公民參與社區治理的經驗與民主實現形式

摘 要 現代城市社區協同治理的關鍵，在于能否形成真正意義上的合作。社區協同是政府、社會、公眾等多元主體這幾個層面相互影響相互作用的過程。能否克服社區由于系統的復雜性而導致的協同困難，必須要將社區治理的基礎和重點轉向制度建設。本文從社會學制度主義的視角，具體闡釋社區協同治理過程中，規制性要素、規范性要素以及文化-認知性要素的內涵和制約。認為政府傳統管理模式的制度依賴、社區主體利益的復雜性以及社區主體行為認知的偏差，是導致社區制度建設創新動力不足的根本原因。提出了完善法律制度和互惠性規范，培育社會資本，促進社區協同治理的制度建設。

關鍵詞 社區 協同治理 制度

基金項目：本文系浙江省黨校系統中國特色社會主義理論體系研究中心第十九批規劃課題“公民參與社區治理的經驗與民主實現形式”（課題編號：ZX19146）的最終成果。

作者簡介：朱海英，紹興市委黨校講師，研究方向：社會治理、新型城鎮化。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.194

一、問題的提出

現代社會的急劇轉型引發了國家和社會治理的難題。錯綜復雜的社會資源網絡，使得身在其中的任何一個組織都不可能獨善其身，包括政府和非政府組織，都無法擁有足夠的知識和能力獨自解決一切問題。服務型政府的改革、非政府組織的興起，公民社會的成長等，多方“博弈”的結果，催生了這個時代對“協同治理”的呼喚。

對于治理轉型的社區來說，單純的傳統社會約束力已經不足以維持社區共同體的存在和發展。“協同治理”背景下的社區建設，需要我們探索如何形成有效的公民參與，立足于努力構建新型的合作秩序，尋求支持公民社會成長的實現機理，以及這些機理得以實現的社會條件。這就使得現代社區面臨著兩大現實問題：一是社區多元主體力量分散、利益沖突，如何實現包括地方政府、社會、社區公眾等多元主體為共同利益最大化而協同行動，最終實現社區秩序的“善治”？二是社區治理的發展，如何在治理創新的基礎上實現可持續性？

“問題倒逼”是中國改革的基本模式。社區治理目標的復雜性和轉型創新的困難重重，呼吁城市社區治理有效制度的供給和創新。在這一過程中，社區“協同治理”轉型的現代視野，追問傳統社會單一管制型結構與模式的病根，試圖通過研究治理方式的協同性和多樣化，來影響地方政府和社區管理者進行制度創新。“制度供給的不足是社會政治不穩定的根源” 。要克服上述問題，必須要將社區治理的基礎和重點轉向制度建設，利用“制度驅動”來協調多元主體互動博弈，在制度化的溝通平臺和參與渠道中，發揮約束、引領和激勵作用，最終實現多元主體個體理性與集體理性的統一，責任、利益、權力共擔、共享、共贏的社會治理新格局。

二、社區治理系統的協同性釋義

社區治理系統是一個復雜的整體系統。社區由基層政府、社區、居民、社會組織、企業組織等各個子系統構成，社區協同治理模式，就是要充分發揮各個主體的自主性力量，在多元參與、協商合作的基礎上，形成“黨委引導、政府負責、社會協同、公民參與”的社會治理新格局。根據社區治理系統的特征，我們認為，社區治理系統也自然地滿足協同系統的條件。

（一）社區系統的開放性

當前，社區作為社會治理的一個基本單元，其本身就是隨著社會結構的轉型和變化產生的，同樣面臨著日益錯綜復雜的社會資源網絡，需要不斷地與整個大社會系統和外部環境之間，進行輸入輸出的物質、能量、信息的交換，來維持自身的革新和發展。這些運動形式，決定了社區一定是一個開放系統。

（二）社區系統的多層次性

社區系統是一個活的有機體，結構非常復雜。從主體中心看，包括政府、公民、社會、市場在內的多元主體形成了復雜的社區結構形態；從社會結構看，包括經濟、政治、文化在內的多位一體的社會結構交錯相融；從公共事務看，包括社區行政事務、社區公共管理事務、社區自治事務等方式多樣的管理體制。這種主體多元，結構多層，方式多樣的社區治理機制形成了多中心的復雜的社區系統。尤其是作為社區系統存在發展的主體性因素——人，是具有思維能力的介入，其本身具有智能系統的特性。思維能力的智能特性也決定了社區系統的不確定性和利益的多元性。個體之間相互影響，相互作用，使得該系統形成了協同需求的多層次結構。

（三）社區系統作用的非線性

在現代社會中，社區系統是一個復雜的系統，錯綜復雜的變量之間相互作用，緊密聯系，他們的作用方式難以具備常規邏輯得以解釋的線性關系。也就是說，社區系統內部存在著形式多樣的系統要素，他們相互作用的方式，不僅僅是單向的、雙向的，而是網狀的，作用結果不是簡單的“線性累加“。社區系統是一個具有”蝴蝶效應”的整體性結構，系統作用的方式非線性關聯，影響和改變系統的整體狀態。

（四）社區系統的自組織性

現代社會的發展使得政府的能力受到了諸多限制，社會組織試圖擺脫政府控制的要求有了實現的可能。在公民社會日益發育的社會條件下，協同治理更加強調社區公民自主參與，通過多樣化的手段和方式，在協商合作的基礎上促進社區的自治，最終達到善治的過程。這也是治理過程中的協調模式。

（五）社區系統自平衡過程中的非穩定動態

當前，社區管理制度正面臨社會轉型的階段，社區治理過程中面臨著許多障礙和問題。如基層政府與社會組織之間的關系尚未完全理順，基層政府在群眾中的公信力不夠強，政府基層治理的理念和機制體制不夠完善，社會組織在治理中參與度不夠等。社區管理制度難以適應當前社會形式。所以社區系統是在社會發展的基礎上，和社會發展相互呼應，通過不斷的磨合和完善，最終達到一個動態平衡的過程。基于此，當下社區系統呈現一個非穩定狀態。在社區治理模式改革的初期，他的創新和發展，同樣需要進行長期的實踐和摸索。endprint

因此，要克服由于社區系統的復雜性而帶來可能的秩序混亂，實現和而不同、多頻共振的系統協同治理，理想的狀態就是實現復雜系統的智能控制。我們認為，催化和引導社會協同治理的根本立足點和支撐點，在于實現有效的制度供給，以及完善其實現路徑和可持續路徑，從而構建起暢通的社區自治機制，實現社區治理的良性循環和正向發展。同時，借助制度范式的可復制性，通過制度的輻射轉移有效經驗，用以克服基層治理經驗的碎片化和個案化，使基層地方治理經驗逐漸上升為地方治理的制度，促使治理效益得以擴大。本文試圖從制度主義的視角分析社區治理制度的組成要素，并依據協同理論，闡釋社區治理制度要素如何達成有效的自治機制。

三、社區協同治理的制度要素

社會學制度主義，是從社會學組織理論中發展而來的。出現于20世紀70年代末，代表人為詹姆斯·馬奇、約翰·奧爾森。社會學制度主義傾向于比政治科學家在更為廣泛的意義上來界定制度，打破了制度與文化概念之間的界限； 具體來說，他們認為，制度包含規制性要素、規范性要素和文化——認知要素。一是表層為規制性要素，包括法律法規、規章條例等權威性的制度安排，作為制度的樁基，規制性要素是在行為道德底線基礎上做的宏觀性制度安排。二是中層為規范性要素，為基于各種任務和角色基礎上的一般性合理性規則和規范，是制度的框架結構，大多為根據現實需求，因地、因時制宜的進行的行為程序式設計。三是底層為文化-認知性要素。是內在的基于信念和理解而被廣泛認同的文化底蘊性支撐，屬于制度的文化范疇。在制度主義的概念中，三種要素相輔相成，共同作用，從而使制度發揮最為穩定有效的作用。

（一）社區治理的規制性要素

就現存的社區治理規制性制度來看，主要包括社區法律法規等。如1954年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》和1989年制定的《城市居民委員會組織法》，以及地方性政府的政令法規。規制性要素的意義在于，黨委政府要在社區治理中形成黨委引導、政府主導的核心引導力量，有賴于通過合理科學的規制性制度設計，通過法律法規的制定，推動社區治理的法治化。一方面，確保社區治理的各環節、各程序納入法治軌道，比如社區諸多的事務和民事關系，像選舉、物權、借貸、婚姻等，都需要依據法律調整。另一方面，社區治理模式的轉型同樣依賴法治的確認。如在社區治理中，更在于政府如何通過合理的制度安排，把一部分權利讓渡給社區居民，逐步清理阻礙社區治理發展的制度性障礙。

（二）社區治理的規范性要素

包括社區制度、社規民約、服務承諾、協會章程等。社區治理規范性要素的意義在于，穩定和規范社區治理的多元參與、民主協商秩序。設計和建立在社區多元參與、民主協商基礎上的普遍認同和共同遵守的行為規范和活動程序，對社區治理秩序起到引導、規范、約束和激勵的作用。規范性要素是“協同”的機制性要素，他的主要原則和理念在于：一是規范的合法性基礎，必須在公眾參與和民主協商的基礎和程序之上，以此建立社區居民的認同和信賴；二是規范的目的性指向，在于公共福利的最大化。注重制度的效率和效度。注重有效的公民權利的發揮和制衡。

（三）社區治理的文化—認知要素

包括社區的文化氛圍、社會公德、民風民俗等長期形成的文化支撐。這是規制性要素和規范性要素得以健康運行的根源性邏輯和重要條件。社區善治目標指向和諧有序、充滿活力的社會秩序，需要形成多元主體共同參與的良好氛圍，其背后是在傳統、歷史、文化基礎上長期形成和發展的公民價值取向在起作用。是在社區的“治理需求”和公民的“個人需求”達到高度契合，在社區成員共同認同和信任合作基礎上形成的集體行動。文化-認知性要素關注的正是這種狀態何以產生以及如何發展的問題。

四、社區協同治理的制度惰性

目前，我國社區治理尚處在從傳統向現代過度的“摸索”階段，基層社區治理經驗碎片化、個案化現象比較嚴重。缺乏統一有序的治理環境和制度體系。社區治理各主體之間，包括政府、社會、公眾等在參與社區治理的過程中，仍然是力量分散，條塊分割，缺乏協同治理的整體效應。一定程度上，反映出社區治理對傳統管理制度的依賴，和制度創新的惰性。

（一） 政府傳統行政管理模式的制度依賴導致規制性要素的缺失

傳統模式的制度環境下，政府作為單中心的絕對權威主體，幾乎操控了所有的制度制定和執行過程。制度的取向和制約更傾向于建立一個絕對權威的行政管制型路徑。但是隨著城市社區的快速發展，社區作為一個龐大的系統，需要有一套適應新形式下時代特征的良好完備的法律體系。目前來看，社區在發展過程中，能夠參考和應用的法律制度和規章制度數量不多，許多領域法制缺失。現有的社區法律制度法律效力和權威較低，除了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織法》兩部是由全國人民代表大會常務委員會制定的。其他多是行政法規和地方性法規，而且制定時間較早。

（二）社區主體利益的復雜性增加了規范性要素的不足

社區協同治理的實質是重塑多元主體的利益關系，穩定管理秩序。在我國社區治理的過程中，多元主體之間利益關系的復雜性，增加了共同行動的難度。一方面，社區各主體之間目前尚缺乏對公共利益的追求，從而難以有效觸發對公共參與的認知和協同治理的意愿，容易形成“參與惰性”和“參與冷漠”。另一方面，多元主體之間復雜的利益關系，使得協同治理的原則在平衡利益，尋求共同的程序和標準的實踐中困難重重，甚至相去甚遠。另外，長期壓力型體制下政府主導的“話語權”體系，其他主體的話語權相對弱化，利益訴求難以實現和表達。社區治理系統的復雜性使得治理的規范性制度要素表達“低效”，生成困難，創新被動。

（三） 社區主體行為認知偏差導致文化—認知要素的缺乏

就社區文化生態而言，社區環境的一體化和各主體在身份、地位、人際、認知、道德、信念等各方面的參差不齊，構成了一對基本的矛盾。社區居民在環境和自身文化要素的影響下，存在明顯的認知和行為偏差。社區治理能否從形式治理走向實質治理，說到底，關鍵在于能否形成真正意義上的合作。促使居民產生合作意愿和集體行動的基礎，在于社區居民的“認同感”、“信任度”、“歸屬感”的積極培育。其背后是長期社會傳統的積淀而形成的價值觀。而當下轉型期的社區，城市化和信息化的影響下，原先社區傳統的人際網絡被打破，社會各主體之間，基本信任降低，社會公德存在一定的滑坡，政府缺乏有效培育居民合作參與意識的引導和機制。導致居民參與熱情不高，參與意識薄弱。endprint

五、社區協同治理的制度建設

從協同學的角度講，社區治理的目標，旨在建立一種自組織機制和自我運行機制。在一個習慣于傳統行政管理模式的社會，在“政府”對社會治理和諧有序、充滿活力的總目標的期待之下，就必須積極培育社會的“制度需求”。從而形成上下呼應的治理環境，為制度創新創造良好的條件。理論上講，一種良好的制度應該滿足需求者兩方面的條件：一是滿足“理性人”原則，實現制度績效的利益最大化。二是滿足“社會人”需求，滿足集體歸屬感和信任感等價值需求。 因此，這既需要政府制定完備有效的法規制度，優化制度化與法治化的環境保障；更要培育協同治理的規范性制度，暢通制度化溝通渠道和參與平臺，促進社區協同治理的運行機制。從整體社區的立場上看，更需要增加社區的“社會資本投資”，提高文化認知性要素的向心力和凝聚力。

六、完善社區法規制度，優化制度化與法治化的環境保障

制度化的本質和核心是法治。社區法規制度是法律權威和國家意志的體現，也是促成社區自運行機制必須遵循的外部制度保障。規制性法律規范是社區各子系統實現自組織協同運作的行為方式和關聯方式，在一定程度上，是社區治理協同結構形成的重要基礎和外部保障。

（一） 構建利益共容、互惠性規范性制度，構建制度化溝通渠道和參與平臺

培育社區治理公民參與，必須要尋找合理的誘導和激勵機制。因此，建立治理背景下社區利益的均衡機制和精神的誘導激勵機制，是解決社區治理從形式走向實質，形成有效合作的根本途徑。

具體來說，社區治理規范性制度，包括以下幾個方面：信息獲取制度、利益協調制度、訴求表達制度、調解沖裁制度、責任約束制度。一方面，社區協同治理的重要基礎以及最終目標，是實現公共利益的最大化。公共利益促使社區公民關心社區利益的長期穩定增長。因此，如何因時因地的培育社區共容利益，并誘導出公民現實行動，則是規范性制度建設的基礎。另一方面，在共容利益的基礎上，如何克服集體行動理性主義困境，關鍵在于制度的落地，構建起有效的運行規則。一是要尋找治理規范約束力的維系點。治理規范的非強制性，決定了規范性制度的實施，必須依靠柔性的約束力，如名譽、面子、信用等精神利益，以及以及社區業主物質利益等“柔性誘導”機制。二是要建立柔性的獎懲機制，充分利用柔性的批評教育、宣傳引導、建議號召等形式，以尊重和信任的獎懲方式提升社區成員的積極性。三是要建立治理規范監督機制和問責機制。制度作為公共治理的重要工具，其制度安排以實現公共利益的最大化為目的，必須建立社區共同體成員必要的監督機制和問責機制，確保規范的價值得以實施。

（二） 培育社會資本，完善文化—認知性要素，創造充滿活力、和諧有序的氛圍

培育社區社會資本，構建社區信任機制是社會治理的內在動力，是一種比行政手段和市場手段更為人性和靈活的治理手段。社會資本是一個比較復雜的話題，為了方便操作和可行，學者試圖對社區進行衡量。具體參考來看，社會資本具體可從以下三個方面來衡量。

根據以上衡量指標，社區治理培育社會資本的主要任務，就必須著力推動社區信用、人際網絡、行為規范進行符合治理要求的現代性重建。第一，努力構建因傳統社會被打破的關系網絡，重建“熟人”網絡的社會資本。增加社會歸屬感和信任度。比如拆遷后安置小區的社會資本補救。第二，暢通政府公民合作治理的途徑和網絡。尤其是轉變政府職能。強化服務性政府建設，增加黨委政府的透明度，增強政府公信力。第三，著力發展增進社區信任互惠合作的公民文化。利用現代信息媒體，促進居民互動，增進信任和了解。第四，鼓勵和培育社區自治組織的發展。培育政府和公民溝通的中介平臺，加強對話合作。

注釋：

[美]亨廷頓著.張岱云，等譯.變革社會中的政治秩序.上海譯文出版社.1989.50.

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