論人民調解工作與訴訟銜接工作的發(fā)展困境

摘 要 人民調解是解決民間糾紛的有效方式，其調解方式靈活、便利、高效，在構建和諧社會中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在我國經濟快速發(fā)展的新形勢下，各種矛盾不斷凸顯，應注重將訴訟調解與人民調解相結合，充分發(fā)揮人民調解“定紛止爭”的作用。以寧夏西吉縣為例，本文認為應著重從明確訴訟調解與人民調解程序銜接的階段、建立刑事和解聯(lián)調聯(lián)動機制、打造專業(yè)化的人民調解隊伍等三個方面入手，使人民調解與訴訟調解更好地銜接，為化解社會矛盾開辟新路徑。

關鍵詞 人民調解 刑事和解 訴訟銜接

作者簡介：倪菊紅，寧夏大學2016級民商法學研究生。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.167

一、西吉縣人民調解工作與民事訴訟工作銜接狀況

根據(jù)人民調解“四張網(wǎng)”的工作要求，西吉縣司法局在西吉縣人民法院成立“西吉縣人民法院庭前人民調解工作室”， 選派兩名優(yōu)秀專職人民調解員長期坐班，目前主要負責與法院家事審判庭做好婚姻家庭訴訟案件的、與行政庭做好民間借貸訴訟案件的調解銜接工作，在一定程度上，有效的化解了矛盾糾紛，緩解了訴訟壓力。據(jù)初步統(tǒng)計，2017年截至目前，庭前人民調解工作室調解成功的案件總數(shù)達144件。另外，西吉縣人民法院根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)高級人民法院關于進一步推進多元化糾紛解決機制改革的實施意見》，不斷開拓糾紛解決機制，在訴訟中心建立“訴調對接中心”，以“委托調解函”的形式將案件移送給各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調解委員會，將口頭上的“委托調解”以書面形式正式化，讓當事人親身感受到“調解”程序的正規(guī)化、合法化，從而愿意將他們之間的實體問題進行“調解”，這樣也將原、被告的訴訟身份在調解中得以委婉、巧妙的轉化。這種工作體制在某種意義上是推崇“調審分離”、“調解前置”原則，取得了良好的效果。

二、西吉縣人民調解工作與訴訟銜接工作發(fā)展困境

（一）人民調解與刑事和解工作基本處于脫節(jié)狀態(tài)

與單純的民事案件相比，刑事附帶民事案件以及刑事自訴案件有其自身的特殊性。對于符合《中華人民共和國刑事訴訟法》第277條規(guī)定的案件，被害人自愿與犯罪嫌疑人、被告人和解的，雙方當事人可以和解。公安機關、人民檢察院、人民法院可以參加或主持和解程序，但是必須對和解的自愿性、合法性進行審查，并制作書面和解協(xié)議書，保證和解程序及和解結果的合法、公平、公正。對于達成刑事和解的案件，公安機關可以建議檢察機關予以從寬處理；同時，檢察機關可以建議人民法院予從寬處罰；對于犯罪情節(jié)輕微、社會危害性不大的案件，檢察機關可以做出不起訴的決定；對于需要判處刑罰的，人民法院按照檢察院從寬處罰的建議書，對能適用緩刑的盡量適用緩刑，并提出社區(qū)矯正建議書，這對于減少社會對抗，維護社會安定有序、修復被犯罪行為破壞的社會關系無疑具有十分積極的意義。①根據(jù)上海市金山區(qū)人民法院統(tǒng)計，該院2008-2010年共受理11件自訴案件，其中10件實現(xiàn)和解后撤訴處理；；適用刑事和解程序處理的故意傷害案件、交通肇事案件共計192件，和解率為63%，無一例存在上訴、抗訴情況。②

盡管理論和實踐都證明：“人民調解”有助于刑事和解工作的開展，然而西吉縣還沒有完全建立起“刑事和解司法聯(lián)動”機制。

（二）欠缺專業(yè)化調解隊伍

目前，西吉縣人民調解員隊伍基本上已經實現(xiàn)了專職化。在19個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所分別設立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調解委員會，調解員均由西吉縣司法局以公開招考的形式招聘，共計招聘了38名專職人民調解員，這些專職人民調解員工資由西吉縣財政局統(tǒng)一發(fā)放，采取“一年一簽”的雇傭合同制形式，并實行年度考核，對不合格人員予以解聘；對調解成功的案件實行“以案定補”制度。雖然人民調解員已經專職化，但是還不夠專業(yè)化，例如多數(shù)調解員不清楚人身損害賠償?shù)姆秶约百r償額的計算公式，嚴重影響調解工作的有效開展。

（三）人民調解工作“重調解，輕履行”

調解的目的是真正化解矛盾糾紛，節(jié)省社會成本，緩和社會矛盾，然而調解工作迫于調解率和調解量的要求，往往只注重眼前的調解工作，而忽略了調解結束后的“協(xié)議履行”。比如：對于離婚糾紛，只要當事人在婚姻登記機關辦理了離婚手續(xù)，領取了離婚證，那么調解到此結案，但是對于協(xié)議中有關孩子的撫養(yǎng)費問題或涉及婚后共同財產分割、共同債務承擔的部分卻往往沒有督促當事人及時履行，致使“調解協(xié)議”只能部分實現(xiàn)，其余部分又將轉入訴訟程序解決。

三、完善“人民調解”與訴訟銜接機制的建議

（一）完善立法，健全法律體制

《人民調解法》自2011年實施以來，學界爭議不斷，這也從側面說明《人民調解法》在理論和實踐中都存在一定的缺陷和弊端，原湘潭大學法學院副教授李喜蓮在其《<中華人民共和國人民調解法>的五大不足》一文中，詳細闡釋了這一點。在接下來的幾年里，學界各種呼聲不斷，然而《人民調解法》自實施以來，至今未曾修改過。

1.建議司法解釋明確司法行政部門對人民調解委員會的監(jiān)督、管理職能

《人民調解法》第七條規(guī)定：“ 人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織”；第五條規(guī)定：“國務院司法行政部門負責指導全國的人民調解工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區(qū)域的人民調解工作。基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業(yè)務指導”。本條款規(guī)定基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業(yè)務指導，那么縣級以上地方人民政府司法行政部門的“指導”是指行政指導嗎？是否具有監(jiān)督職能？理論上，筆者認為：人民調解委員會作為群眾性自治組織，其不受任何單位的行政管理；另外，法院在訴累不堪重負的情況下，其對人民調解委員會的業(yè)務指導職能已經弱化。實踐中，“人民調解”工作已經納入司法行政部門的工作職能和業(yè)績考核范圍。結合西吉縣實際，轄區(qū)內的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調解委員會均設立在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所，由公開招聘的專職人民調解員坐班，各司法所對人民調解委員會的工作進行具體的業(yè)務和工作指導，并對人民調解委員會的工作進行監(jiān)督；同時幫助各人民調解委員會建立工作制度，不斷打造業(yè)務精湛、調解技術適民、調解程序規(guī)范的人民調解委員會。endprint

2.考量“司法確認期限為三十日”是否具有合理性和可操作性

《人民調解法》第三十三條規(guī)定：“ 經人民調解委員會調解達成調解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協(xié)議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協(xié)議進行審查，依法確認調解協(xié)議的效力。”本條款看似規(guī)定的相當嚴謹，實則是強人所難。首先，如何處理“雙方當事人認為有必要”的時間段和“自調解協(xié)議生效之日起三十日內”的時間段之間的沖突問題？即雙方當事人協(xié)商、考慮是否要申請司法確認的時間已經超過了“調解協(xié)議生效之日起三十日”，那么雙方當事人認為確有必要申請司法確認，并且都同意進行司法確認，法院對此卻沒有具體規(guī)定。其次，從規(guī)定中可以看出，當事人申請司法確認必須要達成共識，否則不得申請，這明顯不利于保護權利人的利益。司法確認是保證雙方當事人的合法利益，如果權利方要求申請“司法確認”，而義務方不同意，那么這種規(guī)定是否明顯會損害權利人的利益呢？根據(jù)學界相關理論研究，筆者認為，建立強制“司法確認”制度，即對于不能即時履行的協(xié)議，由作出“人民調解協(xié)議”的人民調解委員會在“人民調解協(xié)議”約定的履行期限屆滿之日起30日內，將協(xié)議主動提交法院進行“司法確認”；確認有效合法的，立即轉入強制執(zhí)行程序。

法律只有被信仰才有存在的意義。司法確認制度所依賴的正是法律的強制執(zhí)行力，也只有賦予調解協(xié)議強制執(zhí)行的效力，公民才會主動選擇并支持這一高效便捷的糾紛解決路徑。因此只有將法院的強制執(zhí)行程序與司法確認制度相互對接好，新時代背景下調解制度才會迸發(fā)出新的活力。③

（二）突破狹義的“民事糾紛”牢籠，積極拓展刑事和解“聯(lián)調聯(lián)動”機制

在縣黨委、政府的領導下，樹立正確的“大調解”觀念，積極創(chuàng)新“刑事和解聯(lián)調聯(lián)動”機制，在公安、檢察院、法院、司法局等單位設專人負責 “刑事和解聯(lián)調聯(lián)動”的對接工作，同時建立“聯(lián)調聯(lián)動”對接工作的監(jiān)督與激勵機制，將“聯(lián)調聯(lián)動”工作開展情況納入獎懲考核和晉級升職的范圍。另外，要保障“聯(lián)調聯(lián)動”對接工作的經費。如果對“聯(lián)調聯(lián)動”對接的經費來源沒有具體規(guī)定，就會直接影響“聯(lián)調聯(lián)動”對接工作的進行和調解人員的工作熱情。筆者認為，可以通過地方立法或政策將司法機關用于訴調對接工作的經費納入財政預算，專款專項支持訴調對接工作的實施與工作人員的培訓。

（三）打造專業(yè)化的調解隊伍

西吉縣著力構建人民調解“四張網(wǎng)”，不斷打造專業(yè)化人民調解體系。一是健全農村人民調解網(wǎng)絡。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)調委會19個，調解員191名；村調委會297個，調解員910名；調解小組1527個，調解員6736名。二是健全社區(qū)人民調解網(wǎng)絡。建立和完善社區(qū)調委會，成立社區(qū)調委會8個，調解員39名；成立西吉縣人民法院庭前人民調解工作室1個，調解員2名。三是健全企事業(yè)人民調解網(wǎng)絡。成立工業(yè)園區(qū)調委會1個，調解員5名；成立學校調委會6個，調解員30名。四是健全行業(yè)性專業(yè)性人民調解網(wǎng)絡。成立西吉縣道路交通事故損害賠償人民調解委員會1個，調解員3名。五是結合目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅工作需要，適時成立了脫貧攻堅人民調解委員會，調委會主任及成員由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧工作的負責人、司法所工作人員和各村組主任組成，立足實際，依法積極處理在精準扶貧工作中出現(xiàn)的各類矛盾糾紛。

筆者認為，隨著專業(yè)化人民調解隊伍的建立健全，“人民調解協(xié)議”就具有更強的規(guī)范性和可行性，因此，“訴前強制調解”制度更適宜于司法實踐，盡管有的法院立案部門已經從事了立案后的調解工作，并在程序上規(guī)定了時限，但是在實踐中，五日或者七日往往不能認定一個糾紛調解是否成功，然而由于已經立案，即在程序上已經開始計算這個民事案件的審限，可能調成的案件由于審限原因也不得不進入審判程序，因此，保障訴前調解的實施，還需在司法機關在審判管理方面予以配合。④

四、結語

人民調解作為一種具有平等自愿、方便靈活、經濟便利特點的糾紛解決途徑，在化解人民內部矛盾、預防糾紛發(fā)生、防止矛盾激化、維護社會和諧方面發(fā)揮出其特有的魅力，因此， 在實踐的基礎上提煉出人民調解工作自身的發(fā)展規(guī)律，不斷完善訴訟調解工作與人民調解工作的程序銜接，最大限度地實現(xiàn)化解社會矛盾的多種力量整合，為構建和諧社會提供強有力的保障。

注釋：

①費文彬.廣西刑事和解：在諒解與懲罰的平衡木上舞蹈.人民法院報.2014年10月20，第007版.

②沈銘.公訴案件刑事和解若干問題研究.復旦大學碩士論文.2011年10月14日.

③鄭家勇.司法確認案件的實踐研究.廣西師范大學法律碩士論文.2015年3月.

④蘇荔莎.當下民事司法調解的困境與出路.吉林大學碩士論文.2017年4月.

參考文獻：

[1]吳瓊.論人民調解與訴訟程序相銜接的理論與實踐.對外經濟貿易大學碩士論文.2006.

[2]楊澄.人民調解與訴訟相銜接機制的完善.南昌大學碩士論文.2014.

[3]李青青.人民調解與訴訟銜接機制研究.法制博覽.2016（11）.

[4]秦梓耀.調審分視野度下委托調解制度研究.湘潭大學碩士論文.2016.endprint