從國外傳統里繼承了兩種普遍觀點：執行社會的公共決定和配置公共資源”[8]。一是公共行政的本質在于執行公共的決定。該觀點凸顯了公共行政的工具性，弱化了人格特征，忽略了自由裁量權問題。二是公共行政的本質在于分配公共資源。分配資源的過程相對于執行決定的過程要更為復雜，必須使得分配者具有較大的自由裁量空間，因而這“一種觀點承認行政自由裁量的模糊性，并且認識到公共管理者需要依賴實體的規范，用以指導他們解釋法律和配置資源這一事實。”[9]顯然，弗氏是站在了分配的立場上提出公平問題的。總的來說，執行常常與效率、價值中立、理性人、非人格化等概念聯系在一起；分配卻與公平、價值規范、不完全理性人、人格化等概念不可分割。對于公共行政而言，執行公共決定和分配公共資源是統一的，不可分割的。因而，效率和公平同樣是統一在公共行政精神體系之內的。雖然，弗氏提倡社會公平，并將其作為公共行政的一個規范支柱，但是他并沒有忽視和排斥公共行政的效率與經濟，不過在他看來，在效率和公平兩者的比較中他仍然對社會公平的價值有所偏重，這是出于糾正傳統公共行政價值偏差和重振社會公平價值理念的原因來加以考慮的。

在論證了自由裁量權是社會公平成為公共行政精神的重要條件之后，弗氏開始構建出自己的一套社會公平復合理論，并以此作為分析框架來進行研究。復合公平理論由以下幾個方面構成：“單純的個人公平”[10]——在一項社會資源的分配上，每一個獨立的個體都有獲得資源的平等機會。“分部化的公平”[11]——在由個人因為共同利益而形成的群體內部的公平，即同類別的人在群體內部獲得、維持資源的公平。“集團公平”[12]——群體與群體之間在社會公共資源的分配上處于平等公平地位，是群體與群體，層次與層次之間的公平。“機會的公平”[13]——在不考慮個體獲得公共資源能力差別的基礎之上的獲得公共資源的可能性上的絕對平等。代際公平——在保證公平價值得以延續的基礎之上對后代責任的承擔。

在理論分析和實證研究中，他討論了社會公平在理論、法律和政策分析中的發展，并且發現社會公平不僅作為一種理論上或法律上的標準，更是作為研究中的一種評價標準和變量。“因為社會公平已經成為政策判斷和公共行動的標準”[14]。社會公平價值的意義不再僅僅局限于理論體系中的規范性支柱，它真正從理論的幕后走向了實踐的前沿，成為了公共行政主體制定政策的衡量標準和進行公行政活動的指導。從理論中掙脫出來的社會公平獲得了實踐價值，獲得了鮮活的生命力，反過來印證了其作為公共行政理論的規范性支柱的合理性，并使社會公平深入到公共行政主體和社會公民的心中，為公共行政注入了公共行政的精神。

三、關于公共行政基礎的思考：公共性與合法性

在公共行政中，公共性、合法性、合理性有著密切的關系。公共性決定了公共行政的本質和目標，合法性保障著公共性的實現并成為了檢驗公共性的標準，合理性是公共行政在追求公共性與具備合法性的工具和手段。總的來說，公共性是其前提，合法性是其基礎，合理性是其手段。

作為公共行政的前提和目標的公共性。公共性的本質是公眾對于公益的追求，倫理上公共表現為公平、正義；在過程上來看是公共權力的運作；在公共部門的運行上，公共性表現為公眾廣泛的參與；從利益和目標的取向上來看，公共性是對公共利益的追求。它是公共行政的目標所在，它決定了公共行政的本質，決定了公共行政活動是一種為實現公共利益價值目標的公共行政，是一種“實現公共的公共行政”。當然，公共行政是否真正實現了公共性的價值目標，其實現的程度如何，這需要一個確切的標準。不僅如此，實現公共性的程度更是直接關系到了它的延續。借此，我們可以來談談公共行政的合法性了。

作為衡量公共行政成效標準的合法性。關于合法性的本質的界定學界似乎并未達成一致，合法性涉及的角度和維度也很多。公共行政的合法性可以界定為其合乎憲法地程度。憲法是人民意志的法律規定，合乎憲法的背后是公共行政合乎公眾的價值的體現，在這一點上公共行政的合法性的含義可以界定為合乎公共行政對公共性的追求。還有人認為合法性是公民無差別的參與政治的過程。一種將公民參與排斥在外的公共行政活動必然得不到公民的支持和擁護，其本身也就不具備繼續延續下去的理由和基礎，從這一點上，我們可以將合法性界定為公民無差別地參與公共行政活動的自由和支持現行活動持續下去的理由和保障。那么從以上兩種合法性的觀點來看，它有兩個方面的含義：一是合法性是衡量公共行政尋求和獲取公共性效果的準則；二是合法性是公民能夠自由無差別地參與公共行政活動并支持公共行政活動持續下去的保障。總的來說，只有一種將公共性視為其根本目標，并切實去實現和維護公共性的公共行政才能得到公眾的認同，才能得以延續，才能具備合法性。那么，公共行政中是如何在確立公共性目標基礎上使公共行政合法化的呢？公共行政的合理性便可以解釋這個問題。下面將來討論將公共性與合法性聯結起來的合理性了。

作為一種聯結公共性與合法性的工具的合理性。首先，我們將合理性界定為一種工具和手段。合理有效乃公共行政追求的目標之一，同樣公道正義也是公共行政的構成要素。但是，公共行政不僅是理念上的，更是在理念價值指導下的一種實踐活動，離開了實踐性的公共行政是不能將公共性目標落實的，也無法獲得公眾的支持。所以，合理性便是這樣一種借以實現公共性和獲取合法性的工具及手段。離開了合理性這個手段的公共性只是理念上的公共而不是實質上的公共，離開了合理性這個手段，目標不能實現，公眾是無法真正擁護和支持現行制度體系的，因而得不到公眾支持的合法性也只是空談。其次，合理性還是一種將公共性和合法性連接起來的中介。合理性是一種工具，它更是一種實踐導向的路徑選擇。正是在公共行政的實踐中將追求公共性視為一種合理的活動，合法性才得以生成。也就是說，合理性是公共行政尋求公共性與具備合法性的手段，只有在堅持追求公共性的條件下提升公共行政的效率，增強公眾獲得感和參與感，公共行政才具有實質合法性。

四、結論：公民精神的融合性與社會公平的彌散性

（一）公民精神具有連接作為理念的公共和作為能力的公共的融合性

弗氏提到的公民精神是指個人具備的一種關注社會公共價值，理解社會政策和理性支持公共行政的理念，具體表現為個人的崇高道德水平、愛國和樂善好施的精神。歸根結底來說，公民精神表現為一種高度的參與性。但是在公民精神和高度參與公共行政之間缺少了一個中介，公共行政只是從價值層面和個人層面展現出來，并未由價值走向行動。然而在個人和價值層面上來講，作為理念的公共是無法同作為能力的公共融合起來的。公民精神卻在借助兩個概念的基礎上將理念的公共和能力的公共融合起來了，使得公共行政從價值走向了實踐。這兩個概念便是“作為代表性公民的公共管理者”和“作為一種治理的公共”。

第一，“作為代表性公民的公共管理者”。這強調公共管理者起初應該是公民，其次才是政府雇用的管理人員。人們對公共管理主體的公民特性的推崇是理解管理主體本質的基礎立場。這也就把視角轉向了公共行政主體內部，依靠公民精神將公民和公共行政主體聯系在一起了。將公民精神滲透到公共行政主體內部是實現能力的公共和理念的公共的融合的第一個基礎。第二，作為一種治理的公共。一種良好的公共行政活動不僅要從價值導向上樹立一個正確的方向，更為重要的是構建一套公共行政機制，并具備一定的能力將社會價值付諸實踐。因而，將能力的公共和理念的公共聯系起來的第二個基礎強調的是，只有實踐中的或者是實現了的價值才具有真正意義。

那么，在具備以上兩個基礎前提下的公民精神是如何將作為一種理念的公共和作為一種能力的公共聯結起來的？實現理念和能力的融合的兩條進路便可以解答這一問題，而這兩條進路的源頭都是公民精神。

首先，第一條進路的邏輯可以表示為：具備公民精神的個人→作為代表性公民的公共管理者→體現公民精神實質的公權力部門→公權力部門為實現公共利益所作出的公共行政活動。首先是具備公民精神的個人將公民精神融合到公共管理者身上，使公權力的執行者具備了公民精神，同時公權力的使用者在互動中將公民精神滲透到公權力部門，繼而具備了公民精神實質的公共部門為回應公民對于公共利益的需求而開展一系列的行政活動，而這種管理活動就是以一種作為能力的公共所體現出來的，但是這種公共管理活動只是作為一種治理的公共的一部分，而不是治理的全部。從第一條進路來看，以個人的公民精神為邏輯起點，逐漸使得公共部門具備了踐行公共的能力，從個人走向了公共部門，從價值走向了行動繼而構成了治理的一部分。

其次，第二條進路的邏輯可以表示為：具備公民精神的個人→具備公民精神的社會團體→體現公民精神實質的非公權力部門→非公權力部門為了回應個人和團體的公共要求而同公權力部門合作開展公共行政活動。同樣的，具備公民精神的個人在社會化互動中，將公民精神融合到了社會組織和第三部門中，從而使社會組織和第三部門具備了回應社會公共利益需求的能力，從而開展了同公權力部門的合作活動。從第二條進路來看，它實現的是公民精神在非公權力部門之間的融合，是從個體到了第三部門，同樣從一種價值和理念進化到了行動和實踐。

綜合來看，第一條進路實現了公共部門在公共性價值指導下的公共行政活動，第二條進路實現了第三部門在公共性指導下的公共行政活動。兩者聯系起來就是一種治理活動，也即是弗氏所提出的作為一種治理的公共。因此，我們可以說公民精神融合的不僅是理念和能力，同樣融合的是價值和行動，這種價值就是公共，這種行動就是治理。

（二）社會公平價值具有在時間、空間和價值維度上的彌散性

社會公平的復合理論體現了公平價值的彌散性。如前所述，該理論包含了單純的個人公平、分部化公平、集團公平和代際公平這幾個方面，我們可以看出社會公平價值在時間維度上和空間維度上以及價值維度上具有彌散性。

首先，社會公平價值具有空間上的彌散性。社會公平的價值理念從個人的公平沿著群體、群體互動、集團、階層互動的路徑擴展到了整個社會。個人公平是這個社會公平的基礎，個人的社會化的互動使得個人公平滲透到了群體之間，群體之間的互動又使群體與群體之間獲得了平等的機會，轉而使得囊括多個群體的集團內部、集團之間獲得了公平，最后在集團的互動中公平價值理念得以彌散到了整個社會。

其次，社會公平價值具有時間上的彌散性。代際公平理論詮釋了社會公平在時間上的彌散性。例如，環境問題就是一種典型的代際公平問題。公共行政主體在制定環境決策時，不僅要考慮到當代環境的發展問題，更要在決策中體現出對下一代的關心和照顧，當代的環境保護責任必須要下一代的管理者和民眾承接起來，當代資源利用上一定要給下一代留出余地。

最后，社會公平價值具有價值上的彌散性。所謂價值上的彌散性，強調了價值偏向的轉換和發展。在弗氏弘揚社會公平價值理念之前，占據主導地位的公共行政精神乃效率和經濟，而弗氏將社會公平價值引入到了公共行政中，并將其作為了公共行政一個規范性支柱。所以，社會公平在價值上的彌散性可以表示為：從效率主導，公平缺失的階段向公平主導，效率弱化的階段再向公平引領，效率支撐的階段轉變。

總的來說，社會公平價值在時間維度、空間維度和價值維度上的彌散性同公共行政的社會公平價值的存在、擴展和延續有著密切的聯系。在價值維度上，社會公平同效率經濟價值一道成為了公共行政的規范性支柱，體現了公平價值存在的合理性；在空間維度上，社會公平價值成為了全體社會成員共同遵守的準則，實現了公平價值在全體成員和全域內的擴展；在時間維度上，社會公平價值將上下兩代人聯結起來，保證了社會公平價值的延續性。

（三）公民精神是推動社會公平價值得以擴展和彌散的動力源頭

社會公平價值理念要獲得生命力的根源有兩個：一是，社會公平價值必須得以擴展，具有廣泛性；二是，社會公平價值必須產生作用，具備實效，價值理念必須從精神一端走向實踐一端。總的來說，社會公平價值必須要廣泛地擴展開來并切實踐行到公共行政的實踐中才能獲得延續的價值。那么，公民精神的融合性是如何推動公平擴展并獲取實踐性的動力的呢？公民精神同社會公平價值之間存在著怎樣的內在邏輯呢？我們可以從兩個方面來加以解答。

首先，公民精神的融合性是社會公平價值在時間、空間和價值維度上擴展的基礎。社會公平價值作為一種指導公共行政的精神，它只有在公民這個載體上才具備不斷擴展的基礎，同時，也只有公民不斷地將這種價值付諸實踐的時候它才能不斷延續下去。所以，公民精神的融合性不僅使得公民具備了一種堅守社會公平的價值理念，并且在公民精神本身所具備的高度參與性的指導下將社會公平價值延續和擴展下去了。這不僅實現了公民同社會公平價值的聯結，更是讓具備公民精神的公民在社會公平價值的指導下將社會公平價值延續下去。

其次，公民精神的融合性是公平價值產生實效的前提。如前所述，公民精神不僅意味著公民具備這樣一種將公平價值延續下去的理念，同時它還具備將公平付諸實踐的能力。正是在公民不斷地參與公共行政活動的過程中，社會公平價值在實踐中獲得了存在的意義，這不僅是它得以保存和延續下去的一種勝利，更是它在實踐一端產生良好作用的體現。

總的來說，公民精神將作為理念的公共和作為能力的公共聯結在一起了，使得公平從價值維度走向了實踐維度，使得理念和能力統一到公共行政中，公共行政也就成為了一項不斷擴展公平理念并堅持在公平價值的驅動和領導下踐行公共的偉大事業。

（四）社會公平價值進一步深化了公民精神的融合性

公民精神之所以能夠將公共從價值一端推向實踐一端不僅依靠的是其本身具備的融合性和連接性，同時也在于外部力量的推動，社會公平價值在空間、實踐和價值維度的擴展成為了進一步深化公民精神的外部動力。同時，社會公平價值在引導公民合理參與公共行政互動中起到了重要的作用，進一步地深化了公民精神的融合。

社會公平價值成為了深化公民精神的外部動力和補充。只有在社會公平價值理念的范圍不斷擴大并內化成為個人和整個公民社會的精神指向的時候，公民精神才有存在的理由和存在的基礎，那么其融合理念和能力的功能才能有效發揮。如果說，社會公平是一種外部鞭策動力的話，那么公民精神便是內生的自律力。良好的公共行政活動，不僅依靠他律來實現外部約束和引導，更需要公共行政活動的主體的自律意識。在公共行政活動中，公平儼然是引導與約束公共行政活動的一種外部力量，那么公民精神便是公共行政主體所具備的一種內部自省力量，在外部他律和內在自律的結合下，公共行政才能在社會公平價值的指導下從價值走向實踐。

綜合來看，社會公平價值在公共行政活動中具有外部他律性，是在外部對公共行政活動的一種矯正和約束。而公民精神便具有一種內在自律性，是在內部對公共行政活動規則的一種遵守和對公平價值的一種擁護。沒有了社會公平價值的指導和外部規制，公民精神也不能有效地發揮出其融合作用，沒有了公民精神的融合作用社會公平價值也就得不到切實的遵守和弘揚。

結語

本文從“公共性”、“公民精神”和“社會公平”的概念入手，分別分析了引入“公共性”概念的背景及其內涵；探究了“社會公平”在公共行政里的支撐地位及其在公共行政實踐中的規范意義；研究了“公民精神”在推動公共性從價值走向實踐的融合作用。通過對以上三個概念的探討，筆者發現“公共性”、“公民精神”與“社會公平”三者在公共行政內有著其內在邏輯：“公共性”同“合理性”、“合法性”一起構成了公共行政地基礎；“社會公平”決定著公共行政的方向；“公民精神”成為了在公平價值引領下的為追求公共性而努力的公共行政活動從價值走向實踐的融合劑。除此之外，筆者發現本文所探討的基于西方語義下的“公民精神”概念和現實情況同我國的具體情況有著一定程度的差別。因此，對于“公民精神”概念的本土化研究以及中西方的比較研究值得人們進一步的思考。●

[1][3][4][5][6][7][8][9][10][11][12][13][14]（美）治.弗雷德里克森.公共行政的精神(學術前沿系列)[M].北京：中國人大出版社，2006.

[2]張康之.論"公共性"及其在公共行政中的實現[J].東南學術，2008，（35）：49-55.