如何看待和發展“全域旅游”

宋 瑞（中國社會科學院旅游研究中心 北京 100028）

一、如火如荼的“全域旅游”

1.“全域旅游”：輿論熱詞

“全域旅游”從數年前旅游規劃層面的一個小眾詞匯發展成為今日旅游業界眾人皆知的核心概念，很大程度上緣于2016年初召開的全國旅游工作會議。國家旅游局局長李金早在那次會議上所作的工作報告題目即為《從景點旅游走向全域旅游，努力開創我國“十三五”旅游發展新局面》。

作為我國“十三五”旅游發展的一條主線，“全域旅游”堪稱近兩年來旅游業界的最熱詞匯。從國家領導人、全國旅游主管部門、地方旅游管理部門、旅游業界、學界到大眾媒體和普通百姓，對“全域旅游”均有所提及。2016年7月，習近平總書記在寧夏考察時指出，“發展全域旅游，路子是對的，要堅持走下去”。2017年國務院政府工作報告和中央經濟工作會議均強調，要大力發展“全域旅游”；此后，“全域旅游”成為各地政府工作報告和相關工作的熱點。根據《人民日報》的梳理，“全域旅游”是黨的十八大以來黨中央治國理政100個新名詞之一。中國政府網也將“全域旅游”列為2017年政府工作報告12個新詞之一。比詞匯的熱度更加重要的是，借由“全域旅游”這一創新性提法和做法，旅游工作在國家和地方層面的地位得到了空前提升。

2.“全域旅游”：發展熱潮

過去兩年多的時間里，圍繞“全域旅游”這條主線，旅游部門做出了積極努力，目前已創建“全域旅游”示范區506家，覆蓋全國31個省、區、市和新疆生產建設兵團，其中海南、寧夏、山東、貴州、陜西、河北、浙江等7個省區為省級創建單位。國家旅游局發布《全域旅游示范區創建工作導則》，提出創建“全域旅游”示范區的工作方針、六項原則及八項任務，明確旅游應與13個領域實現融合發展。國家旅游局先后在浙江桐廬、寧夏中衛和陜西西安舉行“全域旅游”創建工作現場會，同時加強與發展改革、國土資源、交通、農業、體育等部門合作，發布《關于促進交通運輸與旅游融合發展的若干意見》《關于大力發展體育旅游的指導意見》《關于實施旅游休閑重大工程的通知》等文件，將旅游發展作為重要內容納入經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、基礎設施建設和生態環境保護等規劃之中。

在“全域旅游”發展方式方面，各地積極探索。例如：在制度保障上，安徽等省份將發展“全域旅游”的要求納入省政府工作報告和“十三五”旅游業發展規劃等，并編制相應行動計劃；《廣東省旅游條例》首次將“全域旅游”作為地方旅游立法的指導思想；云南省組織編制“全域旅游”示范區管理辦法、評價指標和認定標準等。在理念細化方面，各地圍繞“全域旅游”總體戰略提出了一些具體的發展理念。例如：寧夏提出“全景、全業、全時、全民”四全發展理念；西藏按照“全時間、全地域、全產業融合發展”的要求，明確了“全時”（全季全天皆有亮點）、“全空”（全區域統籌規劃）、“全產”（橫縱雙向融合發展）、“全民”（全社會共建共享）的目標；福建省積極推動“九個全”（旅游規劃全域覆蓋、旅游產品全域構建、旅游要素全域配套、旅游公共服務全面提升、旅游營銷全方位推進、旅游市場治理全省聯動、旅游改革全面創新、生態旅游資源全域保護、旅游發展成果全民共享）。在發展機制方面，隨著2017年12月重

慶市旅游發展委員會成立，全國已有25個省區市將旅游局改設為旅游發展委員會；此外，全國155個地（市）成立了旅游發展（和）改革委員會，已設立旅游警察機構131家、旅游工商分局機構77家、旅游巡回法庭機構221家，一些地方還成立了旅游物價巡查大隊、旅游食品安全巡查大隊、文明旅游工作辦公室、旅游執法履職監督辦公室、涉旅司法調解中心、“全域旅游”服務中心等機構。在政策支持方面，圍繞“全域旅游”發展，各地出臺了各種政策。例如：蘇州市、桂林市等地建立旅游產業土地供給的綜合協調機制保障旅游用地；浙江省桐鄉市把旅游用地納入省“新型業態用地改革試點”范疇，建立旅游項目用地計劃單列制度；浙江省遂昌縣提出每年旅游項目用地計劃指標不少于全縣年度用地計劃指標的30%；海南省作為全國首個在全省范圍內開展“多規合一”探索的省份，通過實施《海南省總體規劃》，統一高效配置土地、林地、岸線、海域、水等重點資源，并將《海南省旅游發展總體規劃》《海南省旅游業發展“十三五”規劃》《海南省旅游商品開發規劃》等旅游發展規劃和19個市縣的《旅游發展總體規劃》融入全省總體規劃。

二、如何理解和發展“全域旅游”

1.如何理解

對于“全域旅游”這樣一個新的熱門詞匯，學界、業界和媒體作過各種解讀。根據李金早局長的解釋，“全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式”。筆者認為，應從以下3個角度來全面理解“全域旅游”概念的提出及其意義。

其一，從全球視角看，“全域旅游”是中國作為新興市場國家和發展中國家的典型代表，對原有西方發達國家主導下的旅游發展理念和發展方式的彌補。從全球范圍看，現代旅游業的發源地在歐洲，重心長期在歐美。以歐美為代表的西方發達國家在全球旅游格局中占主導地位，是各種先進理念的首倡者，也是其他國家效仿的對象。新興市場國家和發展中國家常扮演追隨者、模仿者、學習者的角色。事實上，由于歷史和社會經濟發展現實的不同，發達國家和發展中國家的旅游發展道路、理念、方式差異很大。首先，發達國家經濟相對發達，基礎設施相對完善，法律制度、商業規則相對完備，社會文明程度相對較高，因此，旅游發展任務較為單一，主要集中在行業統計分析和目的地營銷等方面。其次，發達國家社會發展相對均衡，城鄉差異不大，旅游的主客體之間在生活條件、方式等方面差異不大，旅游和非旅游的邊界相對模糊、差異較小，景點和非景點的邊界不明顯，旅游飯店和社會旅館、家庭住宿設施的衛生條件差異不大。最后，發達國家的旅游發展是以滿足本國居民旅游為起點的，因此，發達國家的旅游業是伴隨其社會經濟發展自然而然成長起來的，新興市場國家則不同。以中國為例，旅游是以服務入境游客為起點的，而后才逐步過渡到入境旅游和國民旅游并行，且后者占比在不斷提升；從公路、廁所等硬件到市場秩序、商業規則、公民素質、管理體制等軟件都在完備過程之中；加之中國地區差異、城鄉差異較大，因此，旅游和非旅游的邊界最初是很清晰的，旅游往往是“飛地”化發展的，是被嵌入原來的社會經濟體之中的，在發展中需要突破相對不完善的社會經濟體系，實現自身發展并帶動整體環境的改善。“全域旅游”的提出，實際上是以中國為代表的新興經濟體旅游崛起后，在理念和發展方式上對世界旅游的一種嘗試性創新。

其二，從國家視角看，“全域旅游”是旅游作為日益重要的社會經濟發展領域，對國家發展總體目標和核心戰略的有效對接和積極響應。近年來，尤其是黨的十八大以來，黨中央在治國理政方面提出了一系列新理念、新思想、新戰略。作為一個綜合性很強的領域，旅游需要而且能夠與諸多國家戰略、目標對接，比如“五大發展理念”、生態文明建設、全面深化改革、全面建成小康社會以及黨的十九大后提出的一系列新理念和新目標等。其中，“全域旅游”是與全面深化改革、國家治理體系和治理能力現代化、全面建成小康社會等三大目標和戰略對接的最佳集成。國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標，全面深化改革是戰略性舉措，全面建成小康社會是2020年要實現的第一個百年目標。“全域旅游”牽一發而動全身，對全面深化改革具有帶動意義；“全域旅游”所形成的新的旅游治理理念和治理方式對推動國家治理體系和治理能力的現代化具有典型意義；“全域旅游”給游客和當地居民帶來的各種精神和物質收益是全面建成小康社會的重要內容。

其三，從旅游發展視角看，“全域旅游”是中國旅游發展到一定階段的必然需求。改革開放以來，尤其是近20多年來，國內旅游的大發展，形成了約50億人次的規模，人多、高頻、分散、多元、剛需成為其基本特征。隨著旅游的大眾化發展，散客化、自助化程度的提高，打破了原來點狀、線狀、相對封閉的產業體系，游客走向目的地的各個角落，融入當地生活的方方面面，對旅游服務的各個環節提出更高要求。因此，“全域旅游”是近40年中國旅游發展，尤其是近20多年國內旅游發展的必然要求。

2.如何發展

對于“全域旅游”的未來發展，如下4個問題值得特別關注。

其一，正確處理目標與現實的關系。很大程度上，“全域旅游”是一種發展理念和發展目標，在很多地方，還遠遠不是現實。也正因為還沒有實現，才需要大力提倡和推動。在現實中要注意防范一種傾向，就是把“全域旅游”簡單化，把“全域旅游”示范區的創建工作簡單化，避免認為示范區掛了牌或者創建完成就實現了“全域旅游”。

其二，正確處理理念與手段的關系。按照李金早局長的解釋，“全域旅游”的內涵相當豐富。在現實推進中，已經形成了“1+3+N”“廁所革命”“多規合一”等具體工作的切入點，也制定了《全域旅游示范區創建工作導則》等具有可操作性的文件。相信隨著時間的推移和實踐的推進，各個地方根據發展情況的不同，可能還會形成更多新的工作手段。需注意的是，這些工作手段都是“全域旅游”的具體實現方式，而不是“全域旅游”本身，是應該隨著時間的推移和空間的差異不斷創新、有所不同的。

其三，正確處理好責任與權力的關系。客觀來說，在某些部門看來，發展“全域旅游”可能會有旅游部門擴張地盤或擴大權力的嫌疑。實際上，這更多地是一種責任擔當。在傳統旅游治理理念和治理體系下，旅游部門管好導游、旅行社、景區、飯店就行了。隨著旅游向各個領域的滲透，涉及的事務越來越多，責任也就越來越大，工作難度也會更大。對此旅游主管部門要有一定的思想準備和行政資源準備。

其四，正確處理好工作實踐與理論研究的關系。“全域旅游”概念提出兩年多來，學術界有各種各樣的理論解讀，其中不乏有價值者，但也出現了一些問題，至少有以下3個：一是用行政上的合理性論證代替學理上的合理性分析。“全域旅游”概念是由旅游行政管理部門提出的，目前很多解讀大多停留在工作層面，如何上升為學術概念甚至理論體系，還需要探索。二是對“全域旅游”概念的簡單化解釋。一些理論解讀往往圍繞“全”或“域”兩個字進行各種詞匯組合，形成眼花繚亂的“全”字詞組或“域”字詞組。盡管這種解讀有利于大家理解和記憶，但“全域旅游”顯然不是“全+域+旅游”的簡單文字組合，尚需要系統、深入的學理分析。三是新瓶裝舊酒。很多研究喜歡帶上“全域旅游”的帽子，即使其內容與此并沒有必然的聯系。未來要特別注意加強“全域旅游”的理論研究：一方面，要從學理層面厘清“全域旅游”的概念，通過嚴謹的學術分析論證其合理性；另一方面，要深入研究“全域旅游”背后的體制機制、政策體系、統計體系和考核體系等問題，形成系統的制度支撐體系。