完善監察委留置措施的若干思考

馮 源

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430061）

2018年3月20日《監察法》出臺，監察委員會的法律地位正式得到確認。監察委集行政監察機關的行政監察權與檢察機關的職務犯罪刑事偵查權于一體，同時又與紀委合署辦公，其調查權又兼具了違紀調查職能。在目前愈演愈烈的反腐斗爭形勢下，監察委員會作為集權式反腐的產物應運而生,“既重新配置了國家權力，形成新的民主結果，又重構了國家反腐敗體制，織就了一張幾乎覆蓋所有公職人員的大網”[1]，是加強對公職人員的監督力度、整合反腐資源、深入開展反腐工作的重要舉措，但集權式反腐“雖有助于構筑高效的反腐機制，但若不加以規制，則有礙于程序正義，甚至有悖于人權保障”[2]。其中，在監察委的留置權上引發的學界爭議最為激烈。留置措施作為一項限制公民人身自由的強制措施，與公民人身權利緊密相關，雖然不能適用刑事訴訟法規定，但實際上同刑事強制措施的效果一樣，如若不能得到嚴格、完善的規制，將會導致對公民人權的侵犯。本文將結合《監察法》的有關規定，對留置措施的立法設想、當前存在的主要問題做初步探討，以期提出進一步完善的思考。

一、留置措施的立法設想

留置措施的最初設想，是為了取代“兩規”，將其納入法治軌道，體現我國反腐的堅定決心。因此，留置與“兩規”有著不可分割的聯系。因此，有必要了解一下“兩規”到留置措施的演變過程。

（一）“兩規”措施的源起

兩規，又稱雙規，是黨內紀律的一種重要執行方式，在長期的反腐敗斗爭中發揮著重要作用。關于兩規的正式文件最早產生于1994年，1994年3月25日中共中央紀律檢查委員會印發的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第二十八條第（三）項規定，調查組有權按照規定的程序，“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。同時與紀委合署辦公的行政監察機關，也有類似于兩規的手段。1997年的《行政監察法》將《行政監察條例》中的“規定的時間、地點”改為“指定的時間、地點”，形成了現在所說的“兩指”。

不論是兩規還是兩指，都形成于20世紀90年代，當時我國改革開放初步深入，各種社會矛盾逐漸凸顯，而法律規范又不夠全面，權力行使也日益失范，腐敗現象蔓延，反腐斗爭形勢嚴峻。而承擔反腐重任的紀檢、監察機關缺乏嚴厲有效的懲治手段，對腐敗黨員、官員進行全面查處。這在客觀上賦予了紀檢、監察機關發揮“兩規”“兩指”手段開展反腐運動的契機，于是“兩規”“兩指”登上歷史舞臺。從“兩規”實施以來，各級紀檢機關、部門運用“兩規”查處了大量的貪污腐敗案件，為社會主義法治建設和反腐倡廉工作發揮了不可磨滅的作用，是一種“既有民意支持又具有必要性的特殊手段”[3]。根據中紀委向十九大提交的工作報告統計，“十八大以來，經黨中央批準立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人。”“全國紀檢監察機關共接受信訪舉報1218.6萬件（次），處置問題線索267.4萬件，立案154.5萬件，處分153.7萬人，其中廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理5.8萬人。”這些都說明“兩規”“兩指”手段的存在，表征了黨和國家治理貪腐的堅定決心，在一段時間內，確實在打擊貪腐行為、清理干部隊伍上發揮了積極作用。

（二）“兩規”的廢止

“兩規”手段在作為反腐利器的同時，也引發著學界對其合法性的不少爭議。“兩規”措施是在我國改革開放初的背景下應運而生，但隨著社會主義法治建設的不斷完善，對黨的紀律監督也提出了更高的合法性要求。“兩規”措施自運用以來，適用范圍不斷擴大，其合憲合法性也不斷受到質疑，負面作用也日益顯現：第一，作為限制人身自由的強制措施，“兩規”缺乏明確的法律依據。法律主義原則的重要內容之一就是限制人身自由的措施只能由法律設定，而“兩規”的依據只是黨紀文件，其合法性存疑；第二，“兩規”中“規定的時間、地點”不夠明確，適用程序、期限也模糊不清，在實際操作過程中極容易受到濫用，甚至導致刑訊逼供的發生，侵犯黨員的人身自由、健康權利；第三，“兩規”的適用過程較為封閉，缺乏相應的監督機制和救濟渠道。實踐中，許多的“兩規”甚至處于一種“秘密”的狀態下進行，行為人根本談不上向外界請求救濟和監督制約；第四，“兩規”的適用對象不斷擴大，實踐中為了反腐工作的高效進行，甚至對很多非黨員干部進行了“兩規”，導致了“兩規”適用范圍的擴大化。

可見，“兩規”措施是“由于法治不健全、法治社會未形成而由此需要過渡所設置的權宜之策”[4]，已經無法滿足現今高速發展的法治要求。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出:“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施。”由此，適用23年的“兩規”正式退出歷史舞臺，被留置措施所取代。

（三）留置措施的產生

全國人大常委會于2016年在北京市、山西省、浙江省等地開展了國家監察體制改革試點工作，賦予監察委留置的權力。這一試點取得了良好的成效，從實踐上為監察體制改革提供了有力經驗。中共中央辦公廳在2017年10月29日印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，并在隨后的全國人大進行審議通過，部署在全國范圍內深化國家監察體制改革的探索實踐，并明確規定了在監察中可以采取包括留置在內的12項措施進行執紀[5]。2018年3月20日《監察法》審議通過，從法律層面正式確立了監察委的留置權，這是黨和國家執紀方式的重要創新舉措，更承擔著新時代下反貪腐的新使命。

首先，留置措施以法律明確規定的形式，擁有了正式的合法性。這一舉措說明反腐斗爭和黨內執紀已經由黨內紀律上升到法律意志層面，彰顯了反腐工作日益規范化、法治化的趨勢，是依法治國、依規治黨的重大進步。

其次，留置措施體現了反腐斗爭的全面化、深入化。黨內反腐一直是反腐敗斗爭中的重要部分，但在如今的反腐形勢下，反腐斗爭絕不僅限于此。隨著社會經濟、政治的迅速發展，腐敗行為不僅涉及黨員干部，更蔓延到社會各界人士。這要求今后的反腐工作不能只將重點放在黨內，也要擴展到國家各個領域，從黨內反腐擴展到全面反腐。留置措施的對象包括所有行使公權力的公職人員，實現了國家監察的全面覆蓋，健全統一了黨和國家的反腐機制。

最后，留置措施能夠嚴格規范反腐斗爭中權力的行使，提升執紀方式的法治化。《監察法》對留置措施的適用條件、決定批準備案手續、留置期限、通知家屬、飲食休息、折抵刑期方面都作出了相應規定，相對于以往“秘密執紀”的“兩規”，留置措施大大消解了紀檢部門反腐行為的合法性質疑，并能夠有力保障被調查人員的人權。

二、《監察法》規定中留置措施的主要問題

留置措施作為一項限制人身自由的強制措施，其重要性不可言喻。但總的來說，《監察法》中對于留置措施的規定，未體現出對于限制公民人身自由的強制措施的嚴謹及重視程度。留置措施的內容與效果與刑事訴訟法上的拘留、逮捕并無實質區別，《監察法》另作規定，雖然可以同時滿足職務違法與職務犯罪的需要，但對留置措施的適用未作出區分規定，沒有體現出留置措施的刑事偵查屬性。

（一）適用對象上，未作出區分

《監察法》第二十二條規定，留置措施的適用對象包括涉嫌嚴重職務違法和職務犯罪的行為人。上文論及過，監察委集職務犯罪刑事偵查權與違紀調查功能于一體，達成集權式反腐，有利于健全統一黨和國家的反腐領導機制，全面深化反腐工作。這一點無可否認，但留置措施涉及對公民人身自由的限制與剝奪，尤其是留置期限達到三個月之久，甚至還可以再延長三個月，這已經遠遠超過了對公民暫時性盤問的需要。針對違法行為，監察委能夠有權剝奪公民人身自由如此之久嗎？即便是飽受合法性爭議的“兩指”手段，《行政監察法》也明確規定，不得對其實行拘禁或者變相拘禁。《人民警察法》第九條規定對被盤問人的留置時間不得超過24小時，特殊情況下可延長至48小時。《治安管理處罰法》第八十三條規定對違反治安管理行為人，公安機關傳喚后應當及時詢問查證，詢問查證的時間不得超過八小時，情況復雜的，也不得超過24小時。可見，針對行政違法行為和刑事犯罪行為，所采取的暫時性限制公民人身自由措施的性質是完全不同的，長時期羈押不適用于行政違法行為。而《監察法》對于職務違法和職務犯罪行為的留置上并未作出區分，而是統一適用，不具正當性，也有背離人權保障之嫌。

（二）未規定律師介入，缺乏權利保障

雖然《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》曾明確表態，監察委員會的調查措施不受刑事訴訟法的適用，但實質上監察委員會確實承擔了人民檢察院的職務犯罪偵查職責。監察委員會調查取證的這段期間，無疑屬于刑事訴訟中的偵查階段。在偵查階段，被調查人處于一種極為被動的狀態，尤其是當被限制剝奪人身自由的時候，更加難以維護自己的權利，表達自己的需求，此時對于律師的需求就極為迫切了。《刑事訴訟法》第三十三條規定犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或采取強制措施之日起，有權委托律師作為辯護人。那么，普通刑事案件的犯罪嫌疑人有權在偵查階段獲得律師辯護，而職務犯罪的嫌疑人卻只能在偵查階段孤零零地等待處置，這無疑違背了法律面前人人平等的法治原則。

（三）未規定留置必要性審查，缺乏外部監督和救濟渠道

對于錯誤的留置決定、超期羈押的留置，《監察法》僅規定“監察機關發現采取留置措施不當的，應當及時解除”，而沒有任何外部監督機制。留置決定的作出是由監察機關自己決定，不受任何外部機關審查，且未賦予被留置人申訴、控告的權利。對于最高6個月的長期羈押，監察委的留置措施也沒有規定羈押必要性審查。不受監督和制約的權力無疑會被濫用，這是亙古不變的定律。相對于與留置措施相同本質的逮捕措施，《刑事訴訟法》規定了嚴格的審批程序以及持續的羈押必要性審查，來避免逮捕措施的濫用。監察體制改革將檢察機關的職務犯罪偵查權集中到監察委員會的一個重要原因，是檢察機關既作為偵察機關、公訴機關，又是應當中立的法律監督專門機關，這樣有損其法律監督的中立。因此才將其職務犯罪偵查權轉隸到監察委員會。如果相反還缺乏外部監督機制的話，既不利于對錯誤留置和超期羈押的糾正，也不利于切實保護被留置人的人身自由和權利，更是有違監察委改革的本意。

三、完善留置措施的若干思考

留置作為監察委員會調查措施中唯一限制人身自由的措施，其濫用的法治代價最為高昂。因此，以上文提到的問題為基礎，本文擬提出一些設想，對留置措施予以進一步規范和完善。

（一）在適用程序上區分職務違法行為和職務犯罪行為

我國現行法律體系是以行政違法行為和刑事犯罪行為的二元區分為基礎，《監察法》為體現紀法共治，將二者合二為一，這本身就需要在法律體系的穩定性以及與相關法律的銜接上花功夫。有學者主張，“留置措施應當限于刑事立案后，僅對涉嫌職務犯罪的人員及相關涉嫌犯罪人員適用，對僅有違法嫌疑尚無犯罪嫌疑的人員不適用”[6]。本文不認同這種觀點，理由如下：《監察法》已明確規定留置措施的適用對象包括嚴重職務違法和職務犯罪的人，再主張留置措施僅限于犯罪行為人，已無實際意義，而且，《監察法》只規定了留置這一種限制人身自由的措施，若主張留置不適用于職務違法行為，則“兩規”“兩指”手段必將死灰復燃，重新啟用。

遵循職務違法與職務犯罪留置程序相分離的總體思路，將留置期限分檔。參照《人民警察法》上的留置，對涉嫌嚴重職務違法行為的留置時間不能超過24小時，最長不得超過48小時。對職務犯罪行為的留置按照現有規定，不得超過三個月，可延長一次，延長時間不得超過三個月。也有學者認為，“參照行政拘留時限，以15日為一檔，即對于違紀、行政違法調查一般只能留置15日，除特別需要延長的外，可以延長一次，但最長不宜超過30日”。本文不同意這種觀點，行政拘留與留置措施的性質不同，不能類比。性質拘留是一種既定的處罰，是經過正式程序確認之后的制裁結果。而留置只是一種暫時性強制措施，其強度當然不能與行政拘留相比較。

（二）刑事立案之后允許律師介入

職務犯罪調查的實質就是刑事偵查，偵查階段享有委托律師辯護的權利需要受到保障。刑事訴訟法都確認了犯罪嫌疑人可在偵查階段委托律師，“監察體制改革在人權保障方面只能向前走，不能倒退”[7]。監察委員會留置程序中，被留置人享有律師辯護的權利更不應該被剝奪。律師以辯護人身份介入留置程序可能存在規范上的疑慮，即留置的適用對象既包括職務犯罪行為人，也包括職務違法行為人。如果承認律師能夠介入留置程序，那么可能需要允許律師也為職務違法行為人提供法律幫助。因此，主張在刑事立案后允許律師介入提供辯護，就能很好地解決這個難題。《監察法》也明文規定了立案程序，但仍需對行政違法立案和刑事犯罪立案作出區分，而且律師介入后的性質和幫助內容也相對明確，可借鑒刑事訴訟法的相關規定。

具體而言，在監察委刑事立案之后，自被調查人第一次被采取留置措施之日起，可委托律師辯護，辯護律師可為被調查人提供法律幫助，代理申訴、控告，監察機關了解被調查人涉嫌的罪名和案件有關情況，提出意見;可以同在押的犯罪嫌疑人會見和通信。當然，會見通信權可受一定條件限制。

（三）引入檢察院的監督

監察委的設置本身就帶有制衡檢察機關的一部分原因，如若反過來又產生一個不受制約的機關，那么此次監察委體制改革將毫無意義。檢察院作為唯一的法律監督專門機關，有權對任何法律活動予以監督，尤其是在監察委體制改革之后，檢察機關的法律監督職能會更加深化與集中，其法律監督職能正好可以涵蓋到大部分法律實施活動中去。因此，在留置程序中引入檢察院的外部監督，具有法理上的正當性。

檢察院的監督可以體現在兩個方面：第一，在監察委采取留置措施后，檢察機關可主動介入，對其留置是否滿足條件、留置期限、留置必要性進行審查，如若發現存在留置不當甚至違法操作，可書面通知監察委糾正，對不需要繼續留置的，可建議其予以釋放；第二，監察委決定留置的案件，在向檢察機關移送起訴后，檢察機關可自行審查羈押必要性，并決定逮捕。審查起訴階段，檢察機關可對監察委員會的調查活動是否合法予以審查。發現違法情況，應通知監察委員會予以糾正。

四、結語

“監察體制改革的正當性很大程度上要取決于留置措施的合法性和正當性”[8]。作為一項限制公民人身自由的強制措施，不論從人權保障還是程序正義的角度，都需要對其適用作出嚴格且明確的規定。目前的立法缺陷，主要在于沒有對職務違法行為和職務犯罪行為在調查程序上作出區分，從而導致規范上的許多難題。本文雖然對留置的適用對象、律師介入以及檢察監督等問題進行了探討，但仍有許多相關問題需要進一步研究，比如留置場所等。《監察法》對于留置措施的規定仍然過于簡略，如果撇開刑事訴訟法的規定，僅僅以《監察法》作為依據，將會導致實踐中無所遵循。因此，在立法上急需對包括留置在內的調查程序予以細化與完善。●