國有企業分類改革的國內研究綜述

云南財經大學 胡勇強 于克信

1992年國內學者楊瑞龍在關于國有企業股份制改造的困境研究中提出了一種不同于以往的國企改革路徑——國有企業分類改革，此觀點一提出便引起了學術界的廣泛關注。而到了1998年，以其為首的中國人民大學經濟研究報告課題組發表的《國有企業的分類改革戰略》更是系統論述了國有企業的分類改革問題。隨后，2015年8月中共中央、國務院下達的《關于深化國有企業改革的指導意見》更是正式以文件的形式提出國有企業分類改革的構想，可以說，國企分類改革的發展經歷了從出現萌芽到探索再到正式形成的轉變。在過去的20多年里，分類改革的有效實施大大推動了我國深化國企改革的步伐，對國有企業改革的持續推進更是作出了卓越的貢獻，但是我們還應該看到在分類改革的過程中也顯現出了一些問題，例如國企分類還存在一定的操作性障礙、沒有形成統一的分類標準和一整套系統完善的分類治理體系等。因此，對國內相關學者的研究成果進行一個概括總結能夠很好地為接下來國企改革的持續深入提供有益的參考和借鑒。

1　國企分類改革的動因

自十一屆三中全會以來，我國的國有企業改革取得了巨大的成就，也經歷了以下三個階段：以“放權讓利，兩權分離”為代表的擴大企業自主經營權的初步探索階段、以“政企分離”為代表的建立現代企業制度的大步邁進階段和以“成立國資委”為代表的國有資產管理體制的改革階段。但在過去的三十年里對于國企改革一直還存在著兩種不同的聲音和觀點，一種是以張文魁(2015)，張維迎(2015)等為代表的國內學者認為應該“國有企業民營化，國有資本應完全退出”；另一種是以陳亮(2012)，宋方敏(2016)為代表的國內學者認為“國有企業民營化將會動搖我國公有制經濟的主體地位，這絕不是國企改革的出路”。對于以上的兩種觀點，黃群慧、余菁(2013)進一步地作出了闡釋，她們認為國有企業在發展中存在“使命沖突”，即國有企業作為企業既要承擔“盈利性企業使命”，又要承擔作為國有企業“公共政策使命”，而解決這種使命沖突的辦法就是要對國有企業進行分類改革和分類治理。宮增華(2001)認為我國的國企改革中最大的問題就是“產權不清”和“政企不分”，解決這種問題的有效方法就是對國有企業進行分類改革。

國內部分學者則從國有企業分類改革的理論依據出發來探討關于國有企業分類改革的動因，例如高文燕，杜國功(2013)和李麗琴，陳少輝(2016)都提出了“由于國有資本具有的二重屬性和在我國的社會經濟體制下國有企業具有多重功能。”這些都導致了我國在實行國企改革時，政府需要實行分類改革以區別對待。

2　國企分類方法

由于世界上各個國家的政治經濟體制、文化等差異，導致了不同國家中的國有企業在承擔功能和經營目標等方面也存在較大的差異。因此，他們對于國企分類的劃分依據和類別也不盡相同，從而在分類的方法上也存在很大的差異，本文是在綜合國內外國企分類改革的方法經驗之上，將國有企業分類的方法主要分為以下三種：“二分法”“三分法”和“兩兩分類法”。

2.1　“二分法”的國企分類

“二分法”簡而言之，就是將國有企業劃分為兩類，然后在此基礎之上實行分類改革，分類治理，這也是較為常見的分類方法。但究竟根據什么依據來劃分，大多數的學者都提出了自己的看法。國內最早以“二分法”對國有企業進行分類研究的是國內學者周叔蓮(1992)根據國有企業經營目標的差異，提出了國有企業可分為兩類：國營企業和自營企業。他認為應成為自營企業的絕大多數國營企業和繼續應國營的企業，由于兩者在改革目標、要求、內容和措施上都存在差異，因此應進行分類指導，分類改革。

藍定香(2006)認為可依據產權性質來將國有企業劃分成兩類——公共領域的國有企業和非公共領域的國有企業。她認為應根據分類深化國企改革的原則來調整國有產權在二者之間的分布，對于公共領域的國有企業應加大國有產權的比重，而對于非公共領域的國有企業政府應盡快使國有產權從中撤離，最大限度地降低國有產權的比重。

邵寧(2011)，趙昌文(2013)，顧功耘(2014)等根據國有企業在國家中所承擔的功能的不同，提出了國有企業可以分為商業性企業和公益類性企業。

縱觀國內眾多關于分類改革的研究文獻，可以發現，“二分法”這類分類方法在分類改革初步探索階段出現的較多。然而，近年來隨著國企改革的不斷深化，日趨復雜的外部環境，給我國的國企分類改革帶來了巨大的挑戰。“二分法”已經難以準確地去劃分、去界定國有企業的類型，所以，越來越多的國內學者已經把注意力從“二分法”開始逐步轉移到“三分法”“兩兩分類法”“四分法”上面來了，其中，“三分法”這種分類改革方法尤為學者們所關注。

2.2　“三分法”的國企分類

最近幾年，“三分法”這種分類方法被越來越多的國企改革研究者所認同接受，并且從目前地方國企的分類改革中，大多數都將國有企業分為了三類：第一類是公益類，第二類是商業一類，第三類為商業二類。高明華、楊丹和杜雯翠等(2014)在實地調研了國內七家國有企業之后，并根據各國有企業的經營目標和功能的不同，發現在理論上可將國有企業劃分為三類：公益性國有企業、合理壟斷性國有企業和競爭性國有企業。

黃群慧，余菁(2013)認為當前我國國有企業存在眾多問題的根本原因是由于國有企業存在“使命沖突”，而通過對國有企業進行分類改革、分類治理是解決這一問題的關鍵路徑。為此，黃群慧等根據國有企業的使命、目標和定位的差異，提出了以公共政策性代替公益性，一般商業性企業代替競爭性和介于兩者之間的特定功能性企業三種類型。

高文燕(2013)在了解當前我國國有企業分類改革的現狀之后，參考借鑒了國外國有企業分類改革的經驗并且在結合國企分類改革的理論依據的基礎之上，從影響力、控制力和活力這三個維度出發，構建了國企分類改革的“三力模型”，并根據這種“三力模型”和國有企業在整個國民經濟中占有的比重和數量將國有企業劃分為國家安全類、公共保障類和市場引導類這三類。

盛毅(2014)認為應從國有經濟的戰略定位和其承擔的功能這個角度來對國有企業進行分類，具體可以分為三類：一是盈利企業；二是公益企業；三是特殊企業。同時，他還著重強調了將國有企業劃分成這三種類別，并不一定是固定不變的，還可以根據政府設定功能的需要，在此基礎上分得更加的細致全面。

2.3　“兩兩分類法”的國企分類

“兩兩分類法”這種劃分方法較于其他兩種方法應用相對較少，在以往的相關研究文獻中只有少量學者應用這種劃分方法。其具體含義是指在將國有企業劃分為競爭性和非競爭性或者公益性和非公益性的基礎之上，將非競爭性或者公益性再劃分為兩類，或者可以說是在將國有企業分為兩類的基礎之上將其中一類在再劃分為兩類。例如，董輔礽(1995)基于國有企業在社會主義市場經濟中的功能這一思路，將國有企業分為兩類：非競爭性國有企業和競爭性國有企業，而前者又可以細分為自然壟斷企業和以社會公益為目標的企業，在此基礎之上可進行分類改革，分類治理。2015年12月7日在中共中央下達的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》中明確地提出了根據國有資本的戰略定位和發展目標可將國有企業劃分為商業類和公益類，而商業類又可以根據其業務屬性來劃分為主營業務處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業和主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業。在對《指導意見》進行了深入研究之后，張楠，田廣研(2016)將公益類國有企業進行初步細分為純公益類和準公益類兩類。

3　國企分類改革的實現路徑

目前，國內關于分類改革實現路徑的相關文獻相對較少，并且大部分的研究都是根據國有企業的功能或者經營目標進行探索性、描述性或者主觀判斷分析。例如，黃群慧，余菁(2013)在通過對國內115家中央國有企業描述其各自企業使命和業務活動的有關公開資料的深入研究，主觀判斷分類之后，提出了國有資產管理部門應基于“國家使命”的要求和各央企的特性逐一與中央企業們進行談判與協商，這種更具有可操作性的分類方法。

李麗琴，陳少暉(2016)認為在分類改革的具體推進過程中，應該構建一個以業務屬性為主要維度的“一主多輔”的分類指標框架，同時，對這些維度合理賦值，加以量化并運用科學的統計方法來增強國企分類改革的現實可操作性。

4　結語

劃分不同類型的國有企業并且明確其各自的功能定位，是當前我國全面深化國企分類改革的邏輯起點，是實現混合所有制改革的基礎，是實行分類發展、分類監管、分類定則和分類考核的前提，這一點在學術界是得到廣大學者們的普遍認可的。但是，就我國目前的國企分類改革的現狀來看還存在著諸多的問題，在理論上，對于國有企業究竟分為幾類，以什么樣的標準來劃分，怎樣才能科學有效的實行國企分類，分類之后不同的企業應當建立什么樣的經營機制等，這些在學術界都存在著明顯的分歧。但若是考慮到我國是社會主義國家的性質再結合對十九大上所提出的當前我國主要的社會矛盾的深層解讀，便可以發現，“公平”已成為社會矛盾的主要方面，若要解決這一社會矛盾，國家和政府首先需做的理應是維護市場的公平競爭，而國有企業作為國家參與和調控經濟的重要工具和實現社會公平的主要工具，因此也必須要作出一些自我利益的犧牲，以此來最大限度地維護市場公平的競爭，不能因為盲目追求自我利益而破壞了市場公平競爭的原則。因此，基于這點來看，2015年12月中共中央下達的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》中將國有企業區分為商業類和公益類這兩種類型，并將商業類進行細化分類，使得二者在功能上相輔相成，既可以有效避免國有企業因盲目追求其資產的保值增值而破壞市場公平競爭的原則風險，也可以實現經濟效益和社會效益的雙贏，更好地體現社會主義國家一切為了人民的優越性。因而，此種劃分方式是十分合理且有必要的，其在理論上，對當前我國的國企分類改革起到了引領性的作用，為國內相關學者們的繼續深入研究提供了可參考借鑒的方向，使得國企分類改革在理論發展上又有了進一步的深入。但同時，我們還應該認識到當前的理論指導和實踐操作仍有相當大的出入，例如，在實際操作中，由于國有企業功能的多重性、企業經營的多元性，外部日益復雜的環境等，都導致了國有企業的分類在現實具體操作中依然具有相當大的困難，分類改革之路依舊任重而道遠。

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