社區服務精準化的實踐困境與實現機制

張貴群

(中共重慶市委黨校公共管理學教研部,重慶400041)

習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時強調：“社會治理的重心必須落到城鄉社區,社區服務和管理能力強了,社會治理的基礎就實了。要深入調研治理體制問題,深化拓展網格化管理,盡可能把資源、服務、管理放到基層,使基層有職有權有物,更好為群眾提供精準有效的服務和管理?！盵1]這無疑為社會治理精細化背景下的社區治理和公共服務創新指明了道路,即按照“寓管理于服務之中,在服務中實現管理,在管理中提升服務”的要求,通過提高社區服務的精準化水平,實現公共服務資源的優化配置和高效利用,以更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

1 研究緣起

社區服務精準化的理念一經提出就受到了社會各界的廣泛認同,不少地方也在相關領域進行了有益的探索,并取得了積極的進展,得到了當地居民的認可和支持,其中一些做法甚至已經在一定范圍內產生了較大反響。然而,從理論與實踐的關系來看,對于社區公共服務供給創新的理論研究卻在一定程度上滯后于社區服務精準供給的實踐探索。當前,相關研究主要集中在以下幾個方面：一是社區服務的功能定位研究,將改善社區服務作為推進社區建設、實現城鄉基本公共服務均等化的有效途徑[2];二是社區服務供給主體及其關系研究,以治理理論為分析框架,探討政府、市場、社會、公眾等多元主體在社區服務供給體系中的職能與作用[3];三是社區服務供給方式創新研究,主張以社區居民的現實需求為導向,強調通過現代信息技術的運用,打造智慧社區,提高社區服務的供給效率[4];四是針對特定地區、特定對象、特定內容的社區服務展開的具體研究[5]。

總體來說,關于社區服務的研究形成了較為豐富的思想和成果,為進一步研究奠定了基礎。但是,已有研究也存在一些薄弱環節,例如從精準供給的角度探討社區服務創新的系統分析比較少見,為數不多的關于社區服務精準供給的研究也主要側重技術理性,強調信息技術的運用,對社區服務精準化的內在機理和實現機制的深入探討還不夠,對于社區服務精準化實踐工作的支持和指導作用還有待強化。因此,本文將社區服務的供給創新置于供給側改革的視域下,從價值理性、制度理性、技術理性等多維度探析社區服務精準化的內在機理和實現機制,以期為推動我國城鄉社區服務精準化進程提供新的思路。

2 社區服務精準化的基本內涵與現實意義

隨著全球化、工業化、城鎮化、市場化、信息化進程的加快,我國社會發生了劇烈變化,以“單位”為基本元素的社會管理和公共服務事項逐漸向城鄉社區匯集,城鄉社區日益成為居民生產生活需求的聚焦點和黨在基層執政的支撐點。在這一過程中,越來越多的“單位人”轉為“社會人”,社會分化日益加深[6],社區居民群眾的物質、文化需求呈現出個性化、多樣化的趨勢,給社區治理和社區服務提出了新的更高的要求。為應對這一挑戰,以黨和政府為代表的多元社會治理主體需要摒棄過去那種籠統、模糊的“一刀切”式的簡單做法,不斷拓展社會治理和公共服務創新工作的廣度和深度,進一步提升社會治理和公共服務的精細化水平。社區服務精準化正是社區服務創新對這一時代要求的積極回應。

2.1 社區服務精準化的基本內涵

如張成福教授所言,離開基本價值的判斷和引導,公共管理將成為缺乏靈魂的盲動[7]19。如果忽略社區公共服務創新的基本價值選擇問題,單純追求工具理性,為創新而創新,為運用現代信息技術而運用現代信息技術,將使公共服務創新喪失本來的意義。因此,在對社區服務精準化的實現機制展開實質性討論之前,有必要厘清社區服務精準化的基本內涵及價值導向。

社區服務精準化是指社區服務供給模式的創新和轉變,即由過去粗放型、指令式的社區服務模式轉向集約型、精細化的社區服務模式。它要求以政府為代表的社區服務供給主體切實轉變服務理念,及時關注社區居民對于社區服務的需求變化,以社區居民的服務需求為導向,以社區服務的可持續發展為目標,通過優化安排社區服務順序、科學設計社區服務項目、高效整合社區服務資源、持續改進社區服務手段、逐步豐富社區服務內容、嚴格規范社區服務管理,推進社區服務的供給改革,增加社區公共產品與服務的有效供給,避免社區服務供需之間的錯配,切實提高社區居民對于社區服務的滿意度和在社區生活的幸福感。

社區服務精準化并非簡單的社區服務組織結構重組或機構精簡,也不是單純的全面質量管理或者現代信息技術的運用,而是一種全新的以“服務鏈”作為紐帶的政府、市場、社會、社區居民等多元主體共同參與的社區服務創新,這種創新包含了一系列基本理念和價值追求的變化,是對社區服務主體、服務內容、服務方式、服務流程等進行的全方位的再思考和整體性的再設計,通過社區服務需求的精確識別、社區服務規劃的精心制定、社區服務產品的精益生產、社區服務內容的精準供給、社區服務過程的精細管理,形成社區服務決策、執行、監督的有機聯系和協作互動,以適應社區居民對于社區服務需求的變化[8]。

2.2 社區服務精準化的現實意義

本質上而言,社區服務精準化并非為了迎合某些理論而人為提出的時髦詞匯,相反,社區服務精準化的提出反映了時代發展和社會進步的現實需要,以精準化為取向推進社區服務供給方式的創新具有深刻的理論基礎和現實依據。

首先,社區服務精準化是加強和創新社會治理、推進社會治理精細化的核心要義。黨的十八屆三中全會提出“改進社會治理方式,創新社會治理體制”,黨的十八屆五中全會進一步提出要“加強和創新社會治理,推進社會治理精細化,構建全民共建共享的社會治理格局”。從“社會管理”向“社會治理”的理念轉變和從“改進社會治理方式”向“推進社會治理精細化”的思路演進,一方面,反映出我們黨對共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律認識的深化;另一方面,體現了新時期加強和創新社會治理工作所面臨的更高標準和更嚴要求。換言之,推進社會治理精細化乃是社會治理現代化的必由之路。在現代社會治理體系中,社區作為基層社會的基本單元和社會治理的主要載體,其治理狀況直接反映了一個社會的治理質量和水平。這也意味著,推進社會治理精細化必然要求把社會治理的重心落實到城鄉社區層面,進一步加強和完善基層社會治理和公共服務體系,強化城鄉社區自治和服務功能。

其次,社區服務精準化是實現基本公共服務均等化、更好地保障和改善民生的有效途徑。習近平總書記指出：“保障和改善民生是一項長期工作,沒有終點,只有連續不斷的起點?！盵9]自黨的十六屆六中全會首次明確提出要實現城鄉基本公共服務均等化的發展目標以來,《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》進一步提出了“十三五”期間基本公共服務均等化的主要目標,即“到2020年,基本公共服務體系更加完善,體制機制更加健全,在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等方面持續取得新進展,基本公共服務均等化總體實現”。可見,以公共服務創新來保障和改善民生是一個不斷向前發展的過程,經濟社會的進步一方面為公共服務的發展提供堅實的基礎,另一方面也對公共服務質量和水平的提升提出了更高標準。從現實情況看,作為公共服務的重要組成部分,當前我國社區服務在均等化方面還面臨一系列問題,農村社區服務無論是在種類和規模方面,還是在質量和效率方面,與城市社區服務相比都存在明顯差距。要改變這一現狀,實現城鄉社區服務均等化的目標,依然采取大水漫灌、平均施力的方式顯然不行,需要對社區服務結構和服務方式做出必要的調整和改變。精準化的供給方式無疑有助于這一目標的實現,通過提高社區服務的針對性,彌補社區服務的薄弱環節,最終達到均衡發展的狀態。

再次,社區服務精準化是建設人民滿意的服務型政府、實現共建共享發展的本質要求。近年來,中央和地方各級政府高度重視民生保障和改善工作,在相關領域的財政支出也在逐年增加。統計數據顯示,國家在教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障等核心民生領域的支出從2007年的14 560億元上升到2016年的69 440億元,占財政支出比重也從29.25%上升到36.97%[10]。河北省更是自2015年以來就將財政支出的八成都用于公共服務和民生保障領域[11]。與此同時,也應看到,一方面,隨著我國經濟發展進入新常態,經濟增速放緩成為必然,持續大幅增加財政公共服務投入的空間有限,單純依靠政府加大財政支出規模來改善社區服務供給將面臨資金瓶頸;另一方面,隨著人們對公共產品和服務需求的個性化、差異化特征日益凸顯,僅靠增加投入、擴大規模而不注重以需求為導向優化社區服務供給結構的話,將難以帶來公眾對社區服務乃至服務型政府建設滿意度的持續提升[12]。因此,要把“人民滿意”作為新時期建設服務型政府的核心指向和動力來源,把共享作為發展的出發點和落腳點,積極順應人民群眾對美好生活的向往,優化服務結構,豐富服務內容,努力實現發展成果由全體人民共享。

最后,社區服務精準化是推進供給側結構性改革、創新社區服務供給方式的必然選擇。習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上指出,從解決好人民群眾普遍關心的突出問題出發推進全面小康社會建設,符合推進供給側結構性改革的要求,有利于創造新的增長點、提高長期增長潛力,而新的增長點就蘊含在解決好人民群眾普遍關心的突出問題當中[13]?？梢?當前我國正在積極推進的供給側結構性改革與社區服務創新之間存在著密切的聯系。一方面,供給側結構性改革內含創新社區服務的要求,其五大任務之一的“補短板”重點就是要補公共服務的短板,而社區服務作為公共服務短板中的短板,更是迫切需要得以改善;另一方面,社區服務創新自身也有供給側結構性改革的要求,在現實中社區服務供需錯配和結構失衡的問題廣泛存在,一些對居民生產、生活具有重要影響的社區服務仍顯短缺,同時還有一些脫離群眾需求的“政績工程”“形象工程”導致本就緊張的社區服務資源被閑置和浪費。因此,在社區服務資源有限、服務總量短期內難有大的提升的情況下,社區服務供給創新的著力點除了要在量的方面進一步挖掘潛能、增加供給之外,更應在質的方面尋求突破,通過矯正供需結構錯位和要素配置扭曲,擴大公共服務有效供給,提高供給結構對需求變化的回應性。

3 社區服務精準化的實踐困境

近年來,在國家政策的指引下,各地紛紛把社區治理作為基層社會治理的重要環節,推動社區服務供給方式的改革與創新,整體上呈現出扁平化、定制化、全時化、精細化為特征的社區公共服務實踐[14]?？傮w來說,社區服務精準化取得了一定進展,服務數量和質量都有了明顯的提升,與此同時,也應看到社區服務精準化的推進還面臨一系列現實難題。

3.1 社區服務需求識別面臨的現實困境及原因分析

提高社區服務的精準化水平,前提在于社區服務需求的精確識別。實證研究表明,在高度分化的城鄉社區中,城鄉居民對于社區應優先提供的服務項目的排序及需求程度均存在差異[15]。但社區服務往往由政府大包大攬,缺乏與社區居民的有效互動,資源配置效率較低[16]。為滿足城鄉社區居民日益多元化的服務需求,暢通的需求表達和快速的需求響應機制必不可少。唯有將自上而下的調查與自下而上的主動傳遞結合起來,方能及時有效地獲取社區居民的公共服務需求信息[17]。也唯有如此,才能為社區服務規劃的制定提供有價值的參考,以便于供給方確定社區服務的具體項目和優先順序,避免出現社區服務供需脫節的不利局面。

然而,部分基層政府及其官員“官本位”意識根深蒂固,在社區服務決策的過程中,不注意聽取群眾的意見,而是習慣于“為民做主”,想當然地根據自己的認識和理解,不加區分地為社區居民提供自己所想提供的服務。還有一些服務主體雖然已經意識到需要根據居民的需求來確定服務內容,但是缺乏有效的方式和手段來加以實施,因而難以準確地把握社區居民對于服務需求的發展變化。以社區居委會為例,其組織化程度較高且掌握了較多的社區資源,本應在識別居民需求、提供社區服務方面發揮積極作用,然而有研究顯示,53.2%的社區居民表示不認識社區居委會的工作人員,同時僅有31.4%的社區居民表示遇到困難時會考慮向社區工作人員提出訴求[18]。在這種情況下,顯然難以通過居委會去精確識別社區居民對于服務的需求,也就更談不上社區服務的精準供給了。

3.2 社區服務規劃制定面臨的現實困境及原因分析

要提高社區服務的精準化水平,基礎在于社區服務規劃的精心制定。正所謂“凡事預則立,不預則廢”,一份好的規劃將對實際工作產生重要的指導作用。對于社區服務而言,亦是如此。在精確識別社區居民服務需求的基礎上,立足我國經濟社會的發展實踐,制定科學有效的社區服務規劃,有助于明確社區服務的目標和任務,進而為合理劃分服務職能、優化配置服務資源提供參照。

隨著中國特色社會主義進入新時代,我國社會的主要矛盾已經從人民群眾日益增長的物質文化需要與落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。在當前的時代背景下,加強和創新社區服務,既要盡力而為,盡可能地滿足社區居民的合理需求,又要量力而行,不能抬高標準、吊高胃口,影響社區服務的持續改進。這無疑對科學制定社區服務規劃提出了很高的要求。事實上,自“十一五”以來,我國連續發布了《“十一五”社區服務體系發展規劃》《社區服務體系建設規劃(2011—2015年)》《城鄉社區服務體系建設規劃(2016—2020年)》,為推進城鄉社區服務體系建設持續創新發展發揮了重要作用。然而,相對于國家層面的社區服務規劃,地方層面尤其是基層社區服務規劃的制定往往比較粗略,其科學性亟待提高,何種服務應由何種主體、采取何種方式、按照何種順序實現精準供給,往往缺乏系統的思考、整體的設計和規范的管理。事實上,由于地區之間以及城鄉之間政治、經濟、文化發展不一,如果僅靠國家層面的社區服務規劃,而沒有因地制宜的適合各社區自身情況的服務規劃,那么社區服務的合力將難以形成,精準供給的目標也將難以落實。

3.3 社區服務產品生產面臨的現實困境及原因分析

要提高社區服務的精準化水平,關鍵在于社區服務產品的精益生產。精益生產強調以更精簡的人力、更少的空間、更小的投入和更快的響應速度來生產產品,以有效滿足客戶需求。其精髓在于根據用戶需求定義企業生產價值,以用戶的需求拉動產品生產,而不是把產品硬推給用戶。可見,將精益生產的理念和方式運用于社區服務產品的生產,將與社區服務精準化的要求實現無縫對接,能夠最大限度地降低社區服務的生產成本,提高社區服務資源的利用效率。

要實現社區服務產品的精益生產,首先要打破社區服務產品只能由政府來生產和提供的固有觀念。近年來,隨著PPP模式在社區服務領域的廣泛應用,很多地方社區服務的生產效率得到了較大的改善,其生產成本也得到了有效控制。但仍有一些地方政府,受“全能主義”的影響,習慣于以“一己之力”來承擔社區服務產品的生產重任,不善于發揮市場和社會等其他服務主體的作用。事實上,相對于市場主體和社會主體而言,政府在某些社區服務產品的生產方面并不具備專業優勢,由其負責社區服務產品的生產,往往容易“好心辦壞事”,盡管花費了大量的時間、精力和金錢,但是其生產出來的服務產品無論是數量還是質量都與精益生產的要求相差甚遠,造成社區服務資源的閑置和浪費。

3.4 社區服務內容供給面臨的現實困境及原因分析

要提高社區服務的精準化水平,核心在于社區服務內容的精準配置。按精益生產的方式生產出居民所需的社區服務產品后,將相關產品和服務內容準確地提供給相應的服務對象,實現供給與需求的均衡匹配,是社區服務精準化的基本要求。社區服務內容的精準配置就是要在社區服務領域,通過特定的供需匹配設計,形成有效的供需連接,為社區居民提供最適當、最富效率的服務[19]。

現實生活中社區服務供需的連接不止一條路徑,且二者之間不會自動連接,即便是建立起連接也未必達到有效連接。從理性角度看,要實現社區服務內容的精準供給至少涉及以下幾方面的問題：首先是服務對象的細分化。公共服務精準配置的關鍵在于服務對象[20],對服務對象的細分有助于提高服務內容配置的針對性和服務結構的合理性。其次是服務隊伍的專業化。不同服務對象對社區服務的需求不盡相同,而這些多樣化、個性化服務的供給往往需要專業化的技能和方法,這也要求服務人員具有較高的專業技能和職業素養。再次是服務手段的信息化。社區公共服務供給的便捷、高效、低成本、個性化要求日益凸顯,傳統的公共服務采用的非信息技術供給方式已無法有效滿足社區居民差異化、便捷化、高效化的要求,亟需通過“互聯網+”的新型信息技術手段和平臺融入社區公共服務供給建設過程[21]。

從現實情況看,近年來,我國無論是在社區服務對象的細分化方面,還是在社區服務隊伍的專業化方面,或是在社區服務手段的信息化方面,都取得了重要進展。但總體來說,相關方面的探索仍處于起步階段,與實現社區服務精準化的高標準還有較大差距。以社區服務隊伍的專業化為例,我國社區服務工作人員主要由家庭婦女、離退休人員、下崗待業人員和有勞動能力的殘疾人組成,他們大都沒有接受過系統的專業訓練,不能很好地根據居民的實際需求設置服務項目和應采用的服務方式,使得一些服務設施處于閑置半閑置狀態,服務質量的提高也不盡人意[22]。

4 社區服務精準化的實現機制

社區服務的實踐性、復雜性決定了社區服務精準化不可能一蹴而就,而是一個不斷完善、持續改進的過程。在這個過程中,需要以供給側結構性改革的理念為指導,構建與社區服務創新要求相適應的主體協同機制、資源整合機制、技術創新機制、制度優化機制和人才培育機制,推進社區服務供給的精準化。

4.1 建立和完善社區服務主體協同機制

一方面,社區服務作為一種準公共產品,具有非排他性、非競爭性的特點,使得自身難以單純依靠市場或社會力量進行生產和分配;另一方面,如果僅靠政府部門進行生產和分配,又可能受到官僚體制的限制,造成效率低下、資源浪費的問題。可見,無論是政府還是企業或者社會,都無法獨自承擔起社區服務的生產和供給重任,更不用說單獨依靠某一主體來實現社區服務的精準供給。因此,如何有效激發政府、市場、社會三方面的動力,發揮各自優勢,就成為社區服務創新必須予以正面回應的問題。

文森特·奧斯特羅姆等人認為,在公共產品和服務的生產和供給方面,無論是公共部門,還是私人部門,都可以有效地發揮作用,應該允許和鼓勵他們發揮自身優勢,通過良性競爭,提升公共產品和服務的生產和供給效率[23]93-94?？梢?要推進社區服務的精準化,首先要打破社區服務只能由政府來生產和提供的思維定式,構建有效的社區服務主體協同機制。具體來說,應從以下幾個方面著手：一是要正確認識政府、企業、社會組織以及公眾在社區服務中的定位與作用,根據其特點與能力合理劃分其職能,建立健全市、區政府、街道、社區居委會、駐區單位、社會組織、社區居民等多元協商議事機制;二是要以職能分工為依據,優化政府履行公共服務職能的方式,在進一步加大社區服務財政投入力度的基礎上,為企業、社會組織、社區居民等參與社區服務創造良好的制度環境;三是要根據社區服務項目的不同屬性,明確政府、市場、社會組織、社區居民等四類主體各自的運作機制,使不同屬性的服務項目按照不同的組織機制進行運作,進而形成多元共治、優勢互補的良治態勢[24],切實提高社區服務需求的響應速度,增加社區服務的有效供給。

4.2 建立和完善社區服務資源整合機制

社區服務的生產和供給伴隨著服務資源的消耗,沒有資源支撐的社區服務猶如無本之木、無源之水[25],一個社區服務資源的豐富程度在很大程度上決定了該社區服務水平的高低。從這個意義而言,有效整合并優化配置社區服務資源是調整社區公共服務結構、滿足社區居民需求的主要途徑和重要手段。通過將分散在政府、社區組織、駐社區單位以及居民手中的、與社區服務相關的人力資源、資金資源、組織資源、信息資源等加以有效地整合和開發,有利于提高社區現有資源的使用效率和利用程度,從而有效克服社區服務資源有限性與社區服務需求多樣性之間的矛盾。換言之,社區服務精準化程度不僅取決于社區服務資源的數量,更取決于其整合程度。

要做好社區服務資源的整合工作,重點需要從以下幾個方面著手：一是整合政府資源。各級政府應根據城鄉社區發展的實際情況,統籌考慮人口規模、需求結構和服務半徑等因素,保持、提升對社區服務的重視程度和投入力度,推動各部門之間的政策銜接,促使相關優惠政策和政府資源向重點地區、重點領域、重點人群傾斜,鞏固、發展社區服務現有設施基礎和制度基礎。二是整合社會資源。鼓勵和引導社會力量以兼并、收購、參股、合作、租賃、承包等多種形式參與基本公共服務提供,積極探索基本公共服務合同外包、特許經營等公私合作方式,拓寬社會力量進入渠道,逐步實現公共服務由政府直接提供轉變為通過購買服務來間接提供。三是整合社區居民自身資源。社區居民不僅是社區服務的被動接受者,同時也可以是社區服務的主動參與者,其自身資源的有效整合和充分利用,將對社區服務的質量和水平產生重要影響,應按照“共建共治共享”的理念,支持和鼓勵社區居民以自助和互助的方式主動參與社區服務。

4.3 建立和完善社區服務技術創新機制

準確的信息采集是精準提供公共服務、滿足公共需求的前提條件[26]。隨著科技的發展和人們生活水平的提高,仍然沿用過去由政府為民做主、單方面負責社區服務決策的模式,勢必導致社區服務供給與需求之間的脫節,為此迫切需要實現社區服務從“供方主導”轉向“需方主導”。要實現這種轉變,首要前提就是社區服務系統要具備足夠的技術能力,要能夠及時、快速地對社區居民的服務需求進行有效捕捉、甄別、分類、篩選、傳遞、處理、反饋。

如美國學者Kenan所言,“工業社會造就的社會管理模式是政府集權的、層級的和技術官僚的,信息社會培育的就是分權的、網絡化的治理體系”[27]。以互聯網、大數據、人工智能為代表的現代信息技術,從本質上改變了社會信息的傳輸方式,使信息傳播從單向向多向交互轉變,在一定程度上消除了信息壟斷和信息歧視,推動了權力主體的多元化和權力層級的扁平化發展。大數據具有的全樣本化、精準化、個性化等特點與公共服務精準化供給具有耦合性,有助于實現公共服務供給與需求的精準匹配與無縫對接[28]。由民政部、國家發改委等16部門聯合印發的《城鄉社區服務體系建設規劃(2016—2020年)》專門指出,要加強城鄉社區服務信息化建設。這也為推進互聯網等現代信息技術與社區服務體系的深度融合指明了方向,一方面積極推進社區服務信息管理平臺建設,進一步暢通供需雙方交流渠道,推動服務數據互聯共享,完善服務資源調配機制;另一方面積極推進智慧社區建設,加大對社區養老、社區醫療、社區教育、社區安保等的智能化改造升級力度。

4.4 建立和完善社區服務制度優化機制

鄧小平曾指出,制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性[29]333。要實現社區服務的精準化,僅靠技術層面的創新是不夠的,還需要從制度層面進行一系列安排和設計。健全的制度體系是社區服務有序發展的基本保證,一方面能為社區服務創新提供指引和支撐,另一方面能將社區服務創新取得的成果加以鞏固。

近年來,基于促進社區服務發展的需要,各級政府部門出臺了一系列政策法規,但是由于缺乏相應的實施細則和配套措施,導致部分政策可操作性不強、難以落地。還有一部分政策自身存在不同程度的缺失,如社區服務項目的決策、過程的監督、效果的評估等制度以及社會力量參與社區服務的各項具體規章制度都有待建立健全,導致非營利部門參與社區服務常常處于無章可循的境地,對其的監督和管理也無所適從,在很大程度上阻礙了企業組織和社會力量參與社區服務,也影響了社區服務精準化的推進。

當前,應盡快健全和完善社區服務相關政策和法規,對社區服務發展提供必要支持,并對其進行有效的監督和規范。首先,各級政府部門應根據社區服務的實際情況,按照“城鄉社區公共服務均等化、城鄉社區便民利民服務便捷化、城鄉社區志愿服務和專業服務常態化”的要求,因地制宜制定或修訂各種相關的政策法規及實施細則,建立健全社區服務標準體系和城鄉統一的社區公共服務制度,統籌城鄉社區服務設施建設、服務資源配置、服務隊伍建設、服務產品供給。其次,要通過相應的法規制度建設明確社區服務多元主體的重要地位,加大社區服務相關扶持政策的執行力度,使有利于多元主體參與社區服務供給的各項政策法規落到實處,為非營利組織和商業組織參與社區服務提供更好的制度平臺。最后,健全社區服務運行的各項具體規章制度,包括決策制度、監督制度、科學評估制度以及工作人員行為規范等,使社區服務項目的運行有章可循、有規可依,同時約束社區服務各類組織尤其是商業組織的不規范行為,構建起社區服務有序發展的規范體系[30]。

4.5 建立和完善社區服務人才培育機制

按照馬克思主義的觀點,人是生產力中最活躍的因素,解放和發展社會生產力,必須充分發揮人的積極性、主動性和創造性。習近平總書記也強調,實現黨的各項目標任務,“關鍵在黨,關鍵在人”[31]。對于社區服務工作而言,亦是如此。要實現社區服務的精準化,歸根結底離不開人的作用的發揮。換言之,社區人才的培養是社區潛能得以發揮的重要因素,社區服務工作人員專業化和志愿者規范化是提升社區服務水平的重要途徑[32]。

《城鄉社區服務體系建設規劃(2016—2020年)》明確提出,要按照《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020)》的要求,以人才培養和崗位開發為基礎,推進城鄉社區服務人才隊伍建設,培養造就一支職業化、專業化的社會工作人才隊伍。現階段而言,需要重點從以下幾個方面做好相關工作：首先,將城鄉社區服務人才隊伍建設納入當地人才發展規劃,努力壯大社區服務人員隊伍,提高社區服務人員素質。一方面要“擴大增量”,應有計劃、有步驟、有針對性地開展社區服務人才培養工作,支持和鼓勵各類高等院校開設社工專業,引導大學畢業生和其他優秀人才向城鄉社區服務領域流動;另一方面要“優化存量”,通過建立不同學歷層次教育協調配套、專業培訓和知識普及有機結合的社會工作人才培養體系,加大對現有社區服務人員的分類分層培訓力度,全方位提高其專業技能和職業素養。其次,加強保障,完善配套,為社區服務人員開展工作創造良好的外部環境。一方面,要在明確社區服務人員工作職責的基礎上,建立健全有效的引才、聚才、選才、育才、用才、勵才、督才制度,推進社區服務人才隊伍的專業化、職業化進程;另一方面,要建立合理的工資增長機制,暢通其職業晉升路徑,努力改變其工作強度大、收入低、不受尊重的現狀,在全社會營造出支持、理解、尊重社區工作者和社區服務人員的良好氛圍。