基層治理中的村規民約

宋文咨

（中南財經政法大學法學院，湖北 武漢 430073）

習總書記在《中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》中指出，要推進基層治理法治化，鞏固基層政權，完善基層民主制度。基層治理法治化也是全面推進依法治國的要求之一。《報告》還指出，要發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體規章等社會規范在社會治理中的積極作用。村規民約在農村基層治理中的地位和作用尤為突出，基層治理很大程度上要依靠村民自治，而村規民約作為村民自治的重要組成部分，其合法性至關重要。就目前而言，很多地區的村規民約出現了侵犯公民基本權利的情形，這對基層治理的開展造成了嚴重的影響。鑒于此，文章將從村規民約的合法性出發，探究村規民約作為農村基層治理依據的合法性問題，并結合司法實踐中的相關案例，尋求村規民約合法性審查的基本路徑，以期實現村規民約等“民間規范”與國家法律之間的平衡。

一、村規民約：問題之表現

村規民約是村民以道德傳統為基礎，以現行法律、政策為依據，結合當地實際，移風易俗，共同制定并遵守的行為規范。村規民約的核心特征之一是要具備合法性。村規民約的合法性包括三個方面內容：第一是內容合法，第二是程序合法，第三是監督合法。村規民約作為村落共同體的行為規范，其為鄉村經濟的發展做出了巨大貢獻，但是其在合法性問題仍然十分明顯，具體言之：

（一）村規民約的基本內容與國家法律相違背

我國《村委會組織法》第二十七條第二款對村規民約制定提出了要求，當前在我們國家的村落中，存在各種各樣逾越法律規定的行為，盡管存在由亂到治的迫切，但“村規民約不能大過法律”這條底線不能破。村規民約更不是圈起一塊地，拋棄國家法律搞自己的那一套。例如有的村規民約規定，“有兒子戶不許外來女婿落戶”，“本村寡婦外嫁他村的不能繼承丈夫的遺產”等，很明顯是對村民合法權利的侵害。再如蘭家窯村《村民公約》第四條規定：土地承包戶負有保護土地資源的責任，嚴禁在承包土地上采沙、挖土、建房，違者在限期拆除并恢復土地原貌外，一次性罰款500－1000元。這則村民民約規定了罰款事項，那么村規民約是否可以設定罰款的事由，這個問題也存在較大爭議。筆者認為，縱觀我國所有規范性文件，規定罰款的最低級別的規范性文件是行政規章，村規民約雖是一種規范，但其級別低于規章，況且并沒有任何法律或者行政法規授權給村委會，使其擁有罰款的職能，這是處罰主體的不適格。再從行為的性質上看，只有違反法律法規的規定，才會采取罰款的處罰方式，而違反村規民約規定的內容，并不一定違反法律，所以村規民約對違反村規民約的村民進行罰款，缺乏合理性。

（二）制定程序違反法律規定

村規民約與國家法律沖突的第二個表現是村規民約的制定主體、程序不符合《村委會組織法》的規定。我國《村委會組織法》第二十七條第一款已經明確規定村規民約的制定主體和程序，現實的情況與國家法律規定確是截然不同的。在某些地區，存在“家長”作風，也就是村委會主任或者副主任，對于村里的重大事務，不經過一定的程序，根據自己的意愿，制定村規民約。在村規民約制定方面，同樣是幾個人在本村有一定“特權”的代表人物“私下商量”決定，然后在村民大會上宣布實施。在有的地方還出現了“富人治村”，更有甚者，在某些地方的村規民約直接由鄉鎮政府制定，然后發放到村里等等，名義上是鄉鎮政府為村規民約的制定提供了范本，但是實際上卻在無形之中將干預了村民自治。上述的這些情形不但與《村民委員會組織法》有關村規民約制定修改的規定相抵觸，而且還違背了村規民約所體現的民主精神，對基層民主的充分發揮造成了一定影響。

（三）備案審查的缺失

村規民約合法性的第三個表現是監督合法，而對村規民約進行備案審查是監督的重要表現形式。我國憲法與法律盡管規定了村民自治，但是村民自治也不是無限制的自治，必須要受到一定程度的監督。就目前而言，對村規民約的審查并沒有像規范性文件那樣有法律直接進行規定，我們只能從現有的法律中直接或者間接推出審查的主體。我國《村委會組織法》第二十七條是對村規民約進行合法性審查的規定，其第一款內容為：村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮政府備案。第三款內容為：村民自治章程、村規民約以及村民代表會議違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。從《村委會組織法》二十七條可推知，鄉鎮政府是村規民約備案審查的主體。但是在現實操作中，確又存在著“不備不審”與“備而不審”兩種尷尬狀態。不僅如此，很多地方對村規民約備案審查的部門并不是鄉鎮政府，而是縣政府的民政部門。這與《村委會組織法》的規定相違背，其危害在于，一方面使得鄉鎮政府逃避了備案的職責，容易使其在這方面產生行政不作為，另一方面將村規民約納入民政部門，也在一定程度上加劇了民政部門的工作壓力，這種“越級備案”的做法不值得提倡。私以為造成這兩種情況的原因有：首先，法律備案規定過于籠統，《村委會組織法》只規定了要備案，但是沒有明確規定要進行審查，所以很多鄉鎮政府對于村規民約，只進行備案，不進行審查。“一方面，象征政府沒有足夠的法律資源履行其備案審查之職，另一方面在于《村委會組織法》未明確規定未經備案審查的村規民約是否有效”。其二，《村委會組織法》第二十七條第三款規定，違反前款規定由鄉鎮政府責令改正，有可能過分干預村民自治，違背基層群眾自治的基本原則。再次，縣鄉兩級政府對村民自治的認識不夠。盡管我國憲法第一百一十一條規定了村民委員會的性質為基層群眾自治組織，但并不意味著所有事情村民都可以“自治”，村民自治也需要有一定的界限。鄉鎮政府往往認為只要是村里的事情，都可以交給村民解決，自己“多一事不如少一事”，其對村民自治“置之不理”，反而導致了基層群眾自治的無序，進而使基層治理困難重重。

二、村規民約在訴訟中的應用

村規民約是村民自治的依據之一，村里的諸多事項都通過村規民約進行規定，這就使其具有了定紛止爭的功能。在訴訟實踐中，有關村規民約的案件存在著一定的混亂。這類案件到底屬于什么性質以及由哪個庭來審存在著不同的做法，只能從裁判梳理中得出結論。就裁判文書而言，筆者在中國裁判文書網上搜索“村規民約”，發現2017年至今總共有這類案件3854件，其中民事案件3179件，行政案件261件。排除引用重復以及說理簡陋者，筆者對其中的117個案例進行閱讀與整理，發現涉及到村規民約的案件，不管是行政訴訟還是民事訴訟，由于法律規定的籠統以及對起訴條件和案件評價體系以及相應規制原則的混亂，導致權責配置失衡，使得法院對村規民約的審查只局限于個案，并沒有統一的審查標準。更直接的表現為部分法院認為其屬于行政權的范圍以及部分法院認為其不屬于法院受案范圍。試舉例說明：在原告廖某、朱某、朱某與被告常德市鼎城區灌溪鎮五里崗村7村民小組侵害集體經濟組織成員權益糾紛一案中，原告廖某、朱某、朱某向本院提出訴訟請求：請求依法撤銷被告制定的《五里七組征地分配決議》，以及依法判決三原告與其他村民享有同等的分配權利，并要求被告向三原告支付土地補償款6600元，法院在判決中確表明，土地補償分配決議不是該集體經濟組織直接作出，而是通過村民會議表決方式作出的決定，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條的規定，村民會議的決定侵犯村民合法財產權利的，應由鄉、鎮人民政府責令改正，人民法院無權撤銷，故對三原告要求撤銷被告制定的《五里七組征地分配決議》的訴訟請求，本院不予支持。由此可見，法院直接將該案推給了鄉鎮政府，認為其應該是屬于鎮政府的職責，與法院并沒有關系。在上訴人焦谷囤、劉會云訴鄭州高新區祥營村村委會侵害集體經濟組織成員權益糾紛案中，法院認為村民能否享受村民待遇，由此產生的糾紛屬于村民自治的范圍，不應屬于民事訴訟范圍。在上訴人徐金林因與被上訴人武漢市江夏區金港新區余嶺村二組（以下簡稱余嶺村二組）、原審第三人武漢市江夏區經濟開發區金港新區余嶺村村民委員會（以下簡稱余嶺村村委會）侵害集體經濟組織成員權益糾紛一案中，為侵害集體經濟組織成員權益糾紛，一審法院對《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第三款“集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”規定的適用有誤。本案中，徐金林對用于分配的土地補償費總金額沒有異議，主要是對村組的分配方案中對徐金林不予分配有異議，徐金林作為本村村民，應當平等參與分配的權益，村組作出的分配方案侵害徐金林的權益。

上述的兩個案例都是有關民事訴訟的案件，就法院是否可以審查村規民約，民事案件與行政案件確有不同，其區別在于，在行政訴訟中，法院審查的范圍僅限于作為行政機關的鄉鎮政府是否履行了村委會組織法所履行的職責，而對村規民約本身是否合法，是否侵犯村民的基本權利，屬于行政權的范疇，司法權不應該干涉。在民事訴訟中，法院對這類案件的處理有三種情形：第一種是“以案件屬于村民自治為由，直接駁回起訴”，第二種則是根據“《村民委員會組織法》第二十七條第三款的規定，將類似案件交給鄉鎮政府解決”，第三種則認為村民與村民小組或者村民委員會的民事糾紛，不屬于平等主體間的關系，法院通常以“不屬于民事訴訟”為由，對這類案件當事人的訴訟請求進行駁回。法院之所以這么做，主要考慮到司法權與村民自治的關系問題。如果法院直接審查村規民約，是對村民自治的干預，這違背了村民自治的基本原則，基于這種考慮，法院不對村規民約進行司法審查，似乎情有可原。但法院的這種做法，嚴重影響了村民權利的維護，不利于解決村民糾紛。

三、合法性審查：完善之路徑

村規民約自身存在的種種問題，以及備案審查和訴訟實踐中的難題，使得村規民約的合法性審查已經逐漸提上日程。當然，解決村規民約問題方式有多種，諸如提高村民法律素質，加強對村民的教育等，但是光這樣做還不夠，需建立相應的合法性審查機制，才能有效緩解目前的問題。對村規民約的合法性審查，需要從審查方式、審查主體、審查限度三個方面進行：

（一）審查方式的確立

普通規范性文件的審查，通常需要提請主體，由法院主動進行審查的很少。而對于村規民約的審查，筆者認為無論主體是鄉鎮政府還是人民法院，都應該進行審查。不過政府扮演的是一種直接審查角色，而法院是被動審查，需要根據個案來進行。私以為，這樣的安排一方面，基于村民的法律意識淡薄，法制觀念淡薄，對一些專業的法律術語并不清楚，因此不方便由村民委員會或者村民會議作為提起審查的主體。另一方面，對村規民約進行審查，本來就是《村委會組織法》、《地方政府組織法》所賦予的政府職權所在，如果再是一種被動的審查方式，不利于政府更好地履行職責。同樣，對人民法院的審查而言，也要主動對村規民約進行審查，但是前提是由訴訟案件的發生，不能以為法律沒有賦予審查職責而推卸責任。由法院進行審查一方面具有專業性，另一方面也能彌補政府審查的不足，使得裁判更加準確無誤。需要特別說明的是，對《村委會組織法》第三十六條的理解應該有兩個方面，具體而言，在違法村規民約侵害村民權益而引起的訴訟中，法院首先要審查被訴村規民約的合法性，其次再判定侵權事實是否成立，最后才行使撤銷權，也既遵循“先審查，后撤銷”的方式本文認為，這里的“撤銷”也要進行一定區分，如果法院審查發現村規民約違法，則不能直接進行撤銷，其一是因為法律并未授權人民法院可以對村規民約進行撤銷，而且村規民約是村民自治的結果，法院只能就個案認定村規民約違法及侵權事實并依法維護受害人的權益；其二，如果法院對村規民約進行撤銷，便是司法權干預村民自治的行為。漢密爾頓曾說，司法，既沒有劍，也沒有錢，既不引導社會的力量也不引導社會的財富，他們無法主動提出解決方案，也許真的可以說，它既沒有武力，也沒有意志，只有判斷……司法權作為一種國家權力，不宜直接干預自治權，其本質上是國家對個案正義的一種判斷權，直接行使會造成與我國基本憲法所規定的村民自治基本原則相違背的不利后果。就此，針對有問題的村規民約，法院可以在對村委會行為進行判決撤銷的同時，針對村規民約所存在問題向該村所在鎮政府提出司法建議，通過鎮政府的直接指導，去督促村召開村民會議，糾正村規民約，充分發揮其自治性。這樣一方面避免了司法權對村民自治的直接干預，另一方面又能督促村民正確行使法律所賦予的村民自治權。

（二）政府與法院的二元審查模式

對于村規民約的合法性審查，筆者認為應該堅持鄉鎮政府為主，法院為輔的二元審查模式。這種“二元主體審查”模式，是從“前”到“后”，從村規民約的制定到運行過程中引發的問題進行的安排，有很大的優越性。我國《村民委員會組織法》第二十七條第一款、第三款和第三十六條第一款對鄉鎮政府和人民法院關于村規民約的審查做了規定，在法律上賦予這兩個機關進行合法審查的正當性；第二，鄉鎮政府與村民聯系密切，更容易了解村民規約的制定情況，而法院則根據自身優勢，結合案情行使職責；第三，這種模式是在現有備案審查制度中的完善與調整，能夠避免新建機構所帶來的資金費用、人員安排、分工合作問題。需要說明的是，盡管政府對村規民約的備案審查是一種事前審查，而且也有諸多學者認為這是在干預村民自治的行為，不值得提倡，其認為政府對村規民約的備案審查應該提供一種指導，而不是直接進行實質性審查。本文認為，這種看法有一定的合理性，但是筆者仍然對此采取保留態度。首先，法律既然這樣做了規定，是法律賦予了政府備案審查的職權，如果鄉鎮政府不進行審查，是置法律規定于不顧，不利于鄉鎮政府權威的樹立；第二，從審查的性質而言，政府的審查也是一種形式的審查，并不是實質的干預，這是由行政權自身的性質決定的。如果發現村規民約違反法律規定，并非直接撤銷，而是責令村民會議改正。

（三）審查限度的把握

村規民約的效力來源于兩方面，一是內容合法，二是程序合法，二者必須同時具備。對此，鄉鎮政府對村規民約進行審查時，首先審查制定程序是不是民主合法，制定的主體是不是村民會議或者經其授權的村民代表會議，其次才是村規民約內容是不是符合法律要求，這一點筆者在上文已經有所論述。這里面最難處理的，還是對村規民約限度的把握，如果管得過寬，容易觸及村民自治范圍，過窄可能使得村規民約觸及法律。因此這就給村規民約與法律的銜接提出了更高的要求。針對這一點，本文以為，在司法實踐遇到個案時，要留有一定的限度，存在一定的空間，要允許私了的存在，這樣一方面能夠將糾紛化解在基層，另一方面又符合村民自治的要求，使解決糾紛在合理的村民自治范圍內進行，從而減少司法資源不必要的浪費。就政府的備案審查，在限度層面，可以對村規民約進行類型化整理。在進行類型化分類之后，其內容如果直接或者間接違背法律規定，直接將其發回，不予備案。一般來講，村規民約所涉及的條款，大多數符合國家政策的精神，從規范的分類角度，村規民約大部分內容都是規定具有調控性質的，涉及權利義務構成性的規定并不多。從村規民約的表述上可以看出，禁止性表達較多，也即不得如何、禁止如何等規則表達模式。鄉鎮政府針對村規民約進行審查時，有必要分清楚村規民約所體現的法治精神，針對村的實際情況給出制定村規民約的標準，并指導村民按照當地的一般標準去制定村規民約，做到村規民約與國家法律的協調。

四、結語

在建設社會主義法治國家的進程中，村規民約以其獨特的法治價值和社會價值為法治社會的建設貢獻力量。在實現村民自治與基層治理的過程中，如何對村規民約進行合法性審查，避免其與國家法律的沖突，減少村規民約對村民基本權利的侵害，是一項重要的課題。當然，僅僅靠司法的被動審查與個案處理，只能暫時提供一定的解決辦法，但是從長遠來看，建立一套系統的村規民約的合法審查標準，才是有利于村民自治發展的長久之路。不論是政府還是法院，既要充分發揮職能，又不能干預村民自治原則，處理好這個問題，也事關基層治理的走向，對法治國家建設具有深遠意義。●