新時(shí)代基層民主選舉與民主治理的均衡發(fā)展
——以四川省基層民主發(fā)展的路徑演化為例

任中平,張露露

(1.西華師范大學(xué) 政治學(xué)研究所,四川 南充637002；2.南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院,天津300350)

1 引言

村民自治是觀察和研究中國(guó)基層民主政治的一扇重要窗口。2018年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)“深化村民自治實(shí)踐。堅(jiān)持自治為基,加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè),健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制”?；厮輾v史,自1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布以來,我國(guó)以村民自治為載體的基層民主已經(jīng)走過了30多年的發(fā)展歷程。村民自治既蓬勃發(fā)展,又在曲折中不斷向前推進(jìn),尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來,諸多條件的變化使村民自治逐漸走進(jìn)了發(fā)展的瓶頸期?！按迕褡灾卧摵稳ズ螐摹庇纱顺蔀榱死_實(shí)務(wù)界的現(xiàn)實(shí)難題,也引發(fā)了一些學(xué)者的激烈爭(zhēng)論。比如,馮仁認(rèn)為城市化進(jìn)程、雙層經(jīng)營(yíng)體制的喪失以及農(nóng)村資源的流失,使村民自治不能解決中國(guó)的“三農(nóng)”問題,因而它存在的意義正在消失[1]。彭大鵬則認(rèn)為村民自治并非已經(jīng)沒有意義了,通過完善村民自治制度并改善其外部環(huán)境,是可以有效發(fā)揮村民自治的作用的[2]。事實(shí)上,村民自治之所以陷入發(fā)展困境并引發(fā)論爭(zhēng),是因?yàn)樗幕A(chǔ)條件已經(jīng)發(fā)生了很大改變。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷,特別是由此帶來的人口流動(dòng)和階層分化問題對(duì)村民自治產(chǎn)生重要影響[3]。

近年來,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展,村民自治賴以生存的社會(huì)基礎(chǔ)也發(fā)生了深刻的改變。一些學(xué)者對(duì)村民自治的發(fā)展提出了許多新見解,這些見解主要集中探討在新的時(shí)代背景下村民自治的社會(huì)條件、動(dòng)力機(jī)制、實(shí)現(xiàn)路徑和發(fā)展方向等方面。一是在社會(huì)條件方面,桂華通過實(shí)證分析指出,加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力是推進(jìn)基層民主有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件[4];肖濱和方木歡認(rèn)為,村民自治的成長(zhǎng)離不開政黨執(zhí)政權(quán)威性、國(guó)家治理有效性和村民自治參與性的“三元統(tǒng)一”[5];馬良燦和黃瑋攀則認(rèn)為,在巨變的鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下,基層治理的主體具有多元化的特征,與之相伴的治理規(guī)則也發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)向[6]。二是在動(dòng)力機(jī)制方面,馬華認(rèn)為,民主的行動(dòng)能力所產(chǎn)生的刺激源,是推動(dòng)民主制度有效運(yùn)行的內(nèi)生動(dòng)力[7]。三是在實(shí)現(xiàn)路徑上,蔣英州提出可以將實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策的信息透明和信息對(duì)稱,作為促進(jìn)基層民主建設(shè)和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的切入點(diǎn)[8];李占賓指出,在社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型變遷的大背景下,法治化是破解基層治理難題的根本路徑[9]。四是在發(fā)展方向上,付建軍通過對(duì)國(guó)外文獻(xiàn)的梳理,指出海外中國(guó)村民自治的研究重心已經(jīng)從民主選舉逐步轉(zhuǎn)向有效治理[10];徐勇認(rèn)為,中國(guó)的基層民主與有效治理不可分離,需要在有效治理的引導(dǎo)下持續(xù)推進(jìn)村民自治的深入發(fā)展[11]。總體而言,這些代表性的觀點(diǎn)是在深刻把握村民自治所處的社會(huì)環(huán)境的基礎(chǔ)上,對(duì)村民自治的發(fā)展作出的理性思考和基本判斷,有助于推動(dòng)村民自治在新的歷史時(shí)期實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展。不過,當(dāng)前關(guān)于基層民主選舉和民主治理關(guān)系的系統(tǒng)性研究明顯不足。

實(shí)際上,我國(guó)的村民自治在發(fā)展過程中先后步入了“重選舉而輕治理”和“重治理而輕選舉”這兩種誤區(qū),在相當(dāng)程度上制約了基層民主的建設(shè)和發(fā)展。具體而言,我國(guó)村民自治在發(fā)展初期的較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),民主選舉單兵突進(jìn),而民主治理跟進(jìn)緩慢,這種重選舉而輕治理的基層民主實(shí)踐使“四個(gè)民主”之間的關(guān)系失衡。近年來,為了應(yīng)對(duì)和解決基層民主實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多問題,民主治理在各地應(yīng)運(yùn)而生并迅速發(fā)展,使基層治理的績(jī)效日益顯現(xiàn)。然而,當(dāng)前的基層民主實(shí)踐中又潛伏著另一種重治理而輕選舉的不良傾向,這同樣不利于基層民主與基層治理的健康發(fā)展。因此,在新時(shí)代的背景下,必須克服“重選舉而輕治理”和“重治理而輕選舉”這兩種不良傾向,在鞏固和提升民主選舉質(zhì)量的基礎(chǔ)上逐步完善民主治理,逐漸形成民主選舉與民主治理均衡發(fā)展的良好態(tài)勢(shì),這樣才有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村基層民主的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展?；诖?我們以被譽(yù)為“中國(guó)基層民主試驗(yàn)田”的四川省為例,通過回顧四川省基層民主發(fā)展的路徑演化過程,探討新時(shí)代基層民主的發(fā)展方向和具體路徑,以供學(xué)人參考。

2 民主選舉的蓬勃興起與曲折演進(jìn)

20世紀(jì)90年代后期以來,由基層群眾首創(chuàng)并得到黨和國(guó)家認(rèn)可的村民自治制度得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。四川省一直走在中國(guó)基層民主建設(shè)的前列,因而被海內(nèi)外媒體譽(yù)為“中國(guó)基層民主的試驗(yàn)田”。總結(jié)起來,四川省的基層民主選舉實(shí)踐經(jīng)歷了先試點(diǎn)后推廣、縱向延伸、橫向拓展、向上突破和發(fā)展步入瓶頸期等幾個(gè)歷史時(shí)期。

2.1 村民自治發(fā)展初期：由個(gè)別試點(diǎn)向全省推行

1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布后,四川省的農(nóng)民群眾與其他各地的一樣,也踏上了基層民主發(fā)展之旅。在具體操作方面,四川省人大、省政府決定先試點(diǎn),成功后再進(jìn)行全面推廣。1988年3月,四川省開始在內(nèi)江市椑木鎮(zhèn)和自貢市榮縣成佳鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。同年4月,四川在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上,又以各縣為基點(diǎn),分別選取若干村進(jìn)行推廣。其中,彭山縣被民政部授予了“全國(guó)村民自治示范縣”的榮譽(yù)稱號(hào)。到了1991年5月,四川開始在全省范圍內(nèi)全面啟動(dòng)村民自治,這樣一來,通過一個(gè)個(gè)“試點(diǎn)”的輻射作用,帶動(dòng)了全省村民自治的蓬勃發(fā)展。

2.2 村民自治縱向延伸：全國(guó)第一次鄉(xiāng)長(zhǎng)直選

在村民自治蓬勃發(fā)展的社會(huì)氛圍中,在1988至1989上半年這段時(shí)間內(nèi),四川省的一些地區(qū),例如達(dá)縣、南充等地區(qū)的部分縣市勇于創(chuàng)新,進(jìn)行了“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)踐探索,掀起了農(nóng)村基層民主發(fā)展的新高潮。1998年底,四川省遂寧市步云鄉(xiāng)進(jìn)行了全國(guó)第一次鄉(xiāng)長(zhǎng)直選。這是我國(guó)基層民主選舉的一個(gè)成功案例,為農(nóng)村基層民主探索了新的發(fā)展空間。此外,在2001年底換屆選舉時(shí),步云鄉(xiāng)又重新對(duì)直選方案進(jìn)行了設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)行法律的對(duì)接。然而,受制于諸多現(xiàn)實(shí)因素,這項(xiàng)改革實(shí)踐到2004年底再次開展時(shí)便終止了,轟動(dòng)一時(shí)的鄉(xiāng)長(zhǎng)直選最終成了“曇花一現(xiàn)”。

2.3 村民自治橫向擴(kuò)展：公推直選村黨支部書記

村民自治的快速發(fā)展,使廣大農(nóng)民提高了民主意識(shí),鍛煉了民主參與能力。1998年3月,四川省委總結(jié)了巴中地區(qū)黨支部公推公選的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提出在全省范圍內(nèi)普遍對(duì)農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人、尤其是對(duì)村支書的選舉要實(shí)行公推公選和公推直選。1999年2月頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》,又為改革村黨支部書記的選任方式提供了文本依據(jù)。成都市新都區(qū)在2004年率先完成了全區(qū)299個(gè)村支部書記的公推直選工作,該年四川全省通過公推直選方式產(chǎn)生的村黨支部書記一共有41 387個(gè),占總數(shù)的74%。到了2005年8月,省委組織部決定,除民族地區(qū)以外,全省各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和街道,以及社區(qū)的黨組織負(fù)責(zé)人,原則上都要按公推直選的方式產(chǎn)生,這有力地推動(dòng)了農(nóng)村基層民主的橫向發(fā)展。

2.4 黨內(nèi)基層民主向上突破：公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記

21世紀(jì)初,在大范圍進(jìn)行“公推公選”村支部書記的浪潮中,四川省先后又在達(dá)縣、南充、巴中、遂寧、眉山等地的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的改革。在2001年底至2002年初舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉中,四川省委組織部鼓勵(lì)各縣選擇三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施公推公選。到2002年初,四川省除了3個(gè)少數(shù)民族自治州外,共公選產(chǎn)生了5 447名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部,占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部總數(shù)的17.5%。到了2004年,又在成都、德陽、遂寧等10個(gè)市州的30個(gè)縣(市、區(qū))中開展了公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的試點(diǎn)工作,直選產(chǎn)生了45名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。隨后,黨的十六屆四中全會(huì)提出要“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉范圍”,于是,四川省委開始全面推行農(nóng)村、社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人直選,提倡事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人直選。到了2005年8月,四川又將這項(xiàng)工作全面推開到全省的18個(gè)市(州)和30個(gè)縣(市、區(qū)),再次掀起了農(nóng)村基層民主發(fā)展的新高潮。

2.5 基層民主選舉發(fā)展步入瓶頸期：難以深化甚至回歸傳統(tǒng)

進(jìn)入21世紀(jì)以來,四川省由村民自治帶動(dòng)的基層民主選舉熱潮遭遇挫折之后,繼而轉(zhuǎn)向黨內(nèi)民主領(lǐng)域?qū)で笮碌陌l(fā)展。2007年,黨的十七大報(bào)告指出要“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍,探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式”,這為基層黨內(nèi)民主選舉提供了持續(xù)發(fā)展的政策空間。在2002到2008年這一時(shí)期,在我國(guó)其他地區(qū)的基層黨內(nèi)民主選舉探索中,比較有名的有山東省乳山市的創(chuàng)新實(shí)踐。山東省乳山市自十六大以來,進(jìn)行了黨代表大會(huì)常任制、直接選舉鎮(zhèn)黨代表以及直接選舉鎮(zhèn)村兩級(jí)基層黨組織負(fù)責(zé)人等創(chuàng)新實(shí)踐,還把公推直選的范圍拓展到了機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、醫(yī)院和社會(huì)組織,形成了全面推進(jìn)黨內(nèi)基層民主的新格局[12]。但值得注意的是,從全國(guó)各地的試點(diǎn)情況來看,這一時(shí)期黨內(nèi)基層民主的制度創(chuàng)新主要集中在民主選舉環(huán)節(jié)。雖然個(gè)別地方在黨內(nèi)民主決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)也進(jìn)行了一些有價(jià)值的試驗(yàn)和探索,但由于推廣范圍有限,制度化水平較低,所以最終造成了黨內(nèi)基層民主改革的“孤島現(xiàn)象”,致使原有的試點(diǎn)難以繼續(xù)深化下去,甚至出現(xiàn)了回歸傳統(tǒng)的跡象。

我國(guó)的基層民主選舉之所以步入發(fā)展的瓶頸期,究其主要原因：一是由于長(zhǎng)達(dá)幾千年的中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中民主基因稀缺,在民主根基薄弱的廣大農(nóng)村地區(qū)開展“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的民主大訓(xùn)練,本身就是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。二是在急速推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中,國(guó)家基于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略考量也決定了基層民主的橫向拓展和縱向延伸局限在一定的社會(huì)范圍內(nèi)。三是現(xiàn)有法律制度對(duì)基層民主發(fā)展的剛性約束也使基層民主的發(fā)展受到了制約,因而由村民自治向上延伸而出現(xiàn)的鄉(xiāng)長(zhǎng)直選只能是“曇花一現(xiàn)”。四是在民主選舉過程中出現(xiàn)的諸如賄選拉票、宗族惡勢(shì)力及村莊其他黑惡勢(shì)力的操縱等種種亂象,也破壞了民主選舉的形象,降低了民主選舉的質(zhì)量。五是自20世紀(jì)90年代末以來,迅猛興起的城市化浪潮對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)烈沖擊,造成了我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)的“空心化”,使基層民主陷入了“無人選舉”的荒涼境地。

綜上可知,四川省的基層民主選舉實(shí)踐,是在改革初期自上而下積極進(jìn)行基層民主實(shí)踐探索的特定社會(huì)條件下,以村民自治為起點(diǎn)而蓬勃興起,迎來了發(fā)展新高潮,然后又因種種條件限制而遭遇挫折,進(jìn)入21世紀(jì)初以后逐漸遇冷并陷入了發(fā)展的瓶頸期。

3 民主治理的應(yīng)運(yùn)而生與創(chuàng)新探索

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化,是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村基層民主從民主選舉走向民主治理的基本動(dòng)因。同時(shí),從基層民主自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯來看,為了深化和鞏固改革開放以來基層民主實(shí)踐的既有成效,逐漸形成基層民主持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì),也迫切要求基層民主的發(fā)展路徑必須實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換,即從民主選舉繼續(xù)推進(jìn)到民主治理。因此,自21世紀(jì)初以來,四川省基層民主建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)也開始從民主選舉向民主治理的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換,并在實(shí)踐中廣泛開展了多種形式的基層治理探索。

3.1 村級(jí)治理：積極探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式

3.1.1 成都市全面構(gòu)建新型村級(jí)治理機(jī)制

2008年,成都市采納了邛崍、彭州、都江堰等地農(nóng)民群眾首創(chuàng)的村民議事會(huì)模式,提出構(gòu)建以村民議事會(huì)為突破點(diǎn)的新型村級(jí)治理機(jī)制。它的基本做法有：一是將村民議事會(huì)分為村、組兩級(jí),組一級(jí)的議事會(huì)成員采用村民直接選舉方式,村一級(jí)的議事會(huì)成員從村民小組議事會(huì)成員中選舉產(chǎn)生,實(shí)行結(jié)構(gòu)席位制。村民議事會(huì)在村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)利,是村級(jí)常設(shè)決策機(jī)構(gòu)。二是村委會(huì)職能被調(diào)整為政府下移公共服務(wù)和社會(huì)管理的承接者,以及村民議事會(huì)和村民(代表)會(huì)議的執(zhí)行者。三是優(yōu)化民主決策機(jī)制、村務(wù)監(jiān)督機(jī)制和集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制等村級(jí)自治運(yùn)行機(jī)制。四是使村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式從決策者、執(zhí)行者變成了領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)督者,從事無巨細(xì)的管理變?yōu)楣芊较?、定?guī)則和加強(qiáng)監(jiān)督。這種實(shí)踐探索較好地解決了由村莊“空心化”帶來的村民自治難落實(shí)的問題,意味著廣大村民收回了原來賦予村委會(huì)的決策權(quán),使廣大村民在村莊公共事務(wù)中真正確立了主體地位。

3.1.2 都江堰市創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)基層社會(huì)治理模式

近年來,都江堰市在農(nóng)村社區(qū)實(shí)行院落自治,并形成了一套有效的基層治理體系。具體來說,一是按50至100戶為單位劃分院落網(wǎng)格。采用就近原則,依托集中居住區(qū)對(duì)散居院落進(jìn)行統(tǒng)一管理。對(duì)整合后在10戶以下的散居點(diǎn),設(shè)置農(nóng)戶互助小組。二是突出群眾主體地位。社區(qū)群眾通過民主選舉成立院落自治管理委員會(huì),以農(nóng)村環(huán)境綜合治理為牽引,強(qiáng)化社區(qū)群眾的主體地位,把群眾組織起來參與農(nóng)村集體公益事業(yè)。三是實(shí)行“院務(wù)公開”,對(duì)社區(qū)干部進(jìn)行作風(fēng)考評(píng),對(duì)住戶衛(wèi)生責(zé)任區(qū)的管理情況進(jìn)行評(píng)比公示,由此增強(qiáng)了農(nóng)村群眾參與社區(qū)治理的責(zé)任感。四是運(yùn)用“四自管理”機(jī)制,即在院落黨小組的指導(dǎo)下按相鄰組合的原則建立院落自治管理委員會(huì),制定院落自治章程,通過召集群眾民主議事,實(shí)現(xiàn)院落居民自治。這種以村落、院落為基本自治單元的創(chuàng)新實(shí)踐,打破了村、組的行政界限,實(shí)現(xiàn)了資源的最優(yōu)組合,促進(jìn)了村民自治的有效落實(shí)。

3.2 協(xié)商治理：大膽創(chuàng)新基層協(xié)商民主制度體系

3.2.1 青白江區(qū)蘆稿村搭建村級(jí)協(xié)商議事平臺(tái)

為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新矛盾和新問題,成都市青白江區(qū)蘆稿村充分發(fā)揮村民議事會(huì)的作用,搭建村民協(xié)商議事平臺(tái),積極推進(jìn)農(nóng)村基層治理模式的轉(zhuǎn)型。一是采用三級(jí)授權(quán),即村民會(huì)議(最高決策機(jī)構(gòu))—村民代表會(huì)議(重要決策機(jī)構(gòu))—村民議事會(huì)(常設(shè)決策機(jī)構(gòu))—村民委員會(huì)(執(zhí)行機(jī)構(gòu)),通過這種逐層授權(quán)的方式來保證村民議事會(huì)權(quán)力來源的合法性。二是創(chuàng)造了“村民議事六步法”,按照議題收集、議題審查、民主討論、結(jié)果公示、執(zhí)行監(jiān)督和評(píng)議整改的流程,完善村民協(xié)商議事的程序。三是抓好黨員關(guān)、感情關(guān)和公開關(guān),促進(jìn)了協(xié)商議事結(jié)果的貫徹落實(shí)。蘆稿村通過這套村級(jí)協(xié)商議事體系,有效地協(xié)調(diào)了各利益主體之間的利益沖突,實(shí)現(xiàn)了村莊公共事務(wù)的民主科學(xué)決策。

3.2.2 彭州市構(gòu)建基層社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度體系

彭州市于2013年3月開始了基層協(xié)商民主的實(shí)踐探索。它的主要做法有：首先,構(gòu)建多層次協(xié)商民主制度體系。以市、鎮(zhèn)、村為基礎(chǔ),搭建了“三級(jí)”聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。在市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),分別依托市社會(huì)協(xié)商對(duì)話聯(lián)席會(huì)議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)等社會(huì)協(xié)商對(duì)話平臺(tái),來處理基層社會(huì)中面臨的突出問題。在村一級(jí),以村民議事會(huì)為對(duì)話機(jī)制,增加協(xié)商功能,強(qiáng)調(diào)會(huì)前、會(huì)中和會(huì)后協(xié)商,強(qiáng)調(diào)會(huì)后監(jiān)督。其次,構(gòu)建6項(xiàng)有序運(yùn)行機(jī)制,即議題征集機(jī)制、議題審查機(jī)制、成果應(yīng)用機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、信息交流機(jī)制及考核評(píng)價(jià)機(jī)制。它的意義體現(xiàn)在：一是彌補(bǔ)了現(xiàn)有協(xié)商制度在村與區(qū)縣之間存在的空白,從而構(gòu)成了覆蓋全部基層社會(huì)的民主協(xié)商對(duì)話制度體系;二是滿足了廣大基層群眾要求開展協(xié)商對(duì)話、參與各項(xiàng)公共事務(wù)的迫切愿望;三是采用科學(xué)嚴(yán)密的程序規(guī)范,以基層協(xié)商對(duì)話平臺(tái)為載體,將日益增多的社會(huì)矛盾化解在基層,解決了社會(huì)治理重心下沉的問題,維護(hù)了基層社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

總之,近十多年來,“民主治理”與“民主選舉”成為基層民主領(lǐng)域內(nèi)不可或缺的關(guān)鍵詞。豐富多樣的民主治理機(jī)制和治理形式,在表達(dá)民意、保障民生、維護(hù)和增進(jìn)基層群眾根本利益方面發(fā)揮了很大實(shí)效,為我國(guó)基層民主的縱深發(fā)展注入了新的生機(jī)與活力。

4 從民主選舉到民主治理：我國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展歷程反思

四川省基層民主建設(shè)和發(fā)展的歷程及其路徑演化,是中國(guó)基層民主發(fā)展的一個(gè)縮影。在多種因素共同作用的下,21世紀(jì)初以來農(nóng)村基層民主制度的重心逐漸從“民主選舉”轉(zhuǎn)向“民主治理”?？v觀我國(guó)農(nóng)村基層民主的整個(gè)發(fā)展進(jìn)程,它曾相繼出現(xiàn)過兩種不良傾向,致使民主選舉與民主治理處于失衡狀態(tài)。

4.1 兩種不良傾向

4.1.1 重選舉而輕治理

回顧改革開放以來我國(guó)基層民主的發(fā)展歷程,首先是在民主選舉這一環(huán)節(jié)取得了突破,從而使村民自治在全國(guó)廣大農(nóng)村得到了迅猛發(fā)展。但由于民主自身的成長(zhǎng)邏輯以及其他諸多條件所限,村民自治實(shí)踐在起初很長(zhǎng)一段時(shí)期主要是重選舉而輕治理,即把整個(gè)工作重點(diǎn)都放在民主選舉上面。在學(xué)術(shù)界,圍繞著民主選舉的相關(guān)研究成果也“汗牛充棟”,學(xué)者們主要從縣鄉(xiāng)政權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)民主選舉的影響、村莊選舉的績(jī)效和制度建設(shè)等方面對(duì)民主選舉展開分析。但不論是在實(shí)踐中還是在學(xué)術(shù)取向上,人們對(duì)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等后續(xù)環(huán)節(jié)的關(guān)注遠(yuǎn)不能與民主選舉相匹配,他們對(duì)民主選舉的印象如此深刻,以致于許多人都將村民自治直接等同于“民主選舉”,把各項(xiàng)民主權(quán)利都?xì)w結(jié)于一紙選票上。這種重選舉而輕治理的傾向?qū)嶋H上并不利于基層民主的持續(xù)發(fā)展。例如在一些農(nóng)村地區(qū),承載著村民各項(xiàng)民主權(quán)益的“選票”異化成權(quán)力爭(zhēng)奪的關(guān)鍵。手持選票的一些村民變成了賣方,而為了贏得競(jìng)選的村民成了買方,賄選拉票由此在村莊換屆選舉的政治舞臺(tái)上頻頻上演,成了基層民主選舉中最大的亂象。

4.1.2 重治理而輕選舉

進(jìn)入21世紀(jì)以來,錯(cuò)綜復(fù)雜的利益沖突和社會(huì)矛盾,使健全基層治理體系并提升基層治理能力顯得尤為迫切,由民主選舉轉(zhuǎn)向民主治理也成為農(nóng)村基層民主發(fā)展的必然趨勢(shì)。協(xié)商治理因能更好地協(xié)調(diào)與整合諸多復(fù)雜的利益關(guān)系,而成為民主治理的一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。以鄉(xiāng)村治理為基本內(nèi)容的實(shí)踐探索也蓬勃發(fā)展,并在相關(guān)學(xué)術(shù)成果中得到了具體體現(xiàn)。例如,在CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)中對(duì)“村民自治”和“鄉(xiāng)村治理”的中文相關(guān)文獻(xiàn)量進(jìn)行比較,我們可以發(fā)現(xiàn)：“村民自治”在2008年達(dá)到最大峰值后,近10年整體呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì);相反,“鄉(xiāng)村治理”自1990年以來一直處于上升趨勢(shì),并且在2013年發(fā)文量突增,2015年與“村民自治”發(fā)文量持平,2016年以來超越“村民自治”并呈直線上升趨勢(shì)。村民自治的“冷”與鄉(xiāng)村治理的“熱”,從一個(gè)側(cè)面反映出“重治理而輕選舉”的研究取向和實(shí)踐樣態(tài)。尤其值得注意的是,正因?yàn)槊裰鬟x舉因自身存在著“賄選”等痼疾,再加上一些人故意抬高治理而貶低選舉,借口以往民主選舉存在的某些問題全盤否定民主選舉的意義和價(jià)值,從而形成了民主選舉和基層治理之間新的失衡。例如,在當(dāng)前的農(nóng)村治理中,一些村干部一味地追求所謂的治理效率,單靠自上而下的行政命令來強(qiáng)推工作,缺乏民主精神和民主作風(fēng),導(dǎo)致一些地方官僚主義和形式主義盛行。從根源上講,這種只對(duì)上服從而不對(duì)下負(fù)責(zé)的行為,完全背離了“誰授權(quán)向誰負(fù)責(zé)”的政治學(xué)公理,忘記了自己的權(quán)力來源于村民的民主選舉,應(yīng)當(dāng)為村民服務(wù)的根本,令基層群眾深惡痛絕。因此,一味地追求治理的績(jī)效而忽視選舉的根本意義,也會(huì)造成基層社會(huì)難以實(shí)現(xiàn)良善治理。

4.2 民主選舉與民主治理的關(guān)系

對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層民主的發(fā)展歷程進(jìn)行考察和反思,我們認(rèn)為,民主選舉和民主治理并非是對(duì)立關(guān)系,而是密不可分的,兩者具有內(nèi)在邏輯一致性。民主選舉是民主治理的前提和基礎(chǔ),而民主治理是民主選舉的深化和保障,民主選舉和民主治理應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

4.2.1 民主選舉是民主治理的前提和基礎(chǔ)

21世紀(jì)以來,我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)和發(fā)展的路徑已逐漸由“民主選舉”向“民主治理”轉(zhuǎn)換,但這并非意味著要硬生生地割裂二者的關(guān)系,也并非一味著貶低或否定民主選舉的意義和價(jià)值。這是因?yàn)?我國(guó)農(nóng)村基層民主的核心內(nèi)容并沒有改變,要深入推動(dòng)它的建設(shè)和發(fā)展必須以深化農(nóng)村民主選舉為首要環(huán)節(jié)。也就是說,民主選舉的質(zhì)量直接關(guān)乎民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的運(yùn)行效果。民主選舉并非是民主治理的天然對(duì)立物,恰恰相反,它作為民主治理的前提和基礎(chǔ),是民主治理生長(zhǎng)發(fā)育必不可少的現(xiàn)實(shí)條件,民主選舉的質(zhì)量直接決定著民主治理的實(shí)現(xiàn)程度。30多年來我國(guó)村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分表明,凡是農(nóng)村基層民主選舉搞得好的地方,往往帶來當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。這是因?yàn)?由于嚴(yán)格實(shí)行了民主選舉制度,通過競(jìng)選、民主投票、監(jiān)督和罷免等環(huán)節(jié)所構(gòu)成的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和制約機(jī)制,使一大批有文化、懂技術(shù)、富于開拓創(chuàng)造精神的農(nóng)村青年人才脫穎而出,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展提供了合格的帶頭人,從而極大地改善了村莊的治理狀態(tài)。

4.2.2 民主治理是民主選舉的深化和保障

民主治理的應(yīng)時(shí)而生和蓬勃發(fā)展本身即是對(duì)“重選舉輕治理”這種民主失衡狀態(tài)的一定矯正,但隨著基層治理績(jī)效的日益顯現(xiàn),一些人對(duì)基層治理的過度熱捧和對(duì)民主選舉的有意打壓,造成了“矯枉過正”,出現(xiàn)了“重治理而輕民主”的新的失衡狀態(tài)。其重要原因就在于他們并沒有真正意識(shí)到民主治理實(shí)質(zhì)上是對(duì)民主選舉的進(jìn)一步深化和保障。也就是說,首先,民主治理不僅要建構(gòu)于“民主選舉”這一特定的基礎(chǔ)之上,而且還要有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等一系列制度作為保障,才能真正實(shí)現(xiàn)廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次,其他“三個(gè)民主”的發(fā)展?fàn)顩r,也是決定基層民主質(zhì)量和水平的關(guān)鍵因素。只有在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等后續(xù)環(huán)節(jié)上把基層民主真正做好做實(shí),才能真正使基層社會(huì)的治理能力逐漸得到提升,進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)更高水平的民主選舉創(chuàng)造良好的社會(huì)條件。最后,民主治理的效能也是對(duì)民主選舉質(zhì)量的一種實(shí)踐檢驗(yàn)。例如,成功當(dāng)選的村干部要想兌現(xiàn)競(jìng)選承諾或謀求連任,就必須在隨后的決策、管理和監(jiān)督等治理環(huán)節(jié)中施展才能,并在實(shí)踐中逐步提升對(duì)村莊集體事務(wù)的治理能力。因此,民主治理是民主選舉的進(jìn)一步深化和保障。

4.2.3 民主選舉和民主治理必須實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展

民主選舉和民主治理是發(fā)展基層民主政治的基本方式,在基層民主實(shí)踐中都發(fā)揮著重要作用,二者之間是無可替代、不可或缺的。一方面,離開了民主選舉這一前提和基礎(chǔ),就不能選舉出真正代表最廣大群眾根本利益的代言人,就極易使群眾的公共利益為私利集團(tuán)所攫取。特別是在當(dāng)前社會(huì)矛盾交織疊加的新時(shí)期,基層治理中存在著諸多問題,內(nèi)在要求必須發(fā)揮基層群眾的主動(dòng)性和積極性,提高民主選舉質(zhì)量。因此,不論民主治理的效果如何好,一旦脫離了維護(hù)群眾切身利益這一根本,任何民主治理都將難以達(dá)到良善結(jié)果。另一方面,離開了民主治理,民主選舉的意義便大打折扣,或只能淪為一種形式民主。民主治理是民主選舉的基本保障,只有實(shí)現(xiàn)良好的治理,為人民謀利的承諾才能得以實(shí)現(xiàn),為人民服務(wù)的宗旨才能得到體現(xiàn)。民主治理又是進(jìn)一步深化民主選舉的重要方式,用治理成效來檢驗(yàn)村干部的實(shí)際治理能力,使以假承諾騙選票的企圖不攻自破,倒逼民主選舉過程的規(guī)范和完善,擠壓賄選拉票的社會(huì)空間,使基層群眾當(dāng)家作主的權(quán)利得到真正實(shí)現(xiàn)。由此可見,二者各有長(zhǎng)短利弊,需要相互補(bǔ)充、相互結(jié)合。只有將民主選舉和民主治理有機(jī)結(jié)合起來,形成完整的基層民主運(yùn)作過程,才更有利于基層民主的健康發(fā)展。因此,新時(shí)代深入推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè),必須實(shí)現(xiàn)民主選舉與民主治理的均衡發(fā)展。

5 基層民主選舉與民主治理實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的路徑選擇

當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村基層民主的宏觀環(huán)境和時(shí)空條件發(fā)生了很大改變。新時(shí)代要深化我國(guó)農(nóng)村基層民主的發(fā)展,就必須解決民主選舉與民主治理之間的脫節(jié)和失衡問題,著力推動(dòng)兩者的均衡發(fā)展。

5.1 發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

我國(guó)農(nóng)村基層民主的深化發(fā)展離不開一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的農(nóng)村基層黨組織。農(nóng)村基層黨組織不僅是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),也是推動(dòng)農(nóng)村民主選舉和民主治理均衡發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心。一方面,在民主選舉環(huán)節(jié),一是確?；鶎狱h內(nèi)民主選舉的有效落實(shí)。農(nóng)村基層黨內(nèi)民主選舉,事關(guān)農(nóng)村黨員選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度,也是農(nóng)村基層黨組織選拔人才的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有將真正德才兼?zhèn)涞木⑦x拔出來,使其施展才智,釋放創(chuàng)新潛能,才能為提升農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力夯實(shí)基礎(chǔ)。二是發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織對(duì)村民民主選舉過程的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督功能。重點(diǎn)對(duì)候選人進(jìn)行資格審查,確保民主選舉程序規(guī)范,確保民主選舉結(jié)果真實(shí),防止村莊黑惡勢(shì)力對(duì)民主選舉進(jìn)行操縱等,強(qiáng)化對(duì)民主選舉過程的全程監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo),提高村民民主選舉的有效性。另一方面,在民主治理過程中,一是切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村黨員先鋒模范帶頭作用。農(nóng)村黨員領(lǐng)導(dǎo)干部需從根本上克服專斷思維,改變專斷作風(fēng),強(qiáng)化民主意識(shí)和服務(wù)精神,提高為群眾謀利的能力。農(nóng)村黨員也需自覺做到自我凈化、自我教育和自我提高,杜絕紀(jì)律渙散和慵懶無為等不良作風(fēng),在為群眾辦實(shí)事的過程中作出表率。二是農(nóng)村基層黨組織需堅(jiān)持群眾路線,多傾聽群眾的心愿和呼聲。農(nóng)村黨員主動(dòng)深入到群眾中,將他們的意愿和建議及時(shí)反饋給黨組織,著力解決他們?cè)谏a(chǎn)生活中面臨的實(shí)際困難。如此,將黨的意志和領(lǐng)導(dǎo)始終貫行到民主選舉和民主治理過程中來,引領(lǐng)基層民主,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織與基層民主建設(shè)的良性互動(dòng),將有助于民主選舉和民主治理的均衡發(fā)展。

5.2 提高農(nóng)村公共物品的供給能力

當(dāng)前在我國(guó)中西部地區(qū)的部分村莊,大量村民外出務(wù)工使村莊處于“空心化”狀態(tài),使村民自治陷入無人選舉和無人治理的“空轉(zhuǎn)”境地。一個(gè)重要原因在于村集體經(jīng)濟(jì)的匱乏。薄弱的村集體經(jīng)濟(jì)因不能給村民帶來經(jīng)濟(jì)效益,既加重了村民對(duì)公共事務(wù)的漠不關(guān)心,也直接降低了村莊提供公共設(shè)施和公共服務(wù)的能力。即便村民通過戶代表制或村民議事會(huì)等折中做法實(shí)現(xiàn)了民主選舉,但“沒錢辦事,無事可做”的村莊現(xiàn)實(shí)也造成了村民在后續(xù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督過程中的權(quán)利虛置。因此,加大對(duì)村莊資金投入以提高農(nóng)村公共物品供給能力,是推動(dòng)基層民主選舉和民主治理均衡發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略之一。成都市為應(yīng)對(duì)村莊空心化,著力破除城鄉(xiāng)二元體制,率先將“村”納入財(cái)政預(yù)算,由此掀開了村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革的序幕：以經(jīng)費(fèi)保障,實(shí)現(xiàn)“財(cái)政下鄉(xiāng)”,又以民主管理推動(dòng)農(nóng)民做主,構(gòu)建了二者的相互促進(jìn)格局。2009年和2010年市縣財(cái)政的投入總計(jì)突破14億元,每村每年不少于20萬元,且增長(zhǎng)幅度高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。這些資金主要用于農(nóng)村組道、水利設(shè)施及干渠整治改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),初步改善了部分村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)供給不足的局面[13]。這項(xiàng)改革不僅使廣大村民增加了對(duì)民主選舉的關(guān)注度,也提高了他們對(duì)民主治理事務(wù)的參與度。因此,在條件允許的村莊里,可以借鑒這種將民主進(jìn)步與民生改善有效地結(jié)合起來的做法,促進(jìn)農(nóng)村治理和村民生活的雙重改善,從而推動(dòng)民主選舉和民主治理的均衡發(fā)展。

5.3 深化農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)

基層協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的基本內(nèi)容,也是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要組成部分。在農(nóng)村社會(huì)中,發(fā)揮基層協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),將它貫穿于基層民主運(yùn)行過程的始終。具體來說,在民主選舉環(huán)節(jié),廣大群眾是選舉過程的參與者,也是協(xié)商主體之一。民主選舉中的協(xié)商民主就是為候選人和廣大群眾創(chuàng)造直接溝通的機(jī)會(huì),使候選人的想法和承諾以及群眾的意愿和訴求通過協(xié)商對(duì)話的形式予以及時(shí)傳遞,建立起候選人與群眾之間的利益互存關(guān)系。這種利益互存關(guān)系不僅使候選人成為真正的群眾利益代言人,也能夠激發(fā)廣大群眾參與民主選舉的主動(dòng)性和積極性,在一定程度上還能避免賄選等不法行為的產(chǎn)生。在民主治理環(huán)節(jié),基層協(xié)商民主鼓勵(lì)基層群眾對(duì)利益代言人的行為進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督。在民主決策中,理性的溝通以及構(gòu)建平等的機(jī)會(huì)來表達(dá)利益訴求,既可以擴(kuò)大基層群眾的政治參與度,也有助于轉(zhuǎn)變“領(lǐng)導(dǎo)拍板決定”的傳統(tǒng)決策方式,從而避免了在民主決策環(huán)節(jié)產(chǎn)生非理性的政治產(chǎn)品。在民主管理中,基層群眾與利益代言人之間形成互相理解、包容和善于妥協(xié)的關(guān)系來促進(jìn)治理良善。在民主監(jiān)督中,各方參與主體增強(qiáng)程序意識(shí)和規(guī)則意識(shí),通過說理、質(zhì)詢和舉證等方式來促進(jìn)信息的透明公開,以取得共識(shí),實(shí)現(xiàn)共贏。如此,將基層協(xié)商民主貫穿到民主選舉和民主治理的過程中,才能發(fā)揮協(xié)商民主在基層民主運(yùn)行過程中形成合意和增進(jìn)公益的優(yōu)越性?？傊?深化農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè),也是新時(shí)代促進(jìn)基層民主選舉和民主治理均衡發(fā)展的有效策略,由此來切實(shí)保障人民群眾對(duì)基層事務(wù)的選舉權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),真正做到還權(quán)于民。

6 結(jié)論

四川作為中國(guó)基層民主政治實(shí)踐的試驗(yàn)田,相繼開出了全國(guó)第一次鄉(xiāng)長(zhǎng)直選、公推直選村黨支部書記以及公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記等基層民主之花,也積極探索了多種多樣基層治理的豐富經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐模式。總體而言,通過幾十年的曲折發(fā)展和探索,我國(guó)基層民主的發(fā)展路徑實(shí)現(xiàn)了由民主選舉向民主治理的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換。新時(shí)代深化我國(guó)基層民主建設(shè)必須要實(shí)現(xiàn)民主選舉與民主治理的均衡發(fā)展,才能走出“重選舉而輕治理”和“重治理而輕選舉”這兩種誤區(qū)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào),國(guó)家的政治制度不僅要堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā),還要“把握現(xiàn)實(shí)要求、著眼解決現(xiàn)實(shí)問題,不能割斷歷史,不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’”[14]285-286。因此,在新時(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中,如何在歷史延續(xù)性的視角下,使農(nóng)民特別是鄉(xiāng)村精英在基層民主發(fā)展過程中扮演更好的角色,以及如何精準(zhǔn)把握基層組織的行動(dòng)邏輯來促進(jìn)農(nóng)村黨內(nèi)民主選舉和民主治理的均衡發(fā)展等,是值得進(jìn)一步深入研究的重要課題。