公安監所精細化管理的實踐與思考

摘 要 隨著公安改革的不斷深入，公安監所精細化管理已經成為順應時代發展的需要。本文通過實踐總結出公安監所精細化管理實施的必備條件即市局黨委及上級主管部門的重視是推進精細化管理的關鍵，建立信息共享、多警聯動的機制是推進精細化管理的基礎。

關鍵詞 公安監所 精細化 管理 實踐 思考

作者簡介：白雪，內蒙古烏海市看守所，云南警官學院研究生，研究方向：禁毒。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.198

2014年，針對全國看守所存在的由于警力不足、思想滯后等原因，導致看守所勤務模式設置不合理，崗位職責不明確，運行機制不協調等問題，公安部開展了以“勤務模式科學化、執法行為規范化、管理方式精細化、監管手段信息化、設施保障標準化”，即“五化建設”為內容的監所管理體制改革，其中，公安監所精細化管理是改革的重要內容之一。

一、烏海市看守所精細化管理的實施路徑

位于內蒙古自治區西部的烏海市看守所，是全市唯一的刑事羈押場所，年平均羈押量450人左右，現有在編在崗民警26名，警務輔助人員及工勤人員34名，包括所長1名，教導員1名，副所長3名，設有管教大隊、巡視監控大隊、收押提審大隊及勤務保障四個大隊。2013年，烏海市公安局以問題為導向進行公安體制改革，將精細化管理納入體制改革的頂層設計中，烏海市看守所以市公安局精細化管理為模板，根據看守所在管理體制中的特殊屬性，探索創新了一系列有自身特色的符合現代監所管理理念的精細化管理措施。

（一） 以扁平化管理為核心，實現責任分解

扁平化管理源自于傳統的“金字塔”式企業轉型的重要管理方式。傳統企業絕大多數采取的是職能型組織結構形式，其最大特點是內部采取了“分工”與“協作”的管理方式。公安機關在社會管理角度來看，也屬于職能型組織結構形式。隨著社會發展，公安機關內部組織分工越來越細、管理層級越分越多，導致指揮環節多頭繁雜，部門之間協同效率低下，突發事件情況處置反應遲緩。因此，扁平化管理體系實現了精簡指揮環節，靈活運用警力，對社會治安的動態管控和重大事件應急處置的有效調度。當然，簡單的拿掉中間層，使管理幅度增大，勢必會使指揮層不堪重負。

利用“阿米巴模式”進行責任分解。簡單的講就是把一個組織分成若干個小的單元，把權力下放給每個單元的負責人，從而達到全體成員共同參與管理榮辱與共的良性體制。烏海市看守所將隊伍管理與監所管理合并后以三至五人為一個單元分解為兩個維度，橫向維度以監區為中心，主要體現為巡視監控、勤務保障、檔案管理、安全檢查、權利維護、申訴檢舉等常規管理；縱向維度以監所業務為中心，主要體現為過渡管理、風險評估、配合偵查、醫療衛生、心理干預、信息研判、應急處置等職能管理。將頂層領導責任進一步分解到每個單元的負責人及成員中，全警參與，定崗定責，從而進一步整合警務資源、盤活警力存量。

（二）以信息化戰略為依托，實現流程控制

精細化管理最基本的特征就是“精”和“細”。“精”是高要求，可以理解為更好；“細”是具體化，可以解釋為細節。精細化管理方法的重要意義體現在：復雜的事情簡單化，簡單的事情流程化，流程化的事情定量化，定量化的事情信息化。2013年，烏海市公安局開始全面部署精細化管理措施，從戰略地圖的部署，到平衡記分卡、KPI績效指標庫的設計，再到崗責說明書及標準作業指導手冊的制定，每一個環節的推進都體現著公安管理體制改革過程中櫛風沐雨的艱辛與壯士斷腕的決心。看守所在市公安局的全力支持下，抽調各崗位經驗豐富的基層民警共十余人組成精細化項目小組，率先完成了各項工作任務，制定了科學的具有可操作性的精細化管理《標準作業指導手冊》，通過規范的操作標準，使看守所精細化管理落地生根。

烏海市看守所《標準作業指導手冊》共有五個大流程十四個子流程組成，每個流程中又有若干個控制節點，每個控制節點都反映出各環節量化、細化、標準化的工作任務。通過“日事日畢，周清月結”的方式，明確分工，細化責任，提高效率，如下圖。當然，在實施過程中，最直接有效的手段之一就是依托信息化建設加強精細化管理。烏海市看守所在市公安局精細化管理平臺構建的同時，以所內在押人員信息管理系統為基礎，實現全程工作網上流轉，對控制節點的數據資源進行整合、評估、研判，從而找準監所安全規律，及時發布預警信息，實施監所動態管控。

（三）以領導責任制為抓手，實現問題清理

由于公安工作的突發性、即時性及不確定性，一些工作無法嚴格的進行過程管理控制，如在檢察院偵辦的職務犯罪案件中，雖然規定了在提審、談話、就醫等日常管理工作必須由兩名以上民警在場方可接觸在押人員，但在管理過程中，由于建筑設計及勤務模式的局限性，不可避免的會出現單獨接觸在押人員的情況，從而引起不必要的爭議和麻煩。為了解決此類問題，烏海市看守所以問題為導向，以領導承包責任制為核心，將日常管理中的疑難雜癥以類型、屬性、程度等方式劃分出四不同區域，每個區域由一個所領導負責，面對面、一對一的解決問題，細化領導責任，更好的落實問題清理。如，將全所重大安全風險在押人員按照風險等級分類，一個所領導承包一個等級，負責該等級在押人員從入所到出所的所有管理方案的制定、實施及監督，不僅使問題得到及時有效的解決，同時分散基層民警的風險負擔，使民警將更多的精力投入到日常管理中。

二、公安監所精細化管理的必要性

（一）監所執法的規范性要求

2009年，云南省晉寧縣看守所發生牢頭獄霸毆打致死在押人員事件，暴露出看守所執法管理方面仍存在很多弊病。一是執法意識仍停留在以經驗為中心的管理觀念上，以“看的住、管的牢、送的走”為原則，不出大事，不拘小節，往往會造成如蝴蝶效應一般無法挽回的嚴重后果。二是在執法制度方面缺乏細化的執法標準和指引，特別是公安監所管理相關法律法規不具有可操作性，導致民警隨意執法、粗放執法普遍存在。三是警力不足、信息不暢、資源分布不均等問題長期困擾著公安監管部門，導致執法主體的資格、履職能力及責任承擔等方面形成隱患。精細化管理與規范化管理是相輔相成的，把強化細節管理作為監所規范化建設的突破口和主要任務，更有利于解決監管中存在的管理粗放、執法隨意等問題。保障執法質量和執法公信力，實現執法行為標準化、規范化。endprint

（二）監所管理的人權保障性要求

我國《刑事訴訟法》明確規定“未經人民法院依法判決對任何人都不得確定有罪以及犯罪嫌疑人、被告人有權獲得辯護、保障訴訟參與人的訴訟權利”，這就要求看守所管理必須以保障在押人員的合法權益作為工作的出發點和落腳點。“躲貓貓”事件的熱炒，全國看守所被置于社會的聚光燈下，被推到輿論的風口浪尖，由此引發了學術界對看守所在保障人權方面難有作為，是否應當從公安分離出去的爭議不斷。2012年6月，在國家頒布的《國家人權行動計劃（2012-2015年）》中，進一步明確了人權保障在監所管理的重要地位。

對看守所管理而言，“尊重和保障人權”從來就不是抽象的口號。公安部要求在全國看守所管理中要牢固樹立人權保障意識，每一個看守所都要明確被監管人員應享有的權益有哪些，哪些權益在保障上還存在問題，積極主動創造和改善條件保障被監管人員權益的實現，其實質是尊重被監管人員的主體地位，承認其是合法權益的主體和依法受保護的對象，努力使看守所管理體現出我國的人文關懷和法治文明進步。公安部結合看守所管理實踐，先后制定出臺了若干在押人員人權保障制度措施，如：女性及未成年在押人員集中關押制度、預防在押人員自殺措施制度、訊問不得影響在押人員飲食和必要休息制度及辯護律師會見和辦案機關訊問預約制度等。

三、公安監所推進精細化管理的思考

（一） 市局黨委及上級主管部門的重視是推進監所精細化管理的關鍵

在市公安局的堅強支持推動下，烏海市看守所積極推進監所管理體制創新，使看守所精細化管理《標準作業指導手冊》得以完成，精細化管理模式得以實踐，使每個民警特別是領導干部深刻理解精細化管理的內涵和本質，認識到實施精細化管理既是對傳統粗放型管理的一大變革，更是對公安工作提出的新要求新挑戰。

當然，任何一種管理措施如果達不到預期的效果，就無法為司法實踐服務。為了使公安監所精細化管理發揮最大優勢，市局黨委及上級主管部門的高度重視是監所精細化管理工作順利推進、有序發展的關鍵，例如，在管理有自傷自殘傾向的在押人員的過程中，如果可以將精細化管理收集到的違規數據制作成在押人員羈押期間行為表現鑒定表的衡量指標，以此作為法院量刑標準之一，不僅可以從量刑結果規范在押人員的行為，同時發揮了精細化管理的信息研判優勢，最大限度確保監所安全。因此，這就要求領導高度重視，積極協調，齊抓共管，共推進公安監所精細化管理工作。

（二）建立信息共享、多警聯動的機制是推進監所精細化管理的基礎

精細化管理的最終目標即信息化，公安機關在精細化管理過程中，依托信息科技的支撐進行維護國家安全和公眾安全的能力，加速推進公安工作的現代化，因此，建立信息共享、多警聯動機制是建設智慧監所的重要技術支撐。監所精細化管理的推進需要大量的基礎數據進行細化分類，分析研判，僅從看守所采集的在押人員信息已無法滿足管理需求。例如，在管理涉嫌故意殺人的重點在押人員中，這類人員由于案件重大心情壓抑，一般向看守所提供的基本信息極少，但嫌疑人已向同監室全面了解了看守所民警的管理模式，由于信息不對等導致的管理難度增加，安全風險增大，不僅浪費警力資源，同時還無法達到精細化管理效果，使精細化管理工作流于形式。因此，在信息資源方面，看守所亟需突破監所警種與信息壁壘，與全局建立完善的信息共享及合成作戰的警務運行模式，集成各警種的大數據資源，實現信息的無縫隙共享。

隨著我國法治進程的推進，看守所在確保刑事訴訟順利進行的過程中，從過去的管理職能逐漸向服務職能轉變，本著理性執法、文明執法的原則，為了突出看守所的居中管理理念，其管理權力大大削弱，從而使看守所作為刑事羈押場所的威懾力逐漸減弱，導致一部分可能被法院判決較小徒刑或判決拘役留所服刑的在押人員，特別是涉毒人員利用自傷自殘、煽動其他在押人員哄監鬧監等行為對抗管理，挑釁、逃避法律打擊。因此，看守所需利用其他警種的資源優勢讓此類人員了解即使釋放出所，也會受到羈押期間表現的極大影響，如涉毒人員在到期釋放的同時，看守所將通過精細化管理采集的該人員數據推送至禁毒部門及各基層派出所，每日都通過社區民警上門監督的方式迫使其遵守法律法規，使其時刻處在大眾視野的監督下。因此，只有信息共享，多警聯動，協同配合，才能真正有效的預防犯罪、打擊犯罪。

參考文獻：

[1]李燕宇.公安機關精細化管理探索與研究.湖北警官學院.2012.

[2]劉微.精細化管理措施在巡邏勤務中的運用.中國人民公安大學.2013.

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