淺析我國排污權交易中的政府權力界定問題

摘 要 排污權交易制度是一種十分新穎的環境經濟手段，因其發揮市場機制作用而有效的控制了環境污染，使得開展排污權交易試點逐漸成為我國深化經濟體制改革的重點。然而，因政府權力邊界的不明確，造成了排污市場缺乏生機，排污交易市場不能良好的運行。因此，本文認為當前需要迫切明確政府權力邊界才能使排污權交易朝更大范圍推廣。

關鍵詞 排污權 交易 政府權力 界定

作者簡介： 李林，河南大學法學院2016級環境與資源保護法專業碩士研究生。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.185

一、排污權交易中界定政府權力邊界的重要性

（一） 排污權交易的產生及發展

1968年，美國經濟學家戴爾斯首次提出了排污權交易的概念，其實質就是把污染當作一種可以交易的產權，在保證環境質量的基礎上，通過污染者之間交易排污權從而來控制污染物的總量。作為一種有效的解決環境問題的經濟手段，排污權交易確立了合法的污染物排污的權利，不僅使企業花費較低取得了較好的治理污染的效果，而且促使企業積極改革生產方式，創新生產技術。

最早將排污權從概念變為實踐的是美國。1970年美國通過的《清潔空氣法》，制定了大氣環境質量標準實施行動計劃，在這個行動計劃中.要求各個廠商排放的污染物必須在規定的總量以下。后來從空氣污染領域逐漸推廣到水污染控制領域和其他領域。統計表明，環境問題呈現出的區域化和國家化，使得環境問題的解決不能僅僅依靠一個地區或國家。澳大利亞、英國、德國、智利等國在看到排污權交易使美國在環保費用方面節省了100億美元的益處后，陸續加入排污權交易制度的隊伍中來。在多邊環境合作中最典型的就是《（聯合國氣候變化框架公約）京都議定書》，《（聯合國氣候變化框架公約）京都議定書》確定了三種境外減排的靈活機制旨在幫助發達國家完成減排目標。第一種是聯合履行機制是指通過合作獲得低價的減排單位，第二種是清潔發展主要是指締約方為了抵消國內減排，在不承擔減排義務的締約方進行投資減排項目。國家排放貿易鼓勵那些減排成本較低的國家，使減排成本低的國家不僅治理了環境而且獲得了收入。因此《（聯合國氣候變化框架公約）京都議定書》的三種減排機制的核心思想是排污權交易制度。因此排污權交易制度是針對企業、地區或國家的經濟活動進行分析，以市場交易為手段，通過成本變動來達到減排的方法。

（二）政府權力界定的重要性

法國思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼伺盼蹤嘟灰字袆澏ㄕ畽嗔吔绲闹匾砸膊谎远?。政府權力邊界分為內邊界和外邊界，也被稱為行政權力邊界。權力的內邊界是指行政組織內部應如何配置權力。行政權力的外邊界是指權力的外在約束，它是確定政府與社會之間的權力分配。本文主要是從外邊界這個角度來談政府權力界定。雖然排污權交易是基于市場的經濟手段，但市場的有效運行卻離不開政府的宏觀調控，政府運用環境管理手段作用于市場是排污權交易的本質。在管理模式下，由于政府與市場的關系隨著社會的發展也應當進行相應的轉變與調整。因此筆者認為應當結合我國的實際情況，合理界定我國政府在排污權交易市場中的權力，使政府和市場相互協調發揮好彼此應有的職能。

二、我國政府干預下的排污權交易現狀

排污權交易在中國完全是一個外來引進的環境經濟手段。自1987年上海市嘗試排污權交易以來，環保部、財政部、發改委陸續批準了天津、陜西等11個省份，而四川、福建等也自行開展了試點工作，并且各地在制度建設、政策創新等取得了初步成效。

（一）政府干預下排污權交易取得的成效

首先，在政策文件制定上，天津市出臺了交易管理辦法、排污指標核定方案的2份文件。湖北省、重慶市在大氣、水污染方面出臺的文件非常多。其次，在有償使用和交易推進方面，陜西省的排污權交易除了財政部批復的火電行業SO2的排污權交易外又進行了6項污染物的交易。另外天津市在鋼鐵、紡織等多個行業開展試點。江蘇省工業廢水量大于80%的污水處理廠都要接受排污權交易。從政策發布和技術路線都實行水污染物和二氧化硫分開管理的方式，在組織機構方面專門成立了省環保廳成立了排污權交易管理中心。然后，在能力建設方面，天津市成立了天津排放權交易所、河北省建立了河北省污染物排放權交易服務中心、山西省設立了山西省排污權交易中心等。最后，在政策創新方面，山西省環保廳與中國人民銀行聯合下發了《排污權抵押貸款暫行規定》，隨即實施了排污權抵押貸款政策，目前已基本建立排污權有償使用制度。浙江省以制度創新引領減排，創新建立主要污染物財政收費和排污權基本賬戶制度，創新構建企業刷卡排污和總量準入制度，創新推行排污權抵押貸款融資機制和主要污染物總量激勵制度。從全國試點地區看，排污權交易的工作取得積極進展，獲得一些經驗和成績，但是實踐中各地試點地區由于政府沒有正確的行使權力，大大降低了市場機制的調節作用，制約了排污權交易的向前發展。

（二）政府權力的不當行使

第一，過度干預。政府對排污權交易的過度干預，導致了交易價格被政府控制。有的企業甚至為了低價購買排污指標，與政府搞好關系，不得不積極做政府的公關工作。此時排污權交易制度就會變得形同虛設，排污交易過程就會被政府牢牢掌控，將不能靈活的發揮市場作用。此外有些地區地方保護主義思想嚴重，地方領導認為向其他地區轉讓排污權指標會給本地區的經濟發展帶來消極的影響，因而會限制賣出方排污指標交易只能在本地區進行。如果不改變這種現狀，將會使排污權交易制度的優勢大打折扣，逐漸的也就失去了存在的意義。

第二，政府失靈。政府失靈主要表現在政府監管不力以及忽視公眾參與。為了追求經濟發展政府有時對所轄區企業超標排污的行為視而不見，這將會阻礙排污權交易市場上交易企業間的公平競爭，會導致排污權交易中的不公平現象發生，也必將擾亂市場的正常秩序，降低市場機制的基礎調節作用，限制市場的正常運轉。由于公眾被政府排斥在排污權交易之外，無法了解到排污權交易的最新信息，無法參與決策過程，更無法起到監督作用。在這樣的市場上，政府決策缺乏監督。而公眾既沒有決策權也不能自由買賣排污指標，一旦排污權交易造成買方地區環境質量惡化，也沒有相應的法律救濟去維護公眾的合法環境權益。endprint

三、我國排污權交易中政府權力邊界問題的應對策略

為了使排污交易權交易制度更好的發揮其協調經濟和環保的功能，應當明確的界定政府的權力，即哪些是政府必須做，哪些是可以交給市場做。本文把政府在排污權交易中行使的權力分成了兩部分。

（一）政府在排污權交易中的擔責部分

第一，提高應用技術。各地方環保部門負責嚴格監督企業的檢測系統，為確保排污數據的真實性，應建立并實時關注企業排污的數據查詢系統。為有效的跟蹤監控各類污染物的排放，須擴大在線監測設備的排放單位范圍。另外，為有效地進行查詢排污權的初始配額、剩余指標和交易規模，還要建立并完善排污權交易信息系統，以確保企業排污權交易的真實性。

第二，完善政策制度。首先，在確定污染物排放總量時，各地環境主管部門不能脫離區域經濟發展的實際情況，應綜合考慮質量標準和當地的環境質量狀況以及經濟和技術發展水平等因素。其次，在確定排污權發放總量時，應考慮適當小于當前各地區實際的排放總量。最后，在制定總量控制的實施細節時，不僅應包括污染物排放的控制目標、污染物測算的標準依據、監督的形式和檢測方法等等甚至可以突破行政區域范圍，對區域污染物總量進行科學合理的分配，并且制定配套的獎懲措施。

第三，制定交易規則。政府應積極聽取專業機構或專家學者的意見并制定合理的初始排污權分配的指導性辦法。規定排污權指標的核定方法、明確合理的排污權交易規則，以建立合理的排污權交易市場。與此同時國家也應因地制宜，面對不同的市場環境采取不同的政策及合理的措施進行應對。政府可在排污權交易稅收收入方面給予企業以緩征的政策扶持，在排污權占有指標占用方面可以根據不同的情況征收占有稅，以稅收去促進市場的發展。另外政府可以建立跨區域性的交易平臺，為更多企業提供交易機會。

第四，建立監管機制。排污權交易使得環境容量變為有價資產，隨之也會加大企業違規的幾率。為了預防減少這種現象的發生，相關部門應當強化監督意識，做好應對措施。環保部門要保證監管設施運行順暢，首先，可以綜合運用排放檢測手段、許可證審核手段等檢查企業的排污情況。其次，提高環境監測技術，增強專業人員的水平，加大監測設備的投入，保障每一個污染源和每一種污染物都處于檢測范圍之中，確保監管不留死角。

（二）政府在排污權交易中的權力邊界放權部分

公開交易信息，促進公眾參與。由于目前我國缺乏一套健全統一的排污權交易制度，我國各地區的排污權交易也大都是由政府大力主導完成的，排污指標也是由政府進行拍賣，政府的這種介入方式在一定程度上阻礙了市場定價機制的形成。因而政府及時公開排污權交易信息，并規范排污權交易。在初始指標分配和排污權定價及交易監管方面，政府可以實施公眾聽證制度，提高公眾參與的積極性。

引進環境合同，實現資源利用最大化。環保部門可以將排污許可證通過環境合同的形式下放到排污企業，排污企業之間利用環境消費合同進行排污權交易買賣。為了更好的實施環境合同，政府應監督企業在合同中的購買、出賣、定價、減排等行為，必要時可以利用稅收和信貸等手段規制企業的信用狀況。政府應將交易信息最大化反饋給需要交易的排污主體，并監督合同的真實合法履行。

增強環保宣傳力度，提高公眾環境保護意識。政府應積極開展多層次環保宣傳教育活動，大力引導公眾節能減排，提高社會對治污減排公眾的關注和認識。讓公眾逐漸養成自覺保護生態環境的意識，打造積極治污減排、創建美好藍天的前景。此外，應引入公眾監督機制?？梢酝ㄟ^網絡媒體、新聞報刊等渠道公開交易信息，全方位接受公眾監督，并允許公眾參與聽證發表意見，從而使排污權交易更透明、公正。

四、結語

綜上所述，為減少我國政府在排污權交易中過度干預、濫用職權以及政府怠于履行職責、監管不力的現象出現，應當清晰的界定我國政府的權利邊界。雖然我國的排污權交易相關的制度建設和配套設施還很不完善，排污權交易的各項工作還處于起步階段，但是相信通過不斷地努力，不久的將來排污權交易制度一定能更好的為環境保護做貢獻。

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