新國民經濟核算體系和地區經濟績效評價研究

□高順岳

2017年7月，國務院批準實施新的國民經濟核算體系（SNA—2016），這必然對地區經濟績效評價產生重大影響。本文基于國民經濟核算和績效評價的邏輯分析，結合浙江省各市的經濟績效考核指標進行橫向比較，嘗試對地區經濟績效進行客觀評價。研究結果認為，必須要堅持高質量發展新理念，不能以GDP增長論英雄，提倡以科技創新、結構優化、質量提高等促進經濟增長，反對以資源環境為代價、盲目舉債等方式拉動經濟增長，要充分運用好新國民經濟核算結果，體現績效評價的新要求。

導言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出一系列治國理政新理念新思想新戰略，統籌推進“四個全面”戰略布局，堅定不移貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，適應把握引領經濟發展新常態，著力加強和深化供給側結構性改革，我國經濟社會發展涌現出許多新情況新氣象。為了更好地貫徹落實新發展理念，全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，健全宏觀調控體系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。并針對我國國民經濟核算工作明確提出三大改革任務：加快建立國家統一的經濟核算制度、編制全國和地方資產負債表、探索編制自然資源資產負債表，這對我國國民經濟核算的國家標準提出了新要求。黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。”中央經濟工作會議提出，必須加快形成推動高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核，創建和完善制度環境，推動我國經濟在實現高質量發展上不斷取得新進展。

國民經濟核算理論和實踐

1934年1月4日，美國商務部內外貿易局向國會金融委員會呈遞《國民收入報告(1929—1932)》，這一天被視為GDP的誕生。八十多年來，國民經濟核算理論和實踐都取得了輝煌的成就，GDP被視為“20世紀人類最偉大的發明”，成為各國決策者制定宏觀經濟政策不可或缺的依據。迄今為止，全世界有6位學者因在國民經濟核算研究領域的杰出貢獻而獲得諾貝爾經濟學獎，有3位學者因應用國民經濟核算體系研究經濟問題而獲得諾貝爾經濟學獎。如英國著名的經濟學家期通被稱為國民經濟核算之父，在經濟研究領域，尤其是國民經濟核算體系方面做出了奠基性的貢獻，獲得了諾貝爾經濟學獎。國民經濟核算體系為經濟學科的繁榮，為宏觀經濟管理與調控奠定了堅實的基礎。我國學者錢伯海、邱東、許憲春、李金昌等，結合中國國情，對SNA進行了深入研究，取得許多研究成果。

但是，世界各國對 GDP的質疑也從來沒有間斷過，這促使相關學者深入研究 GDP的核算理論與方法。國民賬戶體系（The System of National Accounts,SNA）之所以要不斷修訂，是因為作為其核算對象的現實經濟社會情況在不斷變化，作為其理論基礎的經濟學理論與方法在不斷發展，作為其方法基礎的數據搜集方法以及相關的統計估算技術在不斷更新，如近年來大數據統計分析方法的發展。目前，國際上基本上通行立足于市場經濟體制，在收入統計核算基礎上形成的國家核算體系（SNA）。

2017年7月，國務院批復了國家統計局《關于報請印發<中國國民經濟核算體系（2016）>的請示》（下文簡稱2016年核算體系），由國家統計局印發實施。新國民經濟核算體系是與國際國民經濟核算體系（SNA-2008）接軌，符合國際國民經濟核算的慣例。新國民經濟核算體系，充分滿足了國家健全宏觀調控體系的新要求，體現經濟發展成果評價的新導向，反映了國際形勢的新變化，適應了國內經濟發展的新情況，對國民經濟發展的規模、速度、結構和效果進行核算，意義十分重大。尤其是創新和健全國民經濟發展的研發經費投入、資源環境代價、經濟發展與負債的關系、創新經濟等方面內容，體現了創新、綠色、可持續的發展理念。國民經濟核算的最終成果，將作為反映、考核和評價經濟發展的綜合指標，將起到經濟發展“風向標”的作用。

國民經濟核算和地區經濟發展績效評價相關邏輯分析

（一）國民經濟核算體系是形成經濟指標的基礎

國民經濟核算是對國民經濟活動進行整體的系統核算，也就是以社會再生產全過程為對象的宏觀經濟核算。它從數量上系統地反映國民經濟運行狀況及社會再生產過程中生產、分配、交換、使用各個環節之間以及國民經濟各部門之間的內在聯系，為國家宏觀經濟管理提供依據。我國國民經濟核算體系以GDP核算為中心，從生產法、收入法和支出法等三方面的角度，構成了龐大的經濟指標體系。據《中國統計年鑒》，涉及到經濟指標達到5000個以上，占全部統計指標的70%以上。

（二）經濟發展以經濟指標作為目標導向

我國“十三五”規劃綱要提出：在提高發展平衡性、包容性、可持續性的基礎上，到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番?！笆濉睍r期經濟年均增長保持在6.5%以上。我國各級黨委政府按照“十三五”發展綱要提出的發展目標，在黨代會和政府工作報告中均提出各地的具體經濟目標，如浙江省到2020年實現全省生產總值、人均生產總值、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入分別比2010年翻一番，分別達到55500億元、104000元、55000元、24000元以上。因此，地區經濟發展以經濟指標作為目標導向，同時，我們在經濟指標考核中，也在積極探索經濟發展和民生、科技、環境等方面協調發展。

（三）國民經濟核算直接影響地區經濟的績效評價

按照《統計法》規定，統計數據是法定數據，尤其是國民經濟核算數據，是衡量地方政府經濟發展狀況的依據。因此，各地為了較好地完成經濟發展目標，圍繞著GDP和人均GDP指標，采取了各種措施，如加強經濟投入，引進外來資本，負債經營等，甚至在統計方面挖掘“潛力”。從正面導向看，有利于調動地方黨委政府工作積極性，推動經濟發展，完成各項目標任務。從負面看，要防止發展中“唯GDP”，對經濟發展的生態環境等方面造成不良影響。

當前地方政府經濟績效評價存在的問題

績效管理是治國理政的重要方法，是國家治理不可或缺的手段。由于過去地方政府經濟考核中，往往以GDP為中心，沒有充分考慮到經濟發展的各種動因及成效，導致經濟發展出現偏差，不利于經濟高質量發展。

（一）經濟考核指標和統計指標的偏差

考核指標主要是基于績效考核的需要，評價被考核的對象發展經濟取得的工作成效。統計指標是根據國家統計工作的需要，按照國家統計制度和方法設計的指標和統計調查體系，采取逐級上報和統計核算形成的各種經濟指標。如國內生產總值指標，按照新的國民經濟核算體系解釋，國內生產總值指我國所有常住單位在一定時期內生產活動的最終成果。但是，經濟界和媒體經常把國內生產總值理解為經濟綜合實力和地區財富能力的指標，如360百科這樣解釋國內生產總值（Gross Domestic Product，簡稱GDP)是指在一定時期內（一個季度或一年），一個國家或地區的經濟中所生產出的全部最終產品和勞務的價值，常被公認為衡量國家經濟狀況的最佳指標。它不但可反映一個國家的經濟表現，還可以反映一國的國力與財富。因此，地方政府往往用GDP及增速直接作為考核指標，考核當地綜合經濟實力和發展情況。這里至少存在以下方面的理解上的誤差：一是從GDP核算口徑理解，是指常住單位的概念，常住單位有可能是國有、民營企業，也有可能是外國企業，這些外國企業在一定時期內生產活動的最終成果均可以計算GDP，外國企業創造的GDP，其中有部分是勞動報酬和稅收，但是企業凈利潤和折舊更新歸外國企業所有，嚴格意義上不能作為國內（或當地）財富的積累。二是從GDP地區統計口徑理解，國家統計局為了避免重復統計和漏統，原則上引入法人獨立核算單位作為基本單位統計，但是地區經濟發展中，存在高估大城市GDP和低估中小城市GDP的現象，如法人單位在外地的高鐵、大型零售連鎖企業、建筑企業等，這些企業無法納入當地統計，也無法計算當地GDP。

（二）經濟發展和環境資源代價問題

人類的經濟活動對社會影響包括兩方面，一方面為社會創造財富，即所謂“正面效應”，但另一方面消耗資源和造成生態環境的不良影響，即所謂“負面效應”。傳統的GDP核算制度只反映了經濟活動的正面效應，它會引導人們自覺不自覺地去追求產值，攀比增長速度，而不顧資源的耗減和環境的惡化。按照科學發展的要求，必須正視經濟發展與付出代價的關系，最大限度地實現國民經濟的凈正增長效應。

（三）經濟發展和過度負債的問題

有些地方政府為了GDP增長和投資增長，不考慮地方財政的承受能力，過度舉債，無效投資，這種經濟增長是不可取的。據2016年浙江省主要城市負債情況分析，紹興、臺州、嘉興等市地方債務率明顯超過全省平均水平，杭州、溫州、金華等市地方政府債務率接近全省平均水平，寧波市地方債務率最低。據深入分析，浙江省各地均有地方國企作為融資平臺，如溫州市成立10大國資融資平臺，新增大量債務，無法統計在地方政府債務中，實際地方政府債務水平則更高。

（四）經濟發展和效益不協調的問題

近幾年來，中央經濟工作會議多次提出，更加注重經濟運行質量和效益。但是部分地區片面地追求GDP增長速度，沒有達到合理的經濟運行質量和效益。根據2016年浙江省主要城市經濟運行的質量效益分析，杭州、寧波等市財政總收入占GDP比重分別為23.2%和25%，均高于全省平均水平，表明兩市經濟增長質量效益較好。從全社會勞動生產率看，杭州、寧波市明顯居前，溫州、臺州、金華等市相對居后。綜合分析，杭州、寧波市經濟運行質量具有明顯比較優勢。從財政總收入的結構分析，部分城市非稅收入比重居高，特別是土地出讓收入比重高，真正依靠企業創造的稅收入比重不高，這是需要進一步分析。

（五）經濟發展和創新經濟不足的問題

隨著我國工業化進程加快和對外開放程度的不斷提高，我國逐步融入了國際產業分工體系，成為承接國際產業轉移最重要的國家之一。由于跨國公司在向發展中國家轉移技術或產業時，始終保持著一定的“梯度”并掌握著主動權，特別是發達國家在高技術領域的技術控制，在一定程度上拉大了各國經濟發展的差距。另一方面，大跨國公司控制了產業價值鏈的關鍵環節，發展中國家在國際分工體系中始終處在不利的邊緣地位，削弱了發展中國家產業成長與結構調整的自主性。因此，要更加注重創新經濟占GDP比重，提高創新經濟在GDP比重是經濟綜合實力從“大”到“強”的必然途徑。從全國各省情況看，科技投入和創新經濟比重差距較大，尤其是部分中西部地區，依靠東南沿海產業“梯隊”轉移實現的GDP較快增長，但是這種經濟增長不利于提高綜合競爭力。

根據浙江省統計局公布的統計數據，浙江省高新技術產業增加值占規模以上工業增加值比重為40.14%（與全國不是統一口徑），R&D經費支出占GDP的比重2.43%，高于全國平均水平0.35個百分點。從2016年浙江省主要城市情況看，杭州、嘉興、寧波、臺州等市高新技術增加值占比高于全省平均水平，紹興、金華、溫州均低于全省平均水平。從R&D經費支出占GDP的比重看，杭州、嘉興、寧波等市領先，溫州、臺州、金華、紹興相對居后。從每萬人人才資源數看，全省各市差距則更大，紹興、杭州、寧波等市優勢明顯，溫州市明顯居低。

（六）經濟發展和民生投入過低的問題

我們的經濟發展為了人民，不能以犧牲民生為代價的發展。從全國情況看，經濟發展與民生收入、民生保障是不協調的，有些省份GDP上去了，老百姓的生活質量下降了，老百姓沒有切身感受到發展所帶來的幸福感。據2016年浙江省統計局公布的統計資料，2016年，全省城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均可支配收入分別為47237元和22866元，分別高于全國平均水平13621元和10503元。據2016年浙江省主要城市情況分析，杭州、寧波、紹興城鎮居民人均可支配收入相對較高，其他城市基本上接近全省平均水平。杭州、寧波、紹興、嘉興農村居民人均可支配收入相對較高，其他城市基本上接近全省平均水平。

（七）經濟發展內生動力不足與依靠外力拉動的問題

考核一個地區的經濟發展，要考慮各方面的因素，有些因素與當地黨委政府是沒有必然的關系，如區位條件優越、央企的投資等。從總體上看，應更加關注黨委政府能否優化當地發展環境，培育內生經濟動力，搞好當地經濟發展，帶動百姓發家致富。而不是鼓勵個別地區為了追求GDP和擴大投資，熱衷于大搞招商引資，甚至采取惡性招商競爭，犧牲本地資源環境和利益為代價，引進“水土不服”的企業，這種做法是不可取的。從全國部分省份情況看，有些地區GDP排名上去了，外資經濟比重居高，央企比重較大，民營經濟卻不發達，當地老百姓并不富裕。

新國民經濟核算體系體現經濟績效評價的新要求

2017年7月我國實施的新國民經濟核算體系，緊緊圍繞新發展理念，對國民經濟核算體系進行了重大改革。從經濟發展動力方面，高度重視科技研發經費投入核算，并納入作為GDP組成部分。從發展環境方面，高度重視資源、環境方面的核算。從經濟投入結構方面看，高度重視資產負債報的核算，控制過度地負債經營對經濟的影響。從發展的目的看，高度重視經濟發展和民生的關系。

（一）體現創新發展新理念

在創新發展理念和創新發展戰略的引領下，政府和企業不斷加大研發投入力度，新的科研成果不斷涌現，以新產業、新業態、新商業模式為核心的新興經濟迅速發展，新動能不斷積累。一是為了推動研究與開發在經濟發展中發揮更大的驅動作用，將研發支出從中間投入調整為固定資本形成計入GDP；二是為了推動新興經濟的發展，把握新興經濟發展的規模、結構和速度，對新興經濟的概念、范圍、分類、調查方法和核算方法進行界定和規范。三是為了反映新興經濟的迅速發展情況及其對國民經濟發展的影響，研究制定了新興經濟增加值核算方法。四是為了加快構建新型農業經營體系，發展多種形式規模經營，了解農村土地經營權的流轉情況，引進經濟所有權的概念，按照經濟所有權的概念處理農村土地經營權和相應的收益。

（二）體現綠色發展新理念

在綠色發展理念引領下，各地區、各部門正在逐步樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，發展和保護相統一的理念，綠水青山就是金山銀山的理念，不斷加大資源節約、環境治理和生態保護的力度。要求把自然資源資產負債表納入國民經濟核算體系。

（三）體現以人民為中心發展新理念

在以人民為中心的發展思想指導下，各級黨委政府在推動經濟發展的同時，更加注重改善民生，財政用于教育、文化、醫療衛生、社會保障等民生方面的支出不斷增加。一是為了推動各級黨委政府在改善民生、提高居民實際消費水平方面發揮更大的作用，了解各級財政在教育、文化、醫療衛生、社會保障等民生方面的支出及其對居民實際消費產生的影響，引進實物社會轉移和實際最終消費的概念和核算方法；二是為了處理好政府和社會關系，促進社會組織在提供公共服務、解決社會問題和推動經濟社會發展方面發揮應有的作用，了解社會組織的發展變化情況，在機構部門分類中將為住戶服務的非營利機構單獨作為一個部門來處理。

（四）體現可持續發展的新理念

在可持續發展的思想指導下，地方政府負債發展要控制適度規模，要鼓勵提高民間資金投資比重，反對用過度舉債支撐經濟發展，培育經濟發展的創新動能。在國民經濟核算體系中重視資產負債表核算，推進地方資產負債表核算，資產負債核算的內容有顯著改進和加強。CSNA-2016中展示的資產負債表與CSNA-2002有了很大區別，不僅有表式的變化，更體現在其中所設資產負債內容、分類的變化，還將核算表從時點存量表延伸到了兩個時點之間的動態變化表。

[1] 白永秀,任保平.社會主義市場經濟理論與實踐［M］.北京：高等教育出版社,2009

[2] 范柏乃.政府績效評價理論與實務[M].北京：人民出版社,2005

[3] 馬國賢.政府績效管理[M].上海：復旦大學出版社,2006

[4] 國家統計局.中國國民經濟核算體系（2016）[J].國家統計局網站.2017.8

[5] 許憲春.國民經濟核算為何需要新標準[J].經濟日報2017.8

[6] 高敏雪.中國國民經濟核算體系（2016）發布的意義[J].國家統計局網站.2017.8

[7] 李曉.探析構建科學的干部政績考核評價機制.企業導報.2012.2