改進(jìn)縣級(jí)城鄉(xiāng)劃分工作的實(shí)踐與思考

□吳一挺

城鄉(xiāng)劃分工作是準(zhǔn)確評(píng)價(jià)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平、合理規(guī)劃城鄉(xiāng)布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前城鄉(xiāng)劃分代碼維護(hù)工作中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)在于專業(yè)性較強(qiáng)，新手難以快速上手等，本文從基層城鄉(xiāng)劃分代碼維護(hù)工作的實(shí)際出發(fā)，提出了臨海市改進(jìn)城鄉(xiāng)劃分工作的新方法和新舉措，并通過(guò)實(shí)踐應(yīng)用總結(jié)了所取得的成效。

黨的十九大報(bào)告中提出：“推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。習(xí)近平總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合講到：“要加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率”。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，實(shí)質(zhì)上就是要提高城鎮(zhèn)化水平，在統(tǒng)計(jì)上，城鎮(zhèn)化水平的提高最直觀的數(shù)據(jù)表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)化率的提高，城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)離不開(kāi)《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃和城鄉(xiāng)劃分代碼》，離不開(kāi)當(dāng)前統(tǒng)計(jì)部門(mén)開(kāi)展的城鄉(xiāng)劃分工作。因此，如何能夠不斷提升城鄉(xiāng)劃分工作水平，提高城鄉(xiāng)劃分代碼的數(shù)據(jù)質(zhì)量，一直以來(lái)都是臨海市在深入思考的問(wèn)題。2018年，臨海市通過(guò)創(chuàng)新工作機(jī)制，搭建信息平臺(tái)等舉措，初步探索出一條改進(jìn)基層城鄉(xiāng)劃分工作的新方法。

城鄉(xiāng)劃分代碼維護(hù)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)

（一）專業(yè)性較強(qiáng)，新手難以快速上手

一是劃分方法專業(yè)性強(qiáng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局制定的《城鄉(xiāng)劃分實(shí)施辦法》，城鄉(xiāng)劃分采用城鄉(xiāng)屬性判斷法來(lái)進(jìn)行劃分，這里面就涉及到了實(shí)際建設(shè)、城鄉(xiāng)屬性、連接等專業(yè)名詞，對(duì)于沒(méi)有接觸過(guò)城鄉(xiāng)劃分的新手來(lái)說(shuō)，這些概念會(huì)顯得難以理解和把握，特別是九類村級(jí)屬性的判斷，往往會(huì)很頭痛。二是編碼規(guī)則復(fù)雜。根據(jù)《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)劃分代碼編制規(guī)則》，有兩部分代碼需要縣一級(jí)統(tǒng)計(jì)部門(mén)來(lái)編制，包括縣以下區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)劃分代碼。縣以下區(qū)劃代碼由6位代碼組成，包括鄉(xiāng)級(jí)代碼和村級(jí)代碼兩部分，在日常維護(hù)過(guò)程中，鄉(xiāng)級(jí)代碼變動(dòng)的概率較小，村級(jí)代碼變動(dòng)的概率較大，主要涉及村改居、村的拆分和合并等情況，這就需要維護(hù)人員熟練掌握編碼規(guī)則，否則就會(huì)出現(xiàn)代碼重復(fù)使用、拆分合并不到位等錯(cuò)誤。對(duì)于城鄉(xiāng)劃分代碼的編制，專業(yè)性要求更高，既要求維護(hù)人員能熟練掌握鄉(xiāng)級(jí)屬性和村級(jí)屬性的編碼方法，更要求維護(hù)人員能準(zhǔn)確了解維護(hù)地區(qū)的實(shí)際建設(shè)情況。三是實(shí)際情況多樣。盡管劃分方法和編制規(guī)則已經(jīng)非常完善，但缺乏經(jīng)驗(yàn)的維護(hù)人員在實(shí)際維護(hù)過(guò)程中，仍然會(huì)遇到各種實(shí)際情況，覺(jué)得難以把握，特別是一些特殊地域的處理，比如飛地、無(wú)實(shí)際地域的村級(jí)單位等。

（二）地圖更新慢，難以及時(shí)反映變化

近年來(lái)，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，影像圖在城鄉(xiāng)劃分工作中的應(yīng)用顯得更加重要。當(dāng)前工作中使用的影像圖主要有兩類，一類是統(tǒng)計(jì)部門(mén)專用的影像圖，優(yōu)點(diǎn)是地圖信息包括了村界信息，可以直觀顯示村級(jí)單位之間的邊界情況，缺點(diǎn)就是底圖資料更新緩慢，且只能在統(tǒng)計(jì)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)使用，無(wú)法在實(shí)地場(chǎng)景中應(yīng)用。另一類是民用的商業(yè)地圖，比如百度地圖、騰訊地圖等，它的優(yōu)點(diǎn)是可以在電腦、手機(jī)等各類終端上使用，對(duì)主城區(qū)的更新相對(duì)及時(shí)，缺點(diǎn)就是對(duì)邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的信息更新較慢，缺少村界信息，及村級(jí)駐地的信息，或者村級(jí)駐地信息不完整。

（三）時(shí)間跨度長(zhǎng)，維護(hù)人員容易變動(dòng)

城鄉(xiāng)劃分工作每年開(kāi)展一次，時(shí)間跨度相對(duì)較長(zhǎng)，在縣級(jí)統(tǒng)計(jì)部門(mén)中，往往都不是專職的維護(hù)人員，這就造成維護(hù)工作一旦出現(xiàn)崗位變動(dòng)，城鄉(xiāng)劃分工作就要更換新人，新人又會(huì)經(jīng)歷培訓(xùn)、入門(mén)、熟悉這樣一個(gè)過(guò)程，這會(huì)給城鄉(xiāng)劃分工作的數(shù)據(jù)質(zhì)量帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，城鄉(xiāng)劃分工作的參與度更低，人員變動(dòng)更加頻繁，這些狀況一旦出現(xiàn)，更容易給上一級(jí)部門(mén)帶來(lái)困難。

臨海實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)劃分代碼動(dòng)態(tài)維護(hù)的具體做法

（一）揚(yáng)長(zhǎng)避短，不斷豐富全員統(tǒng)計(jì)內(nèi)涵

臨海市有著深厚的全員統(tǒng)計(jì)工作基礎(chǔ)，而如何將城鄉(xiāng)劃分工作也融入到全員統(tǒng)計(jì)工作中去，一直是市統(tǒng)計(jì)局專業(yè)人員思考的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾年思考和探索，2018年臨海市統(tǒng)計(jì)局正式確立了將城鄉(xiāng)劃分工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)延伸，這個(gè)延伸不是全面的延伸，不是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)計(jì)人員培養(yǎng)成縣一級(jí)的專業(yè)維護(hù)人員，而是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)計(jì)人員的長(zhǎng)處，即熟悉當(dāng)?shù)氐牡乩淼厍椋瑫r(shí)要避免其在專業(yè)上的短板。通過(guò)培訓(xùn)，讓鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)計(jì)人員初步掌握駐地、連接等基本概念，之后在本區(qū)域內(nèi)的村居進(jìn)行排摸，確定所有村級(jí)駐地位置，并在電子地圖中標(biāo)注坐標(biāo)信息，最后匯總上報(bào)。上報(bào)的信息，由縣級(jí)專業(yè)人員整理排摸，做到分工明確，各司其職，各展所長(zhǎng)。

（二）搭建平臺(tái)，簡(jiǎn)化城鄉(xiāng)劃分判斷流程

城鄉(xiāng)劃分工作是一項(xiàng)相對(duì)抽象的工作，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)屬性的分類判斷，在這個(gè)過(guò)程中，很難用語(yǔ)言直接去形象表達(dá)，只有參照影像圖等工具，才能較直觀地說(shuō)明城鄉(xiāng)劃分的判斷方式。在信息管理系統(tǒng)的應(yīng)用上，當(dāng)前只有國(guó)家的一個(gè)上報(bào)管理系統(tǒng)，限制較多，目前用戶層級(jí)也只停留在縣一級(jí)用戶上。臨海市統(tǒng)計(jì)局從需求出發(fā)，在自身原有的全員統(tǒng)計(jì)信息管理平臺(tái)上，新增了城鄉(xiāng)劃分管理的功能模塊，并將全市1053個(gè)村居的行政區(qū)劃代碼、城鄉(xiāng)屬性等信息導(dǎo)入到系統(tǒng)中，同時(shí)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)排摸和收集的1043條駐地經(jīng)緯坐標(biāo)數(shù)據(jù)（剩余10個(gè)地域?yàn)樘摂M區(qū)域，無(wú)實(shí)際駐地），在該系統(tǒng)中具體標(biāo)注，從而實(shí)現(xiàn)了駐地坐標(biāo)數(shù)據(jù)的全覆蓋。最終實(shí)現(xiàn)在該系統(tǒng)的影像圖中直接選擇任意村級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)單位的駐地位置，就能直觀的顯示出兩駐地之間的連接情況，從而為城鄉(xiāng)劃分的判斷提供更直觀的輔助信息。

（三）建章立制，建立城鄉(xiāng)變動(dòng)預(yù)警機(jī)制

再好的平臺(tái)，也需要機(jī)制去維護(hù)，因此，臨海市統(tǒng)計(jì)局通過(guò)建立《臨海市統(tǒng)計(jì)上城鄉(xiāng)劃分代碼變動(dòng)預(yù)警制度》，確保城鄉(xiāng)劃分工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)得到有力地開(kāi)展。該制度主要包括兩部分內(nèi)容：一是“紅黃藍(lán)”三色預(yù)警。通過(guò)對(duì)全部村級(jí)區(qū)域進(jìn)行分類，分別標(biāo)注紅黃藍(lán)三色，紅色區(qū)域表示本年度需要代碼或名稱變更，黃色區(qū)域表示存在代碼或名稱變更的重大可能，藍(lán)色區(qū)域?yàn)橄鄬?duì)穩(wěn)定區(qū)域，近年來(lái)不會(huì)發(fā)生變更可能。三色區(qū)域由市級(jí)層面進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)，并錄入系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)計(jì)員可實(shí)時(shí)查看和關(guān)注。二是設(shè)立重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)域預(yù)警。由縣級(jí)層面對(duì)全市范圍內(nèi)進(jìn)行影像圖摸查，每年確立若干重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)域，該監(jiān)測(cè)區(qū)域一旦出現(xiàn)實(shí)際建設(shè)情況，就對(duì)將受影響的村級(jí)及鄉(xiāng)級(jí)單位進(jìn)行重新劃分判斷。這兩項(xiàng)預(yù)警內(nèi)容確立后，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)計(jì)員定期負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)。

（四）實(shí)地核查，確保城鄉(xiāng)劃分?jǐn)?shù)據(jù)質(zhì)量

為確保城鄉(xiāng)劃分工作的數(shù)據(jù)質(zhì)量，臨海市統(tǒng)計(jì)局每年對(duì)所有紅色區(qū)域，即當(dāng)年發(fā)生代碼變更區(qū)域開(kāi)展實(shí)地核查，以確保代碼變更區(qū)域真正符合變更條件。在實(shí)地核查的過(guò)程中，核查人員均由縣級(jí)專業(yè)人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)計(jì)員共同組成，通過(guò)在核查中培訓(xùn)，在培訓(xùn)中學(xué)習(xí)，從而達(dá)到提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)計(jì)員城鄉(xiāng)劃分專業(yè)水平的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)計(jì)員專業(yè)水平的不斷提升，亦將對(duì)提高城鄉(xiāng)劃分工作的數(shù)據(jù)質(zhì)量大有裨益，以實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

主要成效

（一）夯實(shí)了城鄉(xiāng)劃分工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)

將城鄉(xiāng)劃分工作融入到全員統(tǒng)計(jì)工作體系中，臨海市實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有人干，到有人干，從以前不懂怎么干，到現(xiàn)在知道要干什么的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前全市19個(gè)鎮(zhèn)街道均明確了由綜合統(tǒng)計(jì)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)劃分工作，并將該項(xiàng)工作列入年度統(tǒng)計(jì)局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)專業(yè)考核的內(nèi)容。

（二）提升了城鄉(xiāng)劃分代碼的數(shù)據(jù)質(zhì)量

從2017年的代碼維護(hù)情況看，臨海市通過(guò)全面地毯式地排查，共發(fā)現(xiàn)6處村居駐地發(fā)生變動(dòng)，3個(gè)村居的連接情況需要調(diào)整，這些村居的變動(dòng)依據(jù)都來(lái)自于全部57個(gè)重點(diǎn)區(qū)域的監(jiān)測(cè)預(yù)警。3個(gè)村居的城鄉(xiāng)代碼需要變更，也來(lái)自于鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)黃色區(qū)域的預(yù)警，由市統(tǒng)計(jì)局通過(guò)實(shí)地核查后加以最終確認(rèn)。

（三）實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)劃分代碼的動(dòng)態(tài)維護(hù)

雖然當(dāng)前國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開(kāi)展的城鄉(xiāng)劃分工作是一年開(kāi)展一次，但城鄉(xiāng)之間的變動(dòng)情況卻是可以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)維護(hù)的，臨海市通過(guò)不斷創(chuàng)新機(jī)制、搭建信息平臺(tái)，融入全員統(tǒng)計(jì)的做法，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)劃分代碼的動(dòng)態(tài)維護(hù)，也為下一階段全市范圍內(nèi)村居的大撤并，奠定了堅(jiān)實(shí)的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。