政府購買公共服務的路徑研究

張嘉威

(唐山學院 經(jīng)濟管理系,河北 唐山 063000)

深入研究推進政府購買公共服務的路徑對轉(zhuǎn)變政府行政理念和行政職能,推進政府機構(gòu)改革,創(chuàng)新公共服務提供方式,降低公共服務成本,節(jié)省財政開支,發(fā)揮市場配置資源的作用,提高行政服務效率,滿足多元化的公共服務需求具有重要意義。

1 政府購買公共服務的概念

為解決政府失靈,公共選擇理論提出政府應將不需要必須完成的實務交給私人部門,新公共管理理論則認為政府應從原來的執(zhí)行者轉(zhuǎn)換成為領導者,社會治理理論提出公共實務的參與者應包括政府、社會組織、私人部門等多元主體。這些理論都為政府購買公共服務提供了理論依據(jù),其根本目的是促進政府轉(zhuǎn)變職能,提高行政效率,提升公共服務質(zhì)量。

對 “政府購買公共服務”概念的界定,學者們從公共服務提供方式、滿足公眾服務需求、財政資金轉(zhuǎn)移支付方式等不同角度進行了定義,但都圍繞著“誰來買,向誰買,如何買”的問題展開論述。通過研究我們認為：政府購買公務服務是政府通過合同外包、公私合作等方式將部分公共服務事項交由具備條件的社會力量承擔,政府根據(jù)服務質(zhì)量、數(shù)量向其支付費用。通過這一概念應從以下三點明確：第一,購買目的是發(fā)揮市場機制,提高公共服務供給效率；第二,購買必須通過合同外包等方式和程序；第三,購買的承接方是具備條件的社會力量。

政府購買公共服務和政府采購服務的概念容易混淆,兩者在購買主體、購買對象和購買方式都存在差別。第一,政府采購的主體范圍比政府購買公共服務的主體范圍廣。政府采購的主體幾乎涵蓋了所有行政事業(yè)單位。而政府作為購買公共服務的主體須具有行政管理職能。第二,政府采購范圍包括了公共服務,但政府購買公共服務中的對象不包括政府自身消費的服務。因此,政府采購的范圍大。第三,兩者的承接方存在差異。政府購買公共服務的承接方不能完全以營利為目的。因此,政府采購的承接方比政府購買公共服務的承接方數(shù)量多、市場化程度高。第四,從購買方式來說,法律規(guī)定政府采購包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價和單一來源五種方式。因此采購包括購買的內(nèi)涵和外延。

2 政府購買公共服務的國外經(jīng)驗和國內(nèi)實踐

面對政府財政壓力過大,政府失靈凸顯的緊迫情況,20世紀80年代英國政府率先提出公私合作提供公共服務的模式。美國政府是運用合同外包的方式購買公共服務最為成熟的國家。日本政府對公共服務的提供保留了較強的經(jīng)濟干預能力,服務市場化改革并不完全。新西蘭政府購買公共服務市場化比較徹底,在很多領域引入市場機制,通過合同或契約方式購買公共服務。國外政府購買公共服務的方式為我國提供了相關的經(jīng)驗,但我國政府應根據(jù)自身經(jīng)濟社會發(fā)展的情況,探索適合本國發(fā)展的多元供給格局、供給體系、供給方式和流程,逐步建立適合自己國情的政府購買公共服務機制。

我國政府購買公共服務的發(fā)展大致經(jīng)歷三個階段：第一階段是起步嘗試階段，1994年深圳市政府在環(huán)境衛(wèi)生領域引入政府購買公共服務模式。第二階段是成長階段，2005年北京市政府通過招標的形式與非政府組織合作共同實施村級扶貧項目,隨后全國主要城市開展試點探索實踐。第三階段是全面推廣快速發(fā)展階段。2013年國務院辦公廳頒發(fā)《政府向社會力量購買服務的指導意見》,此制度在全國全面開展實施。

3 政府購買公共服務的問題分析

3.1 政府購買公共服務的主體關系不對等

社會組織是公共服務的主要承接方。一方面,我國社會組織發(fā)展相對滯后,在競爭意識、管理經(jīng)驗、人員素質(zhì)、經(jīng)費等方面存在不足,特別是在專業(yè)性較強的公共服務項目上社會力量缺乏,容易造成少數(shù)社會組織壟斷。另一方面,為應對社會組織數(shù)量少、能力弱,有些地方政府對社會組織先培育扶持,再向其購買社會服務,導致社會組織對政府過度依賴,購買雙方非獨立、非平等的關系。

3.2 政府購買公共服務的信息公開程度偏低

目前盡管各級政府部門在預算規(guī)劃中專門列出了用于購買服務的預算,但有些信息公開程度較低,即使公開,公眾并不知道相關信息公開的渠道,導致雙方信息不對稱,相關社會組織對政府購買公共服務的需求不知情,從而阻礙了社會服務承接方以競爭方式參與政府購買公共服務。

3.3 相關法律規(guī)范和制度不健全

《政府采購法》在“服務”的解釋上局限于促進行政機關運轉(zhuǎn)的后勤服務,且該法規(guī)定的服務方未涉及社會組織。法律制度方面對購買范圍、合同監(jiān)管制度、社會組織信息公開制度等方面不完善。在制度政策方面對購買過程、績效評價、監(jiān)督體系等問題亟待加以明確規(guī)定。目前國家和地方的行政規(guī)范性文件碎片化、分散化,缺乏統(tǒng)一指導。

3.4 政府購買公共服務監(jiān)管機制不完善

第一,法規(guī)缺失容易導致責任真空,從而損害受益方即社會公眾的權(quán)利。目前對于政府購買行為的監(jiān)督仍以內(nèi)部監(jiān)督為主,政府人員是監(jiān)督的主體,很難對涉及技術(shù)問題的監(jiān)督,從而降低了監(jiān)督的力度。第二,有些項目本身相關內(nèi)容需要過程控制,過程的控制監(jiān)督有時需要依賴于社會組織“痕跡管理”,這就造成了監(jiān)管漏洞。第三,公共服務提供方、服務對象和監(jiān)管之間存在信息障礙,造成第三方監(jiān)管機構(gòu)無法獲得真實、可靠的信息,影響了監(jiān)督的效果。

4 政府購買公共服務的路徑選擇

4.1 大力扶持社會組織,增強公共服務承接力量

通過改革社會組織管理機制,在財稅、資金、人員培訓、設施和技術(shù)等方面培育和支持,擴大其規(guī)模,提高社會組織的籌融資能力、運營管理能力和營利能力,促進社會組織良性發(fā)展,保證公共服務供給的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

4.2 建立信息公開制度,提升政府購買服務的信息化水平

政府須建立政府購買公共服務信息公開制度,建立政府采購電子交易平臺,對購買服務的項目內(nèi)容、程序、資金預算、社會組織的資質(zhì)、合同文本格式、履行購買合同的權(quán)利責任、績效評估方式等向社會公開。一方面,保證符合條件的社會組織都能及時地了解信息,平等地參與市場競爭；另一方面,能夠發(fā)揮發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢,促進政府相關部門轉(zhuǎn)變觀念和職能,將精力放在項目規(guī)劃和統(tǒng)籌管理上。

4.3 完善政府購買公共服務的法律法規(guī),推進法制化管理

第一,借鑒西方發(fā)達國家完備的政府購買公共服務法律法規(guī)體系,結(jié)合自身實際,完善《政府采購法》配套的法律條例,特別是地方性法律法規(guī)。第二,加快對政府購買公共服務進行單獨立法,建立一套兼具系統(tǒng)性、科學性和可操作性的政策法規(guī)體系。明確政府購買公共服務內(nèi)容、程序、購買方式、評價標準等內(nèi)容,對預算規(guī)劃、項目申報、項目監(jiān)管、績效評價等方面實施標準化管理,為政府購買公共服務提供制度和政策依據(jù)。

4.4 構(gòu)建多元主體、動態(tài)綜合監(jiān)管體系

完善政府購買公共服務評估體系是提高政府行政效率,評定承接方是否專業(yè),判斷服務是否可以達到預期效果的有效手段。第一,參考國外的評估體系,結(jié)合本地實際情況進行本地化創(chuàng)新。第二,制定政府購買服務監(jiān)管辦法,明確監(jiān)管程序,建立購買主體、服務對象和第三方組成的綜合監(jiān)督評價體系。第三,加強社會組織提供服務的同步監(jiān)督,采取不定期方式對服務過程進行監(jiān)督控制。第四,加強社會公眾和媒體監(jiān)督,服務對象應積極參與政府購買公共服務的監(jiān)管。

[1]曲延春,張帆.“精明買家”的實現(xiàn):政府購買公共服務的困境與路徑選擇——基于濟南市市中區(qū)的調(diào)研 [J].中國行政管理,2016(5).

[2]李一寧,金世斌,吳國玖.推進政府購買公共服務的路徑選擇 [J].中國行政管理,2015(2).