民國初年經濟立法活動的歷史地位

王 征

（濟南社會科學院，山東 濟南 250099）

民國初期，中國的經濟與社會在傳統與現代因素的交織作用下發生了巨大變遷，中國內部社會也處于轉型階段，司法改革是其重要標志。辛亥革命終結了中國歷史上綿延兩千余年的封建制度，中華民族的工商業迎來了全新的發展機遇。北洋政府為適應動蕩的政局，在司法方面進行重新謀劃，一定程度上推動了中國司法現代化的進程。總體上看，民國初期的經濟立法活動，在中國經濟法史上開風氣之先。研究民國初期的經濟立法活動，有助于我們更加深入地理解當代中國經濟法的源流演變和路徑依賴關系，并能在一定程度上為當下中國經濟法制的建設提供參考借鑒。

一、民國初年經濟立法活動的歷史背景

中國民族資本主義經濟的初步發展，應是民初經濟政策形成背景中的首要因素。新生的資產階級在其初步發展與崛起的過程中，必然引發特定的政策需求。晚清政府維新變法的嘗試和清末力圖挽回頹局的“新政”，開始反映當時國人甲午戰后痛定思痛的反思。清朝末年，袁世凱在華北實行“新政”，興辦了一批實業。北洋集團繼續維持洋務派對官辦、官督商辦各重要新式工礦業的控制，進而建立北洋政權的部分經濟基礎。同時北洋政權所賴以支撐的經濟基礎，在單一的封建經濟中也加入了一些資本主義經濟的成分，理財觀念正由“賦出于田”向“賦出于工商”轉變。官僚階層的經濟活動，也有影響國家政策的作用。民初的執政者們亦迎合了這一歷史趨勢，適時提出并頒行了相關的支持實業的口號和政令。1912年初，在南北方剛剛達成聯合協議之時，時任臨時大總統孫中山就公告全國，號召廣大民眾“和衷共濟，丕興實業”[1]，社會上出現了發展實業、振興經濟的潮流。各界人士紛紛演講、撰文和辦刊宣傳實業救國的主張，組織各種實業團體，創辦各種企業。在實業熱潮輿論宣傳和社團組織的影響下，興辦實業很快成為廣泛的社會性的行動，產生了極大的社會影響。這與實業救國建國的熱潮相互激蕩和促進，造就了對于新經濟因素有利的社會環境。

南京臨時政府的經濟政策和措施為民初經濟振興打下了基礎，民國時期的經濟立法活動也在1912年南京臨時政府成立伊始就已經逐步展開，并在北京政府初立時期迎來了高潮。中華民國《臨時約法》，第一次以近代國家憲法的形式，為資本主義經濟活動提供了根本的法律保障。在振興實業、發展經濟以救亡建國這個問題上，資產階級革命派、改良派等各政治派別和團體具有最大程度的一致性，基本能夠達成共識，使之成為全社會的關心焦點和帶有普遍性的社會潮流。從內務、實業、財政、交通各部到各地方政府，都制定并部分實施了一批振興經濟的方針政策和措施。地方政府甚至一些縣政府都曾宣布廢除厘金苛稅及減賦免稅。民初南北統一，政府經濟政策表現出扶植與獎勵的導向。袁世凱上任之始即發布命令：“現在國體確定，組織新邦，百務所先，莫急于培元氣興實業。”民國元年9月25日，由孫中山、黃興、袁世凱三人會談擬定的八條《內政大綱》公布。其中第四、五、七條宣布：開放門戶，輸入外資，興辦鐵路礦山，建置鋼鐵工業，以厚民生；提倡獎助國民實業，先著手于農林工商；迅速整理財政。民初與經濟政策密切相關的政府部門，有農商（農林、工商；農工、實業）、財政、交通等部。實業方面先后共設五個部。由此，民國初年的實業救國與建國熱潮中所體現的發展資本主義的強烈呼聲與政策需求，南京臨時政府經濟政策的先行與示范效應，北洋政權經濟基礎的變化及其統治之下出現的準聯合政府，以及參與組成政府的資產階級代表人物在政策形成過程中所擔當的重要角色，這些方方面面的因素，構成了民初經濟政策形成的綜合社會背景。

然而當時囿于民國初建，還存在相當多的掣肘經濟發展的制度性障礙，所以經濟立法刻不容緩。1912年11月1日，北洋政府工商部召開會議，會上總結了以往辦實業的經驗得失，更進而對政府提出了多方面的政策要求。到會經濟界代表紛紛建言從速修訂經濟法規，主張改革經濟政策和制度，提出：一要迅速制定各種經濟法規；二要改變壟斷政策，許民自由經營，并盡保護提倡之責；三要確立特別保護法，實行補助和保息；四要裁免厘稅，改良稅則；五要提倡國貨，仿制洋貨，振興本國制造業。此外，工商代表們還提出了統一幣制、設立銀行、整頓金融、利用外資、實業教育、培養人才、劃一度量衡制度等政策要求與建議。同年12月，中華全國商會聯合會成立，該會認為中國商人缺乏立法保護，“商業沒有法律保護是萬不能發達的”，還指出了改變商業習慣，制定商法的必要性，敦促政府加快經濟立法、變革經濟制度。在此背景下，一場轟轟烈烈的經濟立法運動勢如破竹地開始了。袁世凱下令工商部從速調查中國開礦辦法及商事習慣，參考各國礦章、商法，草擬民國礦律、商律，并掣比古今中外度量衡制度，籌定劃一辦法，從而拉開了北京政府經濟立法的序幕。按照民國時期《法令輯覽》、《新編實業法令》等所記載，《公司條例》、《商人通例》等經濟法規，多制定頒布于1916年前，即北京政府前期。在這一時期的經濟立法高潮，主要由北洋政府自上而下和資產階級商人階層自下而上的兩個層面原因組成。由自上而下這一方面來看，北洋政府中的軍閥官僚受振興實業潮流和巨大的經濟收益吸引，積極投資創辦工商業，亟需通過立法保護自身的利益；由自下而上這一方面來看，商界代表請求迫切，新興民族資產階級為了更好地維護自身利益，擴大經營，獲得發展，也積極向政府尋求立法保護與支持。北洋政府一方面為了更好的維護經濟發展，鞏固自身統治的經濟基礎，也需要對經濟強化管控，有開展經濟立法的內在動因。經濟發展又反過來推動了工商業發展，進而推動經濟法規的不斷完善。另外，民初對于清末商律的繼承、對于西方經濟法體系的吸收（特別是德國民法的影響），也成為民初經濟立法的重要源流。需要說明的是，鑒于當時立法民商不分，部門法之間界限不清，故本文只是籠統使用了“經濟立法”這一概念。

二、民國初年經濟立法的主要內容

1912—1921年是民國時期經濟法體系的初創時期，其中在1914年前后，形成了民國經濟法立法活動的第一個高潮。其間所頒布的經濟法律法規，約占北洋政府（或稱北京政府）時期的一半。南京臨時政府成立伊始，便立即著手法律規范的創制工作，在短短的幾個月內，就頒布了法律法令多件。其中有關經濟問題的立法主要是內務部1912年1月28日頒布的《通傷保護人民財產令》、3月總統發布的《通令各省慎重農事文》等。盡管如此，由于南京臨時政府歷時短暫，系統的經濟立法工作則是從袁世凱為首的北洋政府成立后才開始的。劉揆一和張謇任工（農）商總長期內，開始著手系統地制定經濟法規。其中大規模的經濟立法活動從1914年開始展開，該年內頒布了眾多的經濟法規，主要有《公司條例》（1923年進行過修正）、《公司保息條例》、《商人通則》、《證券交易所法》、《礦業條例》、《商業注冊規則》、《森林法》等，1921年又制定了《商標法》、《物品交易所法》等。到1921年已頒布經濟法規四十多項（不含各法規施行細則），涵蓋工商、礦冶、金融、權度、農林、經濟社團、引進外資和僑資等諸多方面。

（一）保護工商業，鼓勵實業發展

提到民國初年的經濟立法活動，不能不提狀元出身的著名實業家、教育家張謇。1913年9月，北洋政府任命張謇為工商、農林兩部（后合并為農商部）總長。上任之初，他便在《實業政見宣言書》一文中指出：經濟活動應當“乞靈于法律。”上任后他即呈請袁世凱制定各種農工商單行法令，隨即《公司條例》、《公司注冊規則》與《商人通例》便陸續頒行。《公司條例》于1914年1月13日頒行，簡化了成立程序，且其與下文所述之《保息條例》同時援用，刺激了新公司的建立；《公司注冊規則》公布于1914年7月19日，優化了公司注冊流程，明確了公司注冊辦理期限，同時確立了公司的獨立人格法律地位，還明確了企業的維權途徑和地方官員應受的處罰。《商人通例》也符合工商業界發展實際需要，體現了較高的立法水平。

《保息條例》于1914年1月23日公布，以法律的形式表明支持實業投資的明確承諾，旨在鼓勵私人投資于實業，刺激民間的投資熱情。在礦業立法方面，農工商部1914年3月、5月，先后頒布了《礦業條例》、《礦業條例施行細則》、《礦業注冊條例》與《礦業注冊條例施行細則》，這些法規更多地照顧了礦業工商業者的利益，在一定程度上消除了土地私有制度對礦業發展的阻礙。《礦業條例》還刪去了給政府的報效金，降低了礦區稅和礦產稅等規定，為投資礦業減少負擔。為促進礦業發展又專設礦務專署，由此領照探采者日多，礦業投資者日趨活躍。

（二）統一規范市場，理順金融秩序

在度量衡立法方面，1914年3月農商部頒布了《權度條例》（1915年1月修訂為《權度法》）。之后，又頒布了《權度營業特許法》、《權度法實施細則》、《官用權度器具頒發條例》等相關法規，規定了以國際度量衡標準與清末所定“營造尺庫平制”并行使用，并逐漸取代舊制。同時將原有的衡器制造工廠改為權度制造所，按新頒布的權度標準制造了不少度量衡器具，分發全國各地復制通行，使得度量衡制度由混亂走向統一，促進了交易市場的規范與發展。

在幣制立法方面，1914年2月7日《國幣條例》及其施行細則頒布，確立了貨幣發行銀本位制，規定國幣鑄發權專屬政府。舊有各地方所鑄之幣由政府以國幣兌換改鑄，借此逐步達到統一鑄幣的目標。1914年底北洋政府開鑄一圓銀幣，幣面鐫袁世凱像，俗稱“袁大頭”。因其式樣新穎，形式統一，重量成色遵守規定，故被廣泛接受，順利流通。1915年經中國銀行、交通銀行與上海錢業公會協議，袁頭幣在上海金融市場取代了龍洋的地位。1915年10月又公布《取締紙幣條例》，試圖統一紙幣的發行與流通。銀元本位幣制度的確立，標志著北洋政府在統一幣制方面邁出了重要步伐，大大改善了民初經濟發展的金融環境。

在證券交易立法方面，1914年12月29日北洋政府公布了《證券交易所法》，就證券交易所的業務范圍、證券交易的主體、經紀人的資格及其活動加以規范。對證券交易所的設立程序實行較為嚴格的核準制，以保證其信用與償債能力。為了規范經紀人行為，規定經紀人應繳存保證金；為避免內部交易，規定證券交易所之職員及其他雇員均不得在證券交易所為證券之買賣。對違法的經紀人或交易所雇員實施罰金處罰；為加強對證券交易所的監督，規定在農商部認為必要時，可派臨時視察員督導；另外還規定對違法或妨害公益的交易所施以相應的處分。

（三）推動農林牧漁第一產業發展

在農業墾殖條例方面，農商部于1914年3月3日、11月6日先后頒布《國有荒地承墾條例》和《邊荒承墾條例》，規定江海山林及廢舊無主未經開墾之荒地、各省邊荒地，除政府另有特別使用安排外，均準許人民承墾，并施以優惠地價；若提前竣墾者，再減收地價以資鼓勵。農商部還明確規定邊遠省份可根據當地實際情形自行編定承墾章程，報部核準后施行。根據這一規定，一些地方性墾殖法規得以陸續出臺，不少地區開始設立墾殖局辦理清丈放墾工作，移民已經開墾了以前人跡從未到過的地區。

在經濟作物種植及畜牧業立法方面，1914年4月11日農商部頒布《植棉制糖牧羊獎勵條例》，確定籌設棉糖林牧試驗場，獎勵擴充和改良農產、畜牧業。《條例》還嚴格限定獎勵對象必須采用優良品種，政府還設立了相應的機構和實驗場所。另外對牧政設施的改善，以及農作物品種改良和推廣方面，農商部也做了很多工作。在漁業立法方面，《公海漁業獎勵條例》于1914年4月公布施行。該條例獎勵購置遠洋漁船從事公海漁業捕撈或運輸者。

在林業立法方面，1914年11月公布的《森林法》及次年6月公布的《森林法施行細則》，規定了國有森林的范圍和權利，并規劃在黃河、長江、珠江上游地區，凡關系到環境防護者，都要編為保安林，由農商部委托地方官署管理和營造保安林。該法鼓勵個人或團體承領官荒山地造林，并宣布對非國有林，地方官署得禁止開墾，不僅可限制原業主濫伐，還可以限期強制造林，還規定承領官荒山地造林者無償給予并免5年以上30年以內租稅。《造林獎勵條例》則明確規定造林確有成績者給予獎勵。該條例還規定凡經營特種林業有益于國計民生者，政府于必要時可核發獎金作為補助。《森林法》是中國第一部有關保護森林的法律，它所確立的有關保護森林的原則對以后森林法規乃至環境立法的完善都具有重要意義。

三、民初經濟法規的施行情況

民初所頒經濟法規的內容主要包含了三個方面。一是對社會經濟生活的主體和組織范疇及其行為方式的界定；二是對社會經濟活動的保護和扶持；三是造就社會經濟活動所需要的公共手段和設施如通用貨幣的印鑄、通用權度衡器的制造推廣、化驗稽核機構的設置等。

從對經濟組織的身份、權利和義務等方面的內容來看，各經濟法規頒布以后，基本上是被照章執行的。《公司條例》、《商人通例》、《公司注冊規則》和《商業注冊條例》頒布后，政府各有關主管部門很快就按有關規定進行管理工作。對舊有企業進行整頓，使之建立新的秩序，成效顯著。

從對經濟活動的保護和扶持方面看，雖然民初政府受財政力量的限制，在實行對企業的扶持獎勵政策中，還是有較多的實行，尤其是在袁世凱執政時期。從保息條例的執行情況來看，在袁世凱死亡之前，有四家企業獲得保息權。除《公司保息條例》外的其他獎勵政策，由于無需中央財政直接開支，所以執行得較好。對土布減免出口稅政策，由張謇于1914年10月提請袁世凱批準實行，這一政策在實行幾個月后，曾一度恢復舊稅制，經各地商會力爭，又變通實行。對新辦企業的其他扶助獎勵政策也有較好的實施。《礦業條例》頒布后，曾有直隸巡按使朱家寶對減少礦產稅提出異議，密呈袁世凱建議恢復舊稅制，經過張謇的據理力爭，不僅繼續照例執行，而且對礦區稅再度減輕。對有發明創造的企業授予專利權，是民國政府實施較好的一項獎勵實業政策。自《暫行工藝品獎勵章程》頒布以后，那種長達十年乃至數十年的封建壟斷性“專利權”被取消，而合理的專利制度則得以貫徹執行，許多企業被授予合理的專利權。

從統一幣制和度量衡方面的內容來看，曾一度取得較好的效果。關于統一幣制，《國幣條例》一經頒布，就由天津造幣廠鑄造一元主幣，其他各種輔幣亦從1916年起開鑄。但是好景不長，北洋政府和造幣廠從追求利潤出發，開始濫造貨幣，各地軍閥政府又大肆鑄造劣質貨幣，加之錢業商人的投機取巧，使國幣制度受到嚴重破壞，以失敗而告終。關于統一度量衡，《權度條例》公布后，政府采取了一些實際措施，逐步推廣新的權度器具。將原有的衡器制造工廠改為權度制造所，按新頒權度標準制造器具，逐漸推廣施行。

縱觀民國初年的經濟法制建設，在法規的總體構成上已比較完善，在制定程序上既參照了外國的先進法規又兼顧了本國的商事習慣，在功能作用上有助于市場經濟秩序的建立和完善，在實際操作中也比較可行，不僅使中國的經濟法跨入了近代法律的范疇，而且對中國經濟的近代化起到了一定的促進作用。特別是在經濟法規頒行的最初階段，其對經濟近代化的鼓舞作用是頗為顯著的，正如當時的工商界所言：“民國政府厲行保護獎勵之策。一時工商界踴躍歡懷，咸謂振興實業在此一舉，不幾年而大公司大工廠接踵而起。”

民初經濟法規的執行過程，與其制定過程一樣，執掌部分政權的資產階級代表人物和資產階級的力行和監督，起到了非常重要的作用。不少法規所以能保持下來并有所實施，都與他們的力行和監督密切相關，如關于《礦業條例》、各種減免稅厘條例和專利制度的貫徹執行，就有明顯的表現。這當然也體現了辛亥革命為之奮斗和開啟的民國和民權主義精神。

四、民初經濟立法的特色

民國初期，中國資本主義經濟法制體系初步形成，與清末新政時期頒布的經濟法規相比，民初的經濟法制建設有其特色。首先，所頒法規種類比較齊全，內容較為詳盡，初步形成了資本主義經濟法制體系。總的來看，民初所頒的經濟法規已包括了社會經濟的各主要部門，且不同程度地涉及生產、交換、分配、消費和政府經濟管理等領域。其次，中西結合，廣采眾議。近代中國作為一個后發的資本主義化國家，在制定經濟法規時當然可以參考先發資本主義化國家已有的經濟法規。清末經濟法規的制定，由于行之倉卒，訂者無知，既沒有很好地領會西方經濟法規的精神，也未及詳細調查中國的經濟習慣，因此所頒經濟法規的功能極其有限。民初經濟法規的制定則在參考西方有關法規的基礎上，較多地注意到了本國的經濟狀況。再者，法規修訂更照顧資產階級利益，較多地體現了資產階級的利益。最典型的事例是《商會法》的修訂，其他法規也有經工商界建議而作修改者。可見，在民初經濟法制建設過程中，政府領導支持于上，由資產階級代表人物執掌權力的工（農）商部主持于中，廣大的資產階級參與于下，形成了一種上中下三方面互相配合的局面，這才使民初經濟法規的制訂工作得以全面而迅速的展開，這一切無疑是辛亥革命造就了一個比較資產階級化的政府和比較民主化的政治體制的一種表現。另外，政府作用依然強勢。南京臨時政府和北洋政府制定和推行了一系列有利于近代經濟發展的政策和措施，但法律實際效力發揮的大小，一要取決于國家統治者和社會精英的法治觀念的樹立和認同與否，二要取決于中央政權力量的強弱。民國初年的統治者，缺乏依法保護公民權利的觀念，因此他們在強化統治上執法頗嚴，在保護公民權利卻不可能想方設法為公民法定權利的實現去積極創造條件。民國時期的經濟法雖然形成了它的體系，但它相對于市場所需要的法律規范來看，并不那么完備。私營資本企業與國家資本企業在競爭中，前者就處于明顯的弱勢。同時，在私營資本企業競爭中，有權有勢者又要占據上風，旨在保護統治階級的利益，這正是民國時期經濟法律體系不可能十分健全、完備和充分發揮作用的關鍵所在。又如中央政權的統治能力，在袁世凱時期尚有較強的統一力量，袁世凱死后則日趨削弱，地方割據勢力各自為政使得國家的法規更難以貫徹執行。這一切嚴重地抑制了民初經濟法規的功能發揮，民初經濟法規建設的這種有限功效，實質上體現了辛亥革命既有所成就又沒有完全成功的時代特征。

五、民初經濟立法的歷史作用與經濟社會效應

民國初年的經濟立法實踐，對中國法制近代化進程有著重要的作用，它用法律規范的形式給中國資本主義的發展提供了一個較適宜的環境。

民初所頒的經濟法規，就其所涉及的范圍和本身內容的特有法律功能而言，使清末新政時期開始產生的資本主義經濟秩序得到了進一步的調整和完善。其一，實現了政府經濟管理法制化和經濟化。在鼓勵和引導社會經濟活動方面，民國政府不僅采用了輿論號召和榮譽獎勵的方法，而且采用了經濟手段。一是實行保息和補助政策，二是實行減免稅厘政策，三是實行專利政策。與清末以官爵獎勵企業的主要投資者相比，民初經濟法規中的上述經濟獎助措施，不僅具有更大的實際效應，而且使創辦者和全體投資者共同受益，具有普遍的鼓勵意義，這無疑是經濟管理手段經濟化的重要表現。其二，實現了企業和企業家的法人化。確定企業和企業家的法律地位，包括規定他們的存在資格，確認他們的財產所有權和經營自主權，賦予他們特定的經濟權利和義務。不僅使企業的自主權有所保證，而且促使企業的經營管理走上規范化的軌道。其三，促進了競爭的自由化和正規化。企業和企業家擁有進行合法自由競爭的權利。與此同時，也禁止不正當的競爭，既保護了發明創造，又打破了特權壟斷，為合法的自由競爭創造了有利的條件。其四，促進了融資渠道的社會化和國際化。民初所頒經濟法規中，鼓勵銀行事業，活躍金融市場，先后頒布銀行條例和章程。擬設立全國性的大型勸業銀行，號召每縣均設農工銀行，金融市場益趨活躍，使企業的融資渠道日益社會化。關于利用外資，也為中國企業開辟了國際融資渠道。在鼓勵華僑回國投資方面，使華僑回國投資興辦實業的條件得到進一步改善，回國投資者接踵而至。其五，促進了市場的統一化。民國政府頒布了《國幣條例》、《權度條例》，這些法規的頒行使中國的貨幣和權度制度開始由混亂走向統一。

從經濟社會效應來看，這些經濟立法將保護民族工商業作為國策確定下來，起到了規范市場主體行為和推動經濟發展的積極作用。在1914年經濟法體系初步形成之時，由于頒布了《公司法》、《商人通則》等一大批經濟法規，促進了“一戰”期間中國民族資本主義經濟的大發展。以往學界在探究此課題時，一般過于強調這一時期中國民族資本主義經濟的蓬勃發展是由于列強忙于歐戰而無暇東顧中國市場這一外因，而對當時民初政府頒行的一系列經濟政策包括經濟法律法規的頒行重視不夠。

民國初年的經濟法制建設在法規的總體構成上已比較完善，在制定程序上既參照了外國的先進法規又兼顧了本國的商事習慣，在功能作用上有助于資本主義經濟社會秩序的建立和完善，特別是在最初階段，其對資本主義工業化的鼓舞作用是頗為顯著的。

其一，界定和規范了社會經濟生活中的主體及其行為規則，以及對經濟活動的保護。此類條例細則數量較多，且相對完備。《公司條例》對公司這一新興經濟組織形式的形態與范圍加以規定，并明確了公司有受國家法律保護的法人地位，從而為公司的發展提供了可靠的法制保障。與此同時，《公司注冊規則》、《商業注冊規則》等，使得工商企業注冊制度逐漸完備。這些法規促使民國早年大批公司企業得以集股創辦，并注冊登記，有益于中國近代公司制度的形成和進一步的規范化。

其二，為新興資本主義工商業創造了發展所需要的社會環境。《礦業條例》、《礦業注冊條例》有助于解除封建土地所有制對礦業發展的阻力，旨在鼓勵商民投資礦業。對有發明創造的企業授予專利權，是國民政府實施較好的一項獎勵實業的政策。《獎章規則》，對成績突出的企業和企業家授予榮譽獎勵，以彌補“實際上之補助”的不足。在稅制改革方面，為了鼓勵自制工業品的出口，制定了有關減免稅的規定。統一幣制、整頓金融、劃一權度，此類法規在執行過程中，曾一度取得了較好的效果。在統一幣制方面，所鑄新幣信譽良好，頗受社會歡迎。在統一度量衡制度方面，頒布《權度條例》、《權度營業特許法》、《官用權度器具頒發條例》，加強了對權度營業者的管理。

其三，民初經濟法規體系承認和肯定市場機制的調節作用，并通過市場機制促進經濟發展。凡是參與市場活動的經濟主體均以獨立的法人資格進行各種經濟活動，通過各種單行經濟法規政策規范了市場主體的各種經濟行為，使經濟發展變得秩序井然。

當然，我們也應當看到，民初經濟立法帶有自身的歷史局限性，由于改弦易張的時間準備不足，急就章色彩比較濃，因此這一時期的經濟立法也存有明顯的不足之處。譬如：一是體系尚待完善。雖然比之清末有很大進步，但還是很不完備。例如由于土地制度沒有改革，地租收益的穩定，不僅不能為工商業提供資金，反而產生“擠壓效應”，吸引工商實業資本家將大量利潤轉向土地投資或投機，這就阻礙了中國工業化進程。二是經濟法規位階不高，缺乏權威性。除少數幾部法律是由參政院審議通過，勉強可以稱得上國家法律之外，其余僅是大總統令（性質是行政命令）或國務會議決議（屬行政法規）或農商部所頒規章，其法律地位至多是行政法規或者是部門規章，其權威性和持久性不可避免地要打折扣。三是當時的政治環境阻礙了經濟法律法規的實施。民初執政者，缺乏嚴格保護公民與企業權利之理念，對企業和企業家的合法權利缺少強有力的保障措施，弱化了經濟法規的效力。

六、民初經濟法制建設的歷史啟示

其一，肯定市場機制對經濟運行的決定作用。民國時期的經濟法體系涉及到許多方面。這個體系承認和肯定市場機制的調節作用，并通過市場機制促進經濟發展。首先，民國時期所有的經濟法律規范，均以實行私有制和發展資本主義為前提；其次，承認“契約自由”原則。民法債編以“契約自由”為主線；再次，通過各種單行經濟法規和財經方面的行政性法規規范市場主體的各種經濟行為，使經濟發展變得秩序井然。

其二，重視經濟法規對市場正規化的規范作用。這主要體現在經濟法規促進了企業和企業家的法人化、市場競爭的自由化和正規化以及市場秩序的統一化等方面。確定了企業和企業家的法律地位，在財產所有權和經營自主權上予以規范保護，從而為工商業活動解除了法律方面的后顧之憂。一方面使市場主體擁有充分進行合法競爭的權利，另一方面又對競爭秩序加以規范限制，國家的貨幣制度和權度制度也開始走向統一。就某些具體內容而言，這一時期的經濟立法對于現代社會的立法與司法實踐仍有著不小的借鑒意義。譬如，當時的林業法規中一些規定頗具超前眼光，已經可以比肩于當代的環境法或社會法規范；再如推動并獎勵農業發展的見解，在世人愈加關注糧食安全的今天可謂彌足珍貴。

其三，注重經濟立法對經濟活動的引導作用。在研究民國經濟法制化的過程中，我們可以看到民國政府已經注意到采用經濟法制手段鼓勵和引導社會經濟活動，譬如在《公司保息條例》等法規條例里有意識地對某些產業進行稅收或貸款調節；又如某些法規旨在扶持中小企業的政策，《勞資爭議處理法》等法規注意保護經濟弱勢方利益；再如《森林法》等公法注重維護社會公眾利益，充分體現了民國政府已經開始有意識地運用法律手段對經濟運行進行區別性保護和調節，印證了對公平競爭的法律調整是經濟法的核心與本位這一原則。

總之，在民初經濟法制建設過程中，中國資本主義經濟法制體系初步形成。其時的經濟立法特色，是當時的思想、政治和經濟多方面因素共同作用的結果，既上下貫通，又內外相連。通過研究過民初的經濟立法活動，可以使我們對中國經濟法形成的歷史路徑認識更為深刻。當然其時代局限也十分明顯，既有臨時性，又有維護資產階級利益的強烈色彩，這些方面自然不應全盤肯定。我們應當吸取其有用經驗，使其能為對當今經濟社會發展和經濟法制建設有所裨益。●