公告送達的實踐困惑和制度完善

摘 要 民事訴訟中，公告送達是在受送達人下落不明或用其他方式無法送達的情況下對受送達人采取的一種送達方式。為保護受送達人的權利，公告送達應當嚴格適用。但實踐中公告送達的適用存在一些問題，因而有必要對公告送達進行完善。

關鍵詞 公告送達 民事訴訟 缺席判決

作者簡介：高陽，杭州市蕭山區人民法院，助理審判員。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.137

民事訴訟的公告送達，是指人民法院將待送達法律訴訟文書的內容通過公開公告的方式向受送達人告知，經過一定期間后即推定為受送達人已知悉的送達方式。公告送達是送達的最后一道保障，《中華人民共和國民事訴訟法》第九十二條規定：受送達人下落不明，或者用本節規定的其他方式無法送達的，公告送達。公告送達制度的設立緣由，在于無法直接或間接告知受送達人訴訟信息時，審判程序能順利進行，保障當事人特別是原告及時獲取裁判結果的權利。

隨著我國經濟高速地發展以及社會快速地流動，公民長期外出、去向不明的情況越來越不罕見，民事訴訟中送達問題漸漸凸顯，本應是兜底送達方式的公告送達，愈來愈多地成為法官賴以選擇的送達方式，公告送達的使用日趨頻繁。以杭州市蕭山區人民法院為例，2009至2016年，民事一審收案共十三萬五千余件，其中10%采用了公告送達。一半的民事一審案件適用普通程序的原因，在于適用了公告送達。

在公告送達的案件當中，絕大部分在審理過程中只公告了一次，但仍有3%多的案件公告了兩次甚至以上。

在2009至2016年期間內適用公告送達在100件以上的案由中，適用比例最高的是信用卡糾紛，40%多的該類案件需要公告送達。此外，追償權糾紛和民間借貸糾紛這三種主要針對借款合同的案由，適用公告送達的比例也相當高，均在20%以上。

一、實踐困惑

民事訴訟的送達與當事人的訴訟權利密切相關。送達的目的在于告知受送達人法律文書內容，以此讓受送達人的抗辯、上訴等訴訟參與權利不至于落空。公告送達是一種送達的方式，其送達結果應當盡量實現使受送達人知曉訴訟內容這一目的。

但是與其他送達方式不同，公告送達的效力只是一種推定，即公告發出一段時間后，法律文書推定已送達，而不考慮受送達人實際上是否已知悉。受送達人若對公告所送達的法律文書毫不知情，就無法參加訴訟。受送達人的缺位必然導致當事人之間的失衡，在缺乏抗辯的情況下，法院僅根據原告提供的證據及其一面之詞作出的判決，極易對受送達人做出不利判決，導致判決不公。如蕭山法院在2009-2015年中，曾適用公告送達的民事一審案件，因被告缺席而導致上訴率低于整體的民事一審，但是改判發回率遠遠高于所有民事一審案件。

若受送達人在案件后續被強制執行時才得知判決的存在，只要判決實體稍許存在偏差，極易引起其申訴、信訪。為保護受送達人的權利，公告送達應當嚴格適用。然而由于法律和司法解釋對公告送達的規定過于粗略，實踐中公告送達的適用和使用存在著較大誤區，導致公告送達僅僅是為滿足法律程序的要求，而不考慮受送達人是否足以知悉。

（一）公告適用過于草率

公告送達的適用條件是因“下落不明”或“其他方式無法送達”。依照《最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》第二十六條的規定，下落不明是指公民離開最后居住地后沒有音訊的狀況。鑒于當前公告案件的數量，法院沒有精力對擬適用公告送達的受送達人是否確實下落不明進行調查，事實上法院也難核實。

在司法實踐中，一些法院的習慣做法是在受送達人戶籍所在村或社區的基層組織出具長期外出去向不明的證明后，才能以下落不明作為適用公告送達的理由。但是受送達人未在戶籍所在地居住，并不必然就下落不明。況且在村居撤并的背景下村居的規模往往很大，基層組織工作人員不清楚某個村民或居民去向的情況并不罕見，尤其是城市地區的基層組織，工作人員普遍不認識當地居民。部分基層組織因害怕承擔責任等原因，以不具有相應義務為由，不愿意向法院提供這一證明，少數基層組織負責人甚至因與受送達人關系密切或曾在法院“吃過虧”，不愿意配合法院工作。

“其他方式無法送達的”，法理上一般認為應當指窮盡直接送達或留置送達、郵寄送達仍無法有效送達的情形。遍歷所有其他送達方式將消耗法院送達人員相當多的時間。在案件數量激增的當下，不少法院的送達人員的在編人數并未同步增加，送達人員不堪重負，沒有足夠精力認真對待每一個案件的送達，實踐中不少案件在一次上門送達未成功，電話也無法聯系上的情況下，送達人員就認定受送達人用“其他方式無法送達”。部分送達人員以應付完成手頭的送達任務為目的，沒有盡心盡責，對當事人的訴訟權利漠不關心，認為只要嘗試通知過就算完成任務，通知不上就徑直公告。事實上，受送達人因為探親、出差、旅游等原因外出不在家的情形很正常，僅僅一次直接送達或郵寄送達無果就認定受送達人用“其他方式無法送達”是很草率的。

（二）公告知曉范圍狹窄

在民事訴訟實踐中，極少有受送達人通過公告送達知曉訴訟相關信息，受送達人通過公告得知相關信息而到庭應訴的情況極其罕見。絕大多數公告送達流于形式，無法做到有效送達。公告在某一種意義上是一種廣告，正確地選擇媒介，對實現送達的目的極為重要。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》規定公告送達可以在法院的公告欄和受送達人住所地張貼公告，也可以在報紙、信息網絡等媒體上刊登公告。但是這兩種方式在實務中都存在明顯的異化，都難以實現告知受送達人的目的。

法官或送達人員決定張貼或刊登公告的目的，不少只是為履行一下法定程序，不指望或根本沒想過受送達人能看到公告。法院不是生活娛樂場所，公眾不會主動前往法院，公告張貼在法院公告欄，公眾無從留意，即便到法院辦事，也不會有閑心留意公告欄。況且法院的公告欄面積有限，張貼的公告往往未到公告期滿就已經被新的公告覆蓋。在受送達人原住所地張貼公告比在法院公告欄張貼的實際效果稍好，受送達人在原住所地生活過，在當地的熟人多。按照一般習慣，被起訴是一件大事，受送達人有很大的概率能通過親戚朋友的轉告從而知曉公告。但是囿于人力，法院很少會主動前往受送達人原住所地張帖公告，而只是將公告郵寄至住所地所屬的基層組織、基層政府或公安派出所，至于這些單位是否確實張貼了公告，法院往往在所不問，大多數單位都對法院郵寄的公告置之不理。endprint

對于在報紙上刊登公告，最高人民法院多次要求一律由人民法院報統一刊登。實務中地方法制報也會刊登法院公告。在這些法制報紙上經常可見若干個整版的法院公告，有的甚至絕大多數版面都是法院公告，即便書記員要將刊載的公告放入案卷，從報上尋找特定的公告也并非易事。法制報紙作為專業報紙，傳播覆蓋面狹小，一般人極少能接觸，受送達人看到報紙并發現自己名字的情形微乎其微。即便刊登在其他紙媒上，現在紙媒的影響力日趨減下，更多的人沒有了閱讀報紙的習慣，且即便是報紙讀者，也很少會查閱公告版面。因此受送達人或其近親屬從報紙上知曉訴訟信息的可能性不大，在報紙刊登公告越來越只是流于形式，應付訴訟程序。

隨著互聯網的發展，越來越多的人習慣于通過網絡瀏覽新聞和其他信息。一些法院適應時代的發展，強化互聯網思維，除用其他方式刊登公告外，還同時將公告在該法院官網上發布。在網上發布公告的程序簡單，沒有時間和地域的限制，沒有版面限制，受眾廣泛，無需費用，因此覆蓋面廣，對法院人力和當事人財力的消耗小。但是法院官網不是熱門網站，訪問率不高，且全國有幾千家法院，受送達人或其親屬除非已經通過其他渠道得知涉訴信息，否則不大可能主動去法院網站瀏覽相關信息。

（三）公告時間過長

根據《中華人民共和國民事訴訟法》第九十二條的規定，公告自發出之日起，經過 60 日即視為送達。60天的開庭公告期加60天的判決公告期，再加上答辯期和上訴期、自動履行期，需公告送達的民事糾紛，從審理立案至執行完畢至少得半年。如此久的時間對不少原告而言是難以承受的。一些被告蓄意利用這一點，故意讓法院無法直接送達，惡意拖延訴訟時間。

公告期間的長短，體現了民事訴訟中的效率與公正的價值平衡。法條的本意是公告期間越長，受送達人越有可能知悉公告，其抗辯的權利能獲得越好的保障。

但是隨之而來，案件審理期間被拉長，訴訟效率不可避免地降低。公正與效率發生沖突時，公正應當作為更重要的司法價值予以維護，但當效率下滑到一定程度時，效率也需要獲得兼顧而不能被過分忽視。

二、制度完善

針對公告送達存在的問題，公告送達制度有必要進行完善，以維護受送達人的訴訟利益，減少不恰當的公告送達對案件審理的公正和效率造成損害。

（一）嚴格審查公告送達的適用

公告送達畢竟只是推定送達，不能能保證實質送達。公告送達作為推定送達，有必要謹慎對待，法院應當嚴格審查公告送達的適用，建立一套嚴格的公告送達審查制度。法官認定受送達人下落不明，必須有公安機關或受送達人原住所地的基層組織出具的證明材料；認定通過其他方式無法送達，應當是已經上門或郵寄三次或以上仍然無法聯系到受送達人。法官或送達人員應當將適用公告送達前的整個送達過程記錄在卷。決定適用公告送達后，公告送達的原因和經過應當記載在卷，在公告送達起訴狀和證據副本的同時，法官或送達人員應當要主動地將訴訟情況主動告知受送達人近親屬，并制作告知筆錄。

（二）建立公告送達補救制度

司法實踐中不乏惡意訴訟的現象，一些原告會利用公告送達不能保證受送達人確實知悉訴訟這一點，故意隱瞞受送達人下落，以便其捏造事實欺騙法院，公告送達方式成為其鉆法律漏洞的機會。在離婚糾紛、民間借貸糾紛等許多案件中，原、被告之間往往相互認識，原告應當清楚被告是否下落不明，因此，法院可以借鑒民事訴訟中證人出庭作證簽署保證書的做法，在開庭之前，讓原告簽署保證書，承諾其不清楚適用公告送達的被告的下落和能聯系得上的地址、電話等聯系方式。法院在訴訟過程中如果發現原告故意提供虛假聯系方式，或者明知受送達人下落卻拒不告知以騙取法院公告的，可以按照妨害民事訴訟的強制措施處理。

法院在適用公告送達并作出缺席判決后，公告送達的受送達人出現并有證據證明對方當事人向法院提供的住址或電話存在錯誤的，或者法院適用公告送達前未審查的，有權獲得救濟，法院應當根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第三百九十一條之規定，對案件進行再審。

（三）縮短公告期間

公告期間只要在半個月以上，其期間長短與受送達人是否知曉涉訴信息的關系，并沒有很密切的關聯。公眾閱讀公告欄和報紙，追求的是時效，不會去留意一個月前的報紙和公告欄。故國外的司法實踐中，公告期間一般都較短。如在德國，應送達的書狀節本以及相應公告送達的通知張貼于法院的布告牌，只需滿2 周即視為送達。日本法律也規定公告送達自告示起始之日起經過兩周即產生送達效力，且對于同一當事人第一次以后的公告送達，在開始告示之日的第2日即產生效力。 我國有必要學習外國法律的先進經驗，適當縮短公告期間，在維護受送達人訴訟利益的同時，也考慮維護原告及時獲得裁判的權利。

（四）建立統一的公告送達網站

在各地法院在其官方網站刊登公告的基礎上，最高人民法院可以考慮建立一個專門刊登法院公告的網站——法院公告網，將法院公告統一發布，避免現階段公告送達的分散狀態，以方便公眾查詢公告。該網站建立后，所有的法院公告，在采用其他方式張貼的同時，均應在該網站刊登。這樣，受送達人可以隨時隨地登陸該公告網站，通過姓名和身份證號碼的組合查詢全國所有法院涉及自身的公告。該統一公告網站還可以和專業的搜索引擎網站合作，將刊登的公告納入搜索范圍。通過統一公告網站刊登公告，能更好地消除傳統張貼刊登公告的弊端，大大提高受送達人接觸公告的幾率，有利于受送達人及時了解涉及自身的訴訟信息，也為縮短公告送達的期間提供了條件。

最高人民法院關于審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開、庭審公開的四大公開平臺建設，從技術上為建立統一公告網站提供了實踐基礎。全國法院已經建立起了統一的裁判文書公開網站，新建統一公告網站的同時，再建立統一的傳票公開網站，這樣，公告與傳票、裁判文書三個網站的公開內容可以互相關聯、互相引用，呈現出一個案件從開庭到生效的審理進程，以實現審判流程的公開，促進司法公開。

此外，現在手機實名制已經在全國得到推行，最高人民法院可考慮與各家移動運營商合作，對于在統一公告網站或統一傳票公開網站上刊登的受送達人，根據姓名和后臺保存的身份證號碼，移動運營商自動查詢出受送達人的手機號碼，自動向其發送短信。這樣，即便原告在起訴時無法提供被告的準確手機號碼，法院也能及時聯系到被告；被告即便不主動查詢，也能第一時間知曉案件情況。

在當前法院“送達難”的狀況之下，公告送達是行之有效的制度設計。“通知的權益和發表意見的機會是如此之根本，以至于只有存在最重大的理由，并且盡一切可能保護被告的利益時，才可剝奪。”

因此，法院在運用公告送達時應非常注重對受送達人程序利益的保護，盡量維護受送達人的訴訟權利。

注釋：

譚秋桂. 德、日、法、美四國民事訴訟送達制度的比較分析. 比較法研究. 2011（4）.

童磊. 我國民事送達制度的理念轉變與價值重塑. 法制與社會. 2011，12（下）.endprint